公共经济学财政联邦制课件

财政联邦制【基础知识】

一、财政联邦制的概念财政联邦制：各级政府为共同履行公共经济职能，各自拥有一定财权和财力的制度。它能兼取集权和分权的优点。

1、集权与分权的优点（1）集权的优点集权：财权财力主要为中央政府所掌握的状态。有利于矫正区际外部效应：如水利工程。有利于产生规模经济效益：如对贩毒行为的打击。有利于实施宏观经济调控：利用利率、汇率和税率等参数影响经济。

（2）分权的优点分权：财权财力主要为地方政府所掌握的状态。有利于增加居民参与决策的机会：减少委托代理的链条，实行分散决策。有利于发挥信息优势：地方比中央更了解居民的偏好，可以迅速搜集和处理信息。有利于推动制度创新：地方官敢冒创新失败的风险。

财政联邦制的具体形式是分税制。分税制的要义：各级政府明确划分各自的支出责任；按照事权与财权相对应的原则，结合税种特点，划分税收收入及相应的管理权限；实行纵向的转移支付。

2、蒂博特模型地方政府供给公共产品的效率如何保证？蒂博特模型（Tieboutmodel）在居所可以自由流动时,人们会选择公共产品最能满足其偏好而税收又最合理的辖区去居住。蒂博特模型的假设条件：人员可以自由流动；人员流动不受就业机会的约束；完全了解辖区间税收和公共产品的差别；有足够的选择余地；不存在区际外部性；以最低的平均成本生产公共产品。【ZBM提问】

偏好相同的人们居住在一起，公共产品的供给成本就越省，也即供给效率越高。是不是这样？

二、中央与地方财力的划分

1、财力划分的理论依据财力划分的理论依据是事权，也即支出责任。基本原则是职能的分工。（1）参与资源配置地方为主，中央为辅。因为地方性公共产品居多，外部性也有区域性。奥茨定理：

Oates认为，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。

（2）协调收入分配中央为主，地方为辅。因为地方各自为政，可能引起富人与穷人的流动。

（3）促进经济稳定中央为主，地方为辅。因为地方各自为政，可能引起“进口漏损”或“出口漏损”。

2、中央与地方财力的划分是否有收入再分配效应，是否有宏观调控效应，税基是否有流动性，征收的行政效率是否更高。具体的划分方式：划分税种划分税源划分税收收入同源分率征收个人所得税：中央税。对收入有再分配效应，归地方可能引起居民流动和财政利益差别。公司所得税：中央税。归地方会导致公司通过转让定价避税，辖区之间搞税收竞争。

增值税：中央税。归地方，给征收管理带来困难。关税：中央税。能调控进出口。消费税：产地型消费税归中央，终点型消费税归地方。前者会转嫁，后者不会。财产税：地方税。税基缺乏流动性，税源分散。

美国各级政府收入个人所得税占联邦政府收入的42%；销售税是州政府的主体税种，占州政府收入的43%；财产税是地方政府的主体税种，占地方政府收入的74%。

三、中央对地方的转移支付

1、转移支付的功能（1）保障最基本的公共产品供给辖区之间公共产品供给能力的差异会影响资源配置。如教育和基础设施。辖区之间公共产品供给能力的差异会影响收入分配。如卫生保健。

（2）调节区际间的公共产品成本自然环境、经济条件和社会条件不同会引起供给成本的差异，从而使居民的财政净收益有差别。（3）矫正区际间的外部效应比如，为防止江河污染，对上游地区保护森林的行为提供补助。再如，对边界医院的建设与运营提供一定的补贴。

2、转移支付的方式

（1）一般性转移支付（GeneralTransferPayment）也称均衡性转移支付，是不附带使用条件或无指定用途的转移支付。解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。（2）专项转移支付（SpecificTransferPayment）大多带有定向支援、定向加强、委托办理的性质和特点，接受转移支付的地区必须按照规定的方式和用途使用资金。

（3）分类转移支付（BlockTransferPayment）介于一般性转移支付和专项转移支付之间。拨款者只是规定转移资金的大体使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的自主权。

四、关于中央财政收入占全国财政收入的比重反映出中央与地方财政分配关系。

1、描述改革开放以来，呈现出“高—低—高”的“V”字型演化过程。以1993年为分界线，之前是由“高”到“低”，之后是由“低”到“高”。

1993年为22%

。

改革开放以来“两个比重”变动情况年度财政收入占GDP的比重

(%)中央财政收入占全国的比重

(%)

1978

31.1

15.5

1980

25.5

24.5

1985

22.2

38.4

1989

15.7

30.9

1990

15.7

33.8

1991

14.5

29.8

1992

12.9

28.1

1993

12.3

22.0

1994

10.8

55.7

1995

10.3

52.2

1996

10.4

49.4

1997

11.0

48.9

1998

11.7

49.5

1999

12.8

51.1

2000

13.5

52.2

2001

14.9

52.4

2002

15.7

55.0

2003

16.0

54.6

2004

16.5

54.9

2005

17.2

52.3

2006

18.5

52.8

2007

20.5

55.8

2008

20.4

54.8

2、争论财政自给能力＝一般预算收入/一般预算支出

1993年中央财政自给能力只有0.73，到2006年增加到2.05，年均增长10%；与此同时，地方财政自给能力由1.02下降至0.61，年均下降3.2%。

分税制以来中央和地方财政自给能力年份中央财政自给能力地方财政自给能力

1993

0.73

1.02

1994

1.66

0.57

1995

1.63

0.62

1996

1.70

0.65

1997

1.67

0.64

1998

1.57

0.65

1999

1.41

0.62

2000

1.27

0.62

2001

1.49

0.59

2002

1.53

0.56

2003

1.60

0.57

2004

1.84

0.59

2005

1.89

0.59

2006

2.05

0.61

2007

2.42

0.60

2008

2.44

0.58

2009

2.35

0.54

3、后果第一，中央政府“财大事小”、地方政府“财小事大”，财权、财力与事权极不匹配。第二，下级高度依赖上级，特别是约占总量三分之一的专项转移支付，实质上是“财权部门化”的体现。第三，地方对中央“等、靠、要”的思想严重，以“贫困”为荣，“寻租”活动猖獗。第四，地方政府为解决财政困难，“三乱”、“土地财政”等现象普遍。

4、体制变迁

1980年开始对广东和福建财政大包干体制，使地方财力增长很快，但中央财力增长缓慢。上缴财政收入占GDP之比，广东为4.1%，上海为46.4%；上缴财政收入占人口之比，广东为18元，上海为1265元。

1988年全面实行财政包干体制。收入递增包干、总额分成、总‌额分成＋增量分成、上解额递增包‌干、定额上解、定额补助。中央财政收入得不到增长。

1991年的全国财政会议，财政部长要各省作“贡献”，从0.1亿元到‌1亿元不等。

1992年，全国财政收入3500‌亿元，其中，中央收入1000‌亿元，地方收入2500亿元，中央‌财政支出2000亿元，赤字1000亿‌元向银行挂‌账。

1994年1月1日起，一改“财政包干”办法，采取“三分一返一转移”的分税制财政管理体制。划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度。

（1）中央收入关税（含海关代征的增值税、消费税）；消费税；中央所属企业所得税。

（2）共享收入增值税（75︰25）；资源税（海上与陆地）；“证券交易印花税”（97︰3）；个人所得税＋地方企业所得税（2002年起增量分成，50︰50）。

（3）地方收入营业税；城市维护建设税；房产税；城镇土地使用税；车船税；印花税契税；耕地占用税；土地增值税。（4）税收返还以1993年中央从地方净上划的收入数额为基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。

（5）转移支付

一般性转移支付：中央为弥补各地方政府财政缺口给予的补助。均衡性转移支付；民族地区转移支付；调整工资转移支付；农村税费改革转移支付；县乡财政奖补转移支付。

专项转移支付：中央对承办委托事务、共同事务以及政策导向事务的地方政府所给予的补助。

主要用途：增加社会保障支出、农村义务教育、农村卫生医疗、粮食风险基金、天然林保护工程等。【问题讨论】

一、怎样评价蒂博特模型？

1、假设前提太严格，在现实生活中难以具备。它是地方公共产品的完全竞争市场理论。

2、户籍制度和劳动人事制度的改革能促进地方公共产品的有效供给。美国人有频繁变换居住地的习惯，影响因素很多，但地方财政收支政策是重要因素。

3、似乎没有考虑人口流动的交易成本。其实，人口的迁移不仅要考虑就业机会、历史文化、地理位置、气候条件等因素，还要考虑迁移成本。

4、如何测定居民对于地方公共产品的偏好依然是蒂博特模型需要解决的难题。

5、在人口密度很大，地方政府又非居民直接选举产生的情况下，有的居民“以足投票”，对于地方政府的行为会产生刺激的作用吗？

6、现实生活中，一些地方政府之间已经开展竞争，这种竞争行为的目的是什么？二、政治上的单一制与财政上的联邦制能否兼容？

1、单一制与联邦制的主要区别

19世纪法国托克维尔：联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣而强大。为了把因国家之大而产生的好处与因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。单一制与联邦制的主要区别单一制国家地方政府只是中央政府的代理机构；只有一个立法机关和一套政府；只有一部统一的宪法，并由最高立法机构制定。联邦制国家成员政府不从属于联邦政府，有自治权；有联邦政府和成员政府这样两套政府；有联邦宪法，成员政府也可以制定宪法和法律。

2、财政联邦制能比极度的集权和极度的分权更好地实现公共部门的职能。

3、中国地域广阔，地区之间差别较大，分权很有必要。如税权下放。

4、在单一制国家实行财政联邦制，最大的困难是如何约束地方政府的财政行为。地方政府长官如何由对上负责转为对下负责？

三、能否减少地方政府和地方财政的层级？

1、成功实施分税制的国家，通常只有联邦、州和地方这样三级政府；

2、我国现有5级政府，委托-代理的链条太长，行政成本增加，行政效率低下。

3、适当增加省级建制。不仅是为了安置被精简的人员。贾谊言：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。”

4、众建诸侯之后，各诸侯结成共谋的难度加大。参加的人数越多，集体行动方案越难形成。少其力就是要缩小管辖范围，削弱其影响力。【请您思考】

中央政府从东部抽取财政收入补给西部地区，是否合理？【案例分析】1、美国城市人口大规模移居郊区说明什么？在20年代以前，美国中心城的人口增长率高于郊区。如1900-1910年和1910-1920年，中心城的人口增长率分别为35.5%和26.7%，分别高于郊区的27.6%和22.4%。在20年代，中心城的人口增长率为23.3%，而郊区为34.2%，后者超过前者近11个百分点。此后，郊区的人口增长率一直高于中心城，而且差距越来越大。二战后初期与50-60年代是美国历史上郊区化程度最高的时期。

50年代美国郊区人口增加了1900万，增长率高达48.6%，而中心城仅增加了630万，增长率只有10.7%。

到1980年，郊区人口达到1.015亿，占全国人口的比例上升到44.8%。美国已经成为一个郊区化的国家。【观点碰撞】

甲：美国人有频繁变换居住场所的习惯，原因很多，但净财政利益是主要原因。乙：只要取消户籍制度，居民的流动性会大大提高。地方政府公共产品的供给压力也会明显增加。丙：在人口密度偏高的情况下，居民外迁反而减轻地方政府的压力。蒂博特模型还有解释力吗？

2、退耕还林地区为何得补助？开化县地处浙江省西部，全县34万人口，总面积2236平方公里，其中山地面积占85%，森林覆盖率达79.1%。开化是钱塘江的发源地。从1998年开始，该县实施钱塘江源头森林生态建设工程。该工程准备用20年时间，建设137.5万亩生态公益林，145万亩高效商品林，建造100余公里的钱江绿色长廊。

钱塘江源头森林生态建设工程对于浙江生态环境建设意义重大。但是，对于开化而言，成本与收益不对称。退耕还林大约6万亩，需投入1400万元，而农民直接减收约3600万元；封山育林大约140万亩，需投入3500万元，农民减收约8700万元；需关、停、并、转有污染的企业87家，安置费、设备费等需要5000万元，财政减收约1300万元。【观点碰撞】

甲：中央政府是否也应通过浙江省对开化县提供专项补贴？乙：生态位势较低的地区向生态位势较高的地区支付资金，以避免后者给前者造成污染。但“生态转移支付”的实施很难达成共识。下游的政府和民众多半会想：上游凭什么向我们要钱？

政府规制【基础知识】

政府规制：公共部门依据法律法规，对企业和个人的行为直接施加影响的行为。政府规制有经济性规制和社会性规制之分。经济性规制：对某一个特定行业、产业进行的一种纵向性规制。如电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，政府要保证他们的服务质量和合理价格。再如金融、证券、保险等行业，消费者担心投资能不能收回，买了保险却不给赔偿等，政府必须把一系列潜在的危险和失真压到最低限度。社会性规制：针对外部不经济和内部不经济的规制。前者像环境污染，自然资源的过度开采等，政府必须对交易主体实行准入、设定标准等进行规制。后者如假劣药品的制售、工作场所的安全隐患、“大处方”等。政府要实行准入、标准以及信息披露方面的规制。

调控与规制的区别调控是间接的总量上的借助于参数的改变间接影响企业规制是直接的个量上的借助规范、约束直接作用于企业

一、政府规制的主要内容

1、进入规制

（1）禁止：不允许特定的经济主体从事某种活动。如禁止生产连霉素,禁止毒品的生产与交易。

（2）特许：允许特定的经济主体从事某种活动,如采矿、驾驶汽车等。（3）注册：颁发经营执照，允许进入某一行业。

2、价格规制

（1）限定最高价：防止企业牟取垄断利润。

（2）限定最低价：如防止用水过度，造成水资源的浪费。（3）规定公正报酬率：当实际报酬率＞公正报酬率时，指令降价；当实际报酬率＜公正报酬率时，允许提价。

3、数量规制

（1）投资控制：规定单个企业最低或最高固定资产投资数量，防止投资过多或过少。

（2）产量限制：一般适用于对农产品和自然资源领域的规制，如限制开采煤炭、地下水、粘土等。

4、质量规制

（1）颁发质量标准：确保产品安全有效，如食品和药品。

（2）颁发技术标准：确保生产过程的安全并控制负外部效应，如降低生产过程中的伤亡率。（3）提供信息：要求厂商明码标价或提供真实的产品标识等。

2、政府规制的目的（1）公益理论为了维护社会公众的利益，政府才实行规制。反垄断就是维护公共利益。如在自然垄断行业，通过进入规制允许独家生产，体现生产效率；通过价格规制允许企业以平均成本为基础定价，体现配置效率。

（2）部门利益理论

G.J.Stigler在1971年发表的《经济规制论》中首先提出的。作为一种制度，政府规制是产业所需并为其利益服务而设计和实施的。在美国的许多场合，政府规制并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。

俘虏理论（CaptureTheoryofRegulation）在许多情况下,规制价格往往高于成本，被规制者可以获得超额利润。促使政府实施规制的，正是被规制者本身。规制的决定者（立法部门）和执行者（行政部门）会被被规制者（垄断企业）所控制。俘虏理论在一定程度造成了英美国家的放松规制运动。但是对于某些规制缺乏解释。如产品质量规制、环境规制，并不是利益集团压力的结果，旨在维护公众的利益。任何单一的理论去解释政府规制，都显得苍白无力。

为何规制者被被规制者所控制？政府控制企业的价格必须了解企业真实的成本。企业常常提供有利于自己的虚假成本。因为双方的信息不对称，查证的交易费用过高。朱思考：物价局怎样审批价格？

二、实行规制的领域

1、自然垄断行业

自然垄断：某种自然因素决定，某一产品由单个企业生产，成本最低。这种观点以规模经济为理论基础。规模经济：随着产量的增加，长期平均成本不断降低的现象。自然垄断行业还有沉没成本的可能。沉没成本：已经进入某一行业的企业，在退出时无法收回的成本。沉没成本与资产的流动性有关，机械设备等固定资产专用性强，不易变现，沉没成本相对较多。在沉没成本较大的情况下，如果由多个企业竞争，结果可能是两败俱伤。

2、信息不对称领域通过规制，降低搜索信息的成本。如果上市公司通过使股民上当受骗而获利，股民可诉诸法律，但这样做会付出很高的代价。有时候消费者也不可能轻易地收集到重要的信息，比如药物的疗效、航班的安全等。在信息不对称领域，政府规制的方式：如果消费者有能力评价信息，要求厂商发布信息（如标识）；如果消费者没有能力评价信息，要求企业严格执行市场准入标准和产品质量标准。

3、过度竞争领域如果铁路运输与公路、航空运输之间是竞争的，那么，铁路企业为夺得较大的市场份额，就会尽力降低价格。当所有竞争者都降低价格之后，如果市场需求没有大幅度增长，那么，每个竞争者都会遭受损失。当企业全面降低价格时，资本实力雄厚的企业对价格战有较强的承受能力，其他企业或者破产，或者被大企业兼并，最后的结果是形成垄断局面。对于消费者而言，短期内价格降低的好处可能远远抵不上长期垄断定价所造成的损失。

4、公共资源稀缺领域稀缺的公共资源不加保护，就会被滥采滥用，出现“公地的悲剧”。因此，要通过颁发许可证等方式特许经营。以无线电频谱资源为例，在一定的区域范围内，只存在一套发射和传送设施才符合效率要求。也就是说，波段和频道都是有限的资源。如果随意设立广播电视信号发射和传送设施，就会出现相互干扰的混乱局面。

三、放松规制的理由

1、自然垄断的重新认识

企业的成本是否具有劣可加性（Subadditivity）。单一产品情况下：一家企业生产既定产量的总成本＜多个企业生产的总成本；多种产品情况下：一家企业生产既定产量的产品组合的总成本＜多个企业分别生产该产品组合的成本之和。

在这个定义中，平均成本下降只是自然垄断的充分条件而非必要条件。当成本具有劣可加性时，单个企业的平均成本可能下降也可能上升。若下降：强自然垄断，实行规制；若上升：弱自然垄断，引入竞争。可见，自然垄断理论的新认识缩小了政府规制的范围。

2、过高的规制成本（1）立法成本，如调研成本、制定成本等。（2）信息收集成本，如要掌握企业的真实成本所必须耗费的成本。（3）实施规制成本，如规制机构的人员经费和公用经费等。（4）规制时滞，需要规制时，来不及规制；不必规制时，又难以停止。

3、大量的寻租活动在规制的情况下，市场竞争失去作用，谁获得特许权和经营权，谁就获得垄断地位，就能获得垄断利润。企业会把大量的精力和时间花在寻租上。四、转型期政府规制的改进

（一）问题

1、规制越位或过度

重前期的许可审批，轻后期的监督管理，导致一些企业忽视产品售后服务。打着“规范化”的旗号，大搞检查、评比。

1998年，郑州市为加强对馒头市场的管理，成立了“馒头生产销售管理办公室”。

2001年4月，郑州市政府撤销市、区两级“馒头办”，由工商、卫生、质监等职能部门管理。市“馒头办”擅自收取的1000元/户公告宣传费，如数退还给企业。

2、规制能力不足

（1）被规制企业内部低效率中石化天价茅台招待费问题，就是最好的例证。公众相信，被揭露的问题也许只是冰山一角。

（2）产品和服务质次价高

1999年，中国民航机票的相对价格水平是美国的32倍。一个月飞行3万次航班的航空公司，运载枕头和毛毯消耗的燃油60吨/天；如果每座有三本450克重的杂志，消耗的燃油也是60吨/天。

（中国南航公司测算的结果）

3、规制者也是垄断者规制机构本身便是经营行业的主管部门，政企合一。部门内企业与部门外企业在经营业务等方面发生矛盾时，主管部门的政府机构难以做出客观、公正的裁判。如小水电难上国家电网。（二）出路

1、放松经济性规制破除行政性垄断，引入竞争机制。如允许民营速递公司与邮局EMS业务的竞争。朱思考：规制者与垄断者合二为一的问题，触及到政治体制。

2、引入激励性规制就是改变传统的“限制进入”的行政审批模式，采取特许投标、价格上限等方式，诱导企业提高经营效率。特许投标：政府通过投标竞争，将垄断市场的特权授予承诺以更低的价格和最优质量提供产品和服务的企业，在一定时间以后再次举行竞争投标。价格上限规制：规制机构对被规制企业的产品或服务的价格设定上限，不允许价格超过规定的上限。价格的上限为RPI-X，即企业价格的变化幅度不得超过零售物价指数（RPI）与X的差，其中X为生产率的增长率。电力规制的改进建议制定电力建设企业的竞标和考核标准，使得符合资质的企业均有机会平等获得市场机会。对于符合政策导向、环保得力、经营效率高、价格低廉的企业予以更多的投资激励。

3、强化社会性规制加强环境保护、消费者保护、产品质量、工作场所安全、劳动保护等方面的政府规制。通过一些新的规制机构和规制方式来加强对环境、生态、食品、医药、生产安全方面的监督和查处。

4、提升规制能力（1）规约政府规制权力规制权力的授予和行使需要受到某种程度的约束和监督。人大决定规制，行政执行规制，企业接受规制。（2）政府规制与行业自律的协同行业协会的作用：与政府沟通，将行业信息传递给政府；通过行业自律加强行业内部管理；与消费者沟通，不断完善行业内部管理制度。【问题讨论】

一、怎样认识政府规制的俘虏理论？

1、俘虏理论是以理性经济人为假设前提的。

2、规制者是否被被规制者所俘虏，与政治框架、社会环境等相关。

3、俘虏理论不能解释所有的规制行为，如食品安全规制。

二、自然垄断理论的创新主要表现在哪里？有什么现实指导意义？

1、传统的自然垄断理论是建立在规模经济基础之上的。