使社区和谐起来--社区公共事务分类治理

1、使社区和谐起来-社区公共事务分类治理卢爱国摘 要：社会和谐是人类孜孜以求的共同理想，也是发展中国特色社会主义的本质要求。社区是社会的“全息缩影”，是社会功能性结构的重要组成部分。国际经验和中国现实决定：和谐社会建设经由社区建设，社区建设途径社区体制改革。然而，社区行政化已成为和谐社区建设的主要制约性因素；学术界对新近出现的社区体制改革模式缺乏深入反思。有鉴于此，本项目以城市社区体制改革为研究对象，秉承“宏观着眼、微观入手”的实证研究准则，深刻剖析目前社区体制存在的问题及其原因，梳理和评析当下出现的社区体制改革模式，并探寻替代性选择。社会系统是由经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制三个子系统

2、所构成的结构性的动态系统。社会系统转型不是直线式转型, 也不是均等式转型,而是一个持续地从不均衡到均衡的动态演化过程。中国社会系统第一次转型以经济运行机制转型为主，是政府自我革命与市场发育的双重变迁过程。与政治运行机制主动转型不同，社会运行机制变革显得盲目与被动。中国第一次转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”，要求社会再次转型，开展社会建设，完善中国特色社会主义。单位制解体带来功能外移，社会问题社区化，使社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域，意味着和谐社区是和谐社会的基础。和谐社会建设经由和谐社区建设，社会体制改革途经社区体制改革，包括社区社会管理体制改革和社区公共

3、服务体制改革两个方面。从权力和资源分配看，中国城市社区体制改革经历了行政性分权改革和社会性分权改革两个阶段。通过行政性分权改革，产生了“上海模式”，建立了“两级政府、三级管理”的城市管理体制；通过社会性分权改革，产生了“江汉模式”，逐步形成“两级政府、四级管理”的治理结构。“江汉模式”的理念是实现“两个分离”，即在社区社会管理中，实行政府行政管理与社区自治管理的分离；在社区公共服务中，实行政府组织“掌舵”与民间组织“划桨”的分离。然而，“江汉模式”在实际运行中遇到了“体制性问题”，垂直整合、条条运行、部门包办的城市科层体制阻碍了“两个分离”。正是由于“体制性障碍”，“江汉模式”在实践运行以及制

4、度扩散中，并没有完全实现其背后的理念和价值取向。伴随政府职能社区化，社区建设难以走出部门垂直整合和社区居委会被行政吸纳的困境。也就是说，政府主导的城市社区体制改革在价值取向与行为后果上存在冲突和矛盾。这一“政府悖论”的产生有双重原因：从客观上看，“政府悖论”源于路径依赖，权威主义行政体制惯性和民间资源的缺失迫使各政府职能部门建立排他性的行政系统，吸纳所有社会资源和权力，并垄断性的提供公共服务和开展社会管理；从主观上看，政府部门、社区居委会、居民都是“经济人”，都是有独立偏好的利益主体，我国现行科层体制为利益主体自我扩张和“投机”提供了坦途。社区体制不顺最终导致社区治理绩效低下，公共产品短缺。改

5、革是当代中国的基本特征。社区体制改革是一个持续不断的过程，改革能解决某一时段内存在的问题，但在改革过程中又会出现新的问题，进而又引发后续的改革。江汉区社区体制改革开启了中国政府职能社区化行动，但改革的限度又引发了政府职能社区化失范的“浪潮”。在新一轮社区体制改革进程中，有的城市出于为社区居委会减负目的，在现有体制不变的前提下，探索了四种社区工作站模式。这些模式尽管取得了一定绩效，但都存在限度。公司治理模式实现了社区自治管理与社区行政管理在职能上的分开，有利于避免社区居委会行政化和提高社区行政管理效能；但社区自治管理与社区行政管理在组织上不分，社区行政管理与社区公共服务在组织和职能上也没有分开，

6、难以避免社区居委会边缘化。社站内置模式在社区自治管理、社区行政管理、社区公共服务上都没有实现组织和职能上的分开，尽管有利于避免社区居委会边缘化，提高社区行管理效能，但是难以避免社区居委会行政化。居站并行模式实现了社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开，有利于避免社区居委会行政化和边缘化，也有利于提高社区行政管理效能；但是社区自治管理与社区行政管理、社区行政管理与社区公共服务在职能上不完全分开。居站分离模式实现了社区自治管理与社区行政管理在组织和职能上分开、社区行政管理与社区公共服务在组织上分开，有利于避免社区居委会行政化和提高社区行管理效能；但是社区行政事务与社区公

7、共服务在职能上不完全分开，难以避免社区居委会边缘化。四种社区体制改革模式分别从不同层次突破了现行社区体制，但没有从根本上超越垂直整合模式，因而必须探寻替代性选择。理顺社区体制需要深化城市行政体制改革，体制改革需要探寻可行路径。植根于中国本土“情境”，借鉴国外公共事务治理经验，走出当下社区治理困境的途径是构建社区公共事务分类治理体系，形成多元合作治理网络。合作首先需要合理分工。社区公共事务分类治理是政府行政管理与社区自治管理、政府组织“掌舵”与民间组织“划桨”相分开的过程，也是对政府包办模式的替代过程。这一过程包括治理主体功能边界的界分、治理主体秩序的重组和治理机制的创新。首先，综合事务属性、责

8、任主体、相近事务合并等三重标准，重新梳理、整合和细分社区公共事务。其次，重新配置政府组织、社区组织、其他社会组织的权力和资源，重塑治理结构，建立“多中心”主体秩序。最后，创新社区公共事务治理机制，根据社区公共产品提供与生产分开原则，不同事务采取不同治理机制，其中社区行政事务采取行政机制，社区公共服务主要采取准市场机制，社区自治事务采取自治机制。社区公共事务分类治理是规范和推进政府职能社区化，构建服务型政府和培育公民社会的路径选择。导 论“和谐”是理想社会的终极目标，实现社会和谐，始终是人类孜孜以求的共同理想。社区是城市居民生活的基本空间，是城市社会的基本单元，是整体社会的一个“全息缩影”。随着

9、我国市场经济的发展和社会结构的转型，社区己成为各种社会群体的集聚点、各种利益的交汇点、各种社会组织的落脚点、各种社会矛盾的聚集点、人与社会的交融点和社会生活的支撑点，其重要性日益凸显。因此，构建和谐社会，重心在基层，基础在社区。社区和谐是社会和谐的基础。社区和谐健康决定了社会的和谐健康。胡锦涛强调：建设社会主义和谐社会，“要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”然而，目前我国和谐社区建设进程中最为突出的问题是社区体制不顺，包括社区社会管理体制不顺和社区公共服务

10、体制不顺。我国社区体制的前身是建立在计划经济体制基础上的单位街居制，有的学者将这种管理体制表述为：“在城市街区范围内以单位制度为主体、以街-居制度为辅助，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范围和内容的全能性为核心的社会管理体制。”尹维真：中国城市基层管理体制创新，中国社会科学出版社2003年版，第31页。在这种管理体制下，政府不仅是一个公共权力机构，还是一个“超大型企业”和一个“超大型保姆”。政府的一大特色就是直接参与企业的经营和管理，包揽制订生产计划，调配各种资源，调拨企业产品，负责企业的人事安排和福利分配等等，企业的生产经营直接纳入政府行政管理系统，整个国家变成一个“超大型企业”，

11、各级政府成为企业的资产所有者、管理者。另外，政府也是一个“超大型保姆”，包揽大量的社会服务职能，诸如学校、食堂、医院、文化娱乐设施甚至居民生老病死、家庭纠纷等各种社会问题。陈伟东：社区自治自组织网络与制度设置，中国社会科学出版社2004年版，第49页。可以说，“大包大揽”是传统社会管理和公共服务体制最为突出的特点。1978年以来，随着市场化改革的推进和单位制度的解体，社会问题向社区集中并沉淀下来，社区成为社会问题的仓储域和利益主体的博弈域。正是在这种背景下，政府启动了城市社区建设，重构社区体制。但由于政府体制惯性、民间组织缺失和政府偏好等因素影响，政府在很大程度上依然垄断着社区公共服务和社会管

12、理职能。目前社区体制仍然没有脱出“政府包办、行政一体化”的桎梏，其主要问题：一是政府组织、社区组织和其他社会组织功能边界模糊、权责失衡，各组织缺位、越位和错位严重，组织之间没实现功能分化；二是社区公共事务管理主体单一，政府包办过多；三是社区社会管理和社区公共服务治理机制单一，公共服务供给与生产没有分开。政府包办式社区体制的直接表现是政府组织、社区组织、其他社会组织之间不和谐；其直接后果是社区社会管理和社区公共服务效能低下，社区居民公共产品短缺。因而，使社区和谐起来的关键在于理顺社区体制，进一步推进社区社会管理体制和社区公共服务体制改革。正是在这个意义上，党的十七大报告从构建和谐社会的高度提出：

13、“建立管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。十七大报告高屋建瓴，指出了社区社会管理和公共服务体制改革对社会主义和谐社会建设的意义并从宏观层面为社区社会管理和公共服务体制改革提供了行动指南。但是，如何从实践出发构建社区社会管理和公共服务体制需要学者进一步深入研究。随着中国社会转型和社区建设的纵深展开，社区体制改革逐渐成为一门显学，引起了众多学者的研究兴趣和政策研究者的高度关注。关于社区体制改革问题的研究大致可以概括为四个方面：（1）国外地方政府体制改革与地方治理（社区治理)研究。奥斯特罗姆夫妇、迈克尔·麦金尼斯、B

14、3;盖伊·彼得斯等国外学者立足于联邦主义体制和社会结构高度分化的事实，深刻反思政府失灵和市场失灵，对城市地方治理（社区治理）模式选择问题进行了深入的学理分析和经验研究。汪大海、孔德宏、马西恒、伊佩庄、张雅竹、冷熙亮等中国学者立足于我国社区建设启动需求对国外社区治理理论和实践进行了描述性研究。（2）我国社区治理体制变迁解释性研究。雷洁琼、朱建刚、康晓光、丁超、桂勇、华伟、何海兵等学者主要采用单位制理论和市场转型理论解释建国以来城市基层社会管理体制变迁。（3）我国社区治理模式现状与选择研究。费孝通、夏学銮、徐勇、徐中振、林尚立、潘小娟、陈伟东等学者秉承社区研究内在的实证主义学术倾向，密切

15、关注中国社区建设发展，检讨现行社区治理体制存在的问题并力图探索理想的社区治理模式，以推动中国社会改革的进程。（4）我国城市社区区公共服务专项研究。随着经济建设型政府向服务型政府的转型，社区公共服务作为社区治理的重要主题提上日程。主要研究成果有：葛道顺、杨团对大连市社区公共服务社、杨团对罗山市民会馆、高鉴国对社区服务中心、华中师范大学城市社区建设研究中心对城市环卫服务体制的实证研究以及唐忠新对社区服务的理论研究。概言之，目前国内外学术界已经对社区治理研究进行了大量的理论和经验研究，并产生了比较丰硕的成果。这些研究成果所提供的大量信息，使我们对社区治理有了全景式的了解，并成为进一步研究的基础。但同

16、时也存在一些薄弱环节，主要体现在以下两个方面：一是理论研究滞后于实践发展。时至今日学术界还没有建构一个本土化的具有解释力的社区治理理论。对政府职能社区化这一现实问题和新近出现的社区治理模式，学术界仍未引起足够的关注。二是对政府体制和社区体制综合性研究少。社区治理模式重构是一个综合性的体制创新过程，既涉及政府行政体制改革，也涉及社区自治体制创新；既涉及政府行政管理体制改革，也涉及政府公共服务体制的创新；既涉及市区政府行政体制改革，也涉及街道体制创新；既涉及体制改革，也涉及技术创新和组织创新。但目前社区治理研究成果大多数是单项研究，诸如社区功能、社区居委会角色、社区内部权力关系等方面，对社区公共服

17、务这一具有包容性的研究课题研究成果也很少。正因为如此，目前的研究难以把握如下问题：如何走出社区行政化的困境？政府职能社区化失范的原因是什么？什么才是理想的社区治理模式？如何突破社区管理和服务的体制障碍，建立政府行政管理与社区自治的有效衔接与良性互动的多主体治理体制？上述问题的存在，为社区体制的进一步研究留下了很大空间，而回答这些问题正是本项目的主旨所在。一、社区体制改革宏观背景：社会再次转型与和谐社会建设中国社会转型是社会系统的运行机制转型，是中国特色社会主义的自我完善。社会系统第一次转型使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”，从而提出了构建和谐社会的科学命题。和谐社会建设经由

18、和谐社区建设，和谐社区建设途经社区体制改革。（一）社会再次转型与和谐社会建设社会转型是中国新时期以来最为显著的时代特征。学术界主要从社会变迁的角度将“社会转型”表述为“由农业社会（传统社会）向工业社会（现代社会）转型”。我们认为，社会转型就是社会系统转型。社会系统是“带规律性的模式”，包括社会系统内部各构成要素的相互关系（结构），社会系统有规律性运行的作用和效应（功能），社会系统功能实现方式及过程（方式）郑杭生：社会学概论新编，中国人民大学出版社2003年版，第33页。“社会”这一概念有广义和狭义之分，广义的“社会”是一定地域范围内人类生活共同体的总称，包括这个地域范围内人类群体作为一个整体赖

19、以存续和发展的一切要素。狭义的“社会”则仅仅指一个地域范围内人类共同体生活中与政治领域和经济领域相对分立的那一个部分。社会运行机制中的“社会”显然指狭义的“社会”。从运行机制的作用领域看，社会系统是由经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制三个子系统所构成的结构性的动态系统，子系统间在机构上是协调的，在功能上是耦合的。与此相适应，社会系统转型是指社会系统的经济运行机制、社会运行机制、政治运行机制及其相互关系的转型我们关注的重点问题，是社会系统如何有效运转，即社会系统的经济运作机制、社会运作机制、政治运作机制是如何自创生、自演化、自维系的。陈伟东曾从运作机制角度，将现代文明社会看成是由效能政府、

20、有序市场、自组织社会三个子系统所构成的结构性系统，三个子系统之间处于动态的均衡过程（陈伟东，2004）。正是从运作机制来分析社会系统，我们将社会系统转型看成是运作机制转型，而不是社会主义转向资本主义；也就是说，中国转型是指中国经济运作机制、社会运作机制、政治运作机制的整体性转型，实现中国特色社会主义的自我完善。事实上，党和政府也是从运作机制角度，来推进社会管理体制改革和政治体制改革的，比如，党中央提出建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，以及推进执政党的依法执政、民主执政、科学执政。，其基本规律是：社会系统转型不是直线

21、式转型，即在同一时空条件下，社会系统转型不只是某一种运行机制发生转型而其他运行机制丝毫不变，相反，某一种运行机制发生变化或多或少地会带动其他运行机制发生变化；社会系统转型也不是均等式转型，即在同一时空条件下，经济运行机制、政治运行机制、社会运行机制不会均衡地发生转型，相反，它们之间是一个持续地从不均衡到均衡的动态演化过程；社会系统转型是自我创生、自我演进、自我维系的循环过程。本部分分享了华中师范大学湖北城市社区建设研究中心的研究成果，深表感谢。具体参见陈伟东：公共服务型政府与和谐社区建设以武汉市社区建设为个案，江汉论坛2005年第12期，第5052页；华中师范大学湖北城市社区建设研究中心课题组

22、：中国城市和谐社会建设的模式创新武汉市社区建设883行动计划的理念与价值，华中师范大学湖北城市社区建设研究中心2005年10月，第110页；张大维、陈伟东：分权改革与城市地方治理单元的多元以武汉市城市治理和社区建设为例，湖北社会科学2006年第2期，第6669页。从运行机制来分析社会系统，我们将中国转型看成是社会系统的运行机制转型，是经济运行机制、社会运行机制、政治运行机制及其关系模式的转型，是中国特色社会主义的自我完善。就中国转型而言，社会系统转型会经历三个阶段：以经济运行机制转型为主，带动政治运行机制转型和社会运行机制转型的第一阶段；以社会运行机制转型为主，促进经济运行机制转型和政治运行机

23、制转型的第二阶段；以政治运行机制转型为主，深化经济运行机制转型和社会运行机制转型的第三阶段。当前，中国正处于社会转型的第二阶段。构建和谐社会就是适应中国第二次社会转型提出的科学命题。1第一次社会转型与社会矛盾的转换1980年代到21世纪初，中国社会系统进行第一次转型，其面临的初始背景是由经济运行计划化、社会运行单位化、政治运行集权化三个子系统所组成的结构性系统。在经济运行机制上，采取计划经济体制。这种体制由国家所有制的产权制度、政社合一的人民公社制度、计划生产的企业制度、计划配置的就业制度、农产品的统购统销制度、集中统一的金融制度、统收统支的财政制度、国家统制型的对外贸易制度等一系列互为条件、

24、互相适应的制度安排构成。计划经济体制最基本的特征是“计划化”：生产统一计划、社会资源统一配置、消费品统购包销、劳动力统包统配、价格统一制定、财政统一核算，全国相当于一个大工厂，企业相当于车间。计划经济体制是以中央政府的“无限理性”为假定前提，即中央政府有完备的知识、超常的信息收集与处理能力，能够及时和准确地了解社会需求并根据社会需求组织社会生产。根据这一理论假设而设计的体制内在要求建立高度集权的政治体制，政治运行集权化。这一体制具有三个基本特征：首先，权利和资源集中化，政府特别是中央政府垄断权力和资源。1978年，中央政府严格控制产品价格，农产品出售总额中中央政府定价部分占94.4%，工业品销

25、售总额中中央政府定价部分占97.5%，服务商品价格几乎100%由中央政府定价；如果按市场化指标来衡量，产品的市场化程度微乎其微：在农产品价格领域只有5.6%，在工业产品价格领域只有2.5%。韩志国等：中国改革与发展的制度效应(上册)，经济科学出版社1998年版，第69页。其次，政府全能化，政府不仅是一个公共权力机构，还是一个“超大型企业”和一个“超大型保姆”。政府的一大特色就是直接参与企业的经营和管理，包揽制订生产计划，调配各种资源，调拨企业产品，负责企业的人事安排和福利分配等等，企业的生产经营直接纳入政府行政管理系统，整个国家变成一个“超大型企业”，各级政府成为企业的资产所有者、管理者。另外

26、，政府也是一个“超大型保姆”，包揽大量的社会服务职能，诸如学校、食堂、医院、文化娱乐设施甚至居民生老病死、家庭纠纷等各种社会问题。政府全能化是权力与资源向政府自身集中的产物或者结果。陈伟东：社区自治自组织网络与制度设置，中国社会科学出版社2004年版，第49页。再次，管理机制单一化，行政机制是唯一的选择。为了保证中央政府对权力和资源的垄断和社会的运行，根据科层制原则自上而下建立起一条条排他性的政府部门，向社会提供私人产品和公共产品。为适应高度集权的计划经济体制和政治体制的顺利运行，在社会管理领域实行单位制。单位是单位制运行的组织载体，也是计划经济体制和政治体制运行的微观制度基础，具有空间重叠性

27、、产品同构性、双重依附性和对外封闭性等特征。陈伟东：社区自治自组织网络与制度设置，中国社会科学出版社2004年版，第49页。 国家通过单位来开展对社会公共事务的管理，也通过单位实现对社会私人事务的管理。单位从而成为国家开展社会管理和提供公共服务的基本单元，也成为个人安身立命的场所，是满足居民“衣、食、住、行、学、生、老、病、伤、残、婚、丧、嫁、娶”等所有私人需求和公共需求的供给实体。计划化的经济运行机制、集权化的政治运行机制、单位化的社会运行机制三个系统相结合形成了“国家一元化结构”。有学者把这种社会形态称之为“全能主义”(totalism)这是二十世纪八十年代初期政治学家邹谠先生提出的，参见

28、邹谠：二十世纪中国政治从宏观历史与微观行动的角度看，牛津大学出版社1994年版，第142页、223页。社会或“总体性社会”参见孙立平等：改革以来中国社会结构的变迁，中国社会科学1994年第2期；中国战略与管理研究会社会结构转型课题组：中国社会结构转型的中近期趋势与隐患，战略与管理1998年第5期。建立在计划体制基础上的社会系统在特定的历史时期内产生了一定作用，但随着现代化的推进，其潜力挖掘贻尽并暴露出了种种弊端。计划经济体制难以实现资源的合理配置、无法实现供求平衡、无法解决信息不对称难题、缺乏有效的激励机制；适应高度集中的计划经济体制建立起来的政治体制衍生出党政不分、政企不分、政社不分、政事不

29、分、权力高度集中、机构林立庞大、法制不健全等问题；单位体制同样存在难以弥补的内在缺陷，单位的全能性不仅导致社会资源的无限沉淀与再生能力的递进萎缩刘建军：单位中国社会调控体系重构中的个人、组织与国家，天津人民出版社2000年版，第351页。，而且使国家权力渗透到社会的每一个层面和每一个角落，一个现代社会所必需的、外在于国家的、自主而充满活力的公民社会失却了成长的资源和空间。因而，20世纪70年代末，在现代化的压力下，中国开始寻找替代性选择。当时我国经济和社会问题的主要问题是经济发展不足和社会产品全面短缺。1978年，我国人民的食品支出在总消费支出中的比例高达60%以上，城镇居民也高达57.5%。

30、中国统计年鉴（1994年），中国统计出版社1995年版，第257页。这一数据表明改革开放前后一段时期内我国社会的主要矛盾是私人产品供需失衡。当然，公共产品供给同样存在严重短缺问题，只不过由于各类私人产品满足人们第一层次的生存需要，私人产品的巨大需要和供给严重不足矛盾暂时掩盖了人们对公共产品的需要，也暂时掩盖了公共产品供需失衡的矛盾。在若干备选方案中，中央政府选择了发展经济作为优先策略，这不仅基于对当时中国社会矛盾的准确判断，更是基于政权合法性的考量。因为经济发展滞后已成为危及执政党生存性的关键问题。正因为如此，邓小平反复强调经济发展的重要性。1982年，他明确指出：“要一心一意搞建设。国家这么

31、大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过？我们人民的生活如此困难，怎么体现出社会主义的优越性社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。”邓小平文选第3卷，人民出版社1993年版，第10页。1992年南巡中，他再次强调“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。邓小平文选第3卷，人民出版社1993年版，第370页。人民的生存需求和政府的需求决定了改革开放要解决的首要问题是短缺经济问题。中国转型第一阶段的重点自然是经济运行机制的转型。中国经济运行机制转型集中表现为：资源配置机制从行政计划为主转向市场调节为主；财富分配机制从按身份分配为主转向按要素分配为主；劳动

32、力流转机制从强制性流转为主转向自愿性流转为主。改革开放是社会转型的基本手段。在微观层面上，改革沿着两条主线同时推进：一是在传统的计划部门逐步引入市场机制，赋予国有企业越来越大的经营自主权，并使其逐步向“政企分开”；二是在传统的计划部门之外，开放传统的“禁区”，允许非国有企业发展，使其逐步发展成为一个全新的市场主导部门。在宏观层面，通过不断引进和发展市场机制，改变计划机制“一统天下”的传统格局，逐步建立市场定价机制和竞争机制，发展产品市场、要素市场和中介组织，改革政府宏观管理体制，从而形成了“政府主导部门”与“市场主导部门”两个经济部门并存，“计划机制”与“市场机制”两种经济运转机制并存的复杂局

33、面。通过经济运行机制的根本性变革，各种经济主体获得自主性，带来了竞争，增进了效益，中国经济保持高速增长态势，快速解决了短缺经济问题，基本实现小康社会。市场化的经济运行机制对政府角色和功能有特定定位，内在地要求政治运行机制发生变化：政治运行从集权化转向分权化。政治运行机制变革的出发点是适应经济市场化的需要，其针对点却是要激活地方活力，变中央政府的一个积极性为中央政府、地方政府和其他社会组织的多个积极性。邓小平指出：“政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”；政治体制改革的“第二个内容是权力要下放，解决中央和地方关系，同时地方各级也都有一个权力下

34、放问题”。参见邓小平文选第3卷，人民出版社1993年版，第177页。要激活地方活力，就需要促进地方竞争；要促进地方竞争，就需要赋予地方自主性；要赋予地方自主性，就需要中央与地方分权。对于缺乏分权经验的发展中国家而言，“学习策略”是一种“最优策略”。执政党在对国内外分权经验、教训的学习中，获得了可控性分权的共识。所谓可控性分权，是指决策者（执政党）建立一种分权收益与分权风险的平衡机制，逐步扩大地方自主权，既维护执政党领导地位、中央权威，激活地方活力，又将分权风险限定在可控范围内。从公共权力和公共资源分配看，1978年到1990年代末政治运行机制变革经历了中央向地方分权以及地方内部分权过程。从19

35、78年至1991年的分权改革是以放权让利为基本思路。其主要内容包括扩大省市地方政府的事权、财权，赋予省级政府的立法权，改革过去的一级立法体制，明确规定了两级立法体制；扩大企业自主权，下放给企业生产经营决策权、产品和劳务定价权、产品销售权、物资采购权、进出口权、投资决策权、留用资金支配权、资产处置权、联营兼并权、劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权、内部机构设置权、拒绝摊派权等1992年7月国务院发布了全民所有制工业企业转换经营机制条例，赋予国有企业十四项经营权。，增强了企业活力和自我改造、自我发展能力；扩大大中城市的管理权、建立经济特区和经济技术开发区，开辟14个城市为计划单列市，赋予省级经

36、济管理权限。放权让利改变了中央与地方的权力结构和利益结构。从1992年至1999年，中央与地方关系改革由“放权让利”走向“制度创新“阶段。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，为合理建构中央与地方关系提供了根本的体制基础。1994年，中央对现行地方财政包干体制进行改革，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，各省市政府获得了征管地方税和中央地方共享税中属于地方的税收，并逐步实行了比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。1998年，中央政府机构改革，把包括财权、人事权在内的100余项职能和权力下放给了地方政府，地方政府获得了相对独立的决策权，成为权

37、力相对完整的地方一级政府。总体而言，从1978年到1998年，行政性分权和经济性分权模式交叉运行，地方政府获得了相对完整的地方治理权，各省市政府财政收入和支出也迅速增加，自主支配能力进一步加强。以湖北省为例，1996年到2000年，全省财政总收人从216亿元增加到354亿元，按可比口径计算，年均增长率达14.4%。张龙：体制的制度变迁及分折：改革开放以来湖北省财政管理，湖北财税（理论版）2002年第2期。中央向地方分权激发了地方经济发展的活力，为地方政府分权改革提供了前提。中央向地方分权成为地方政府内部分权的外在推力，而地方政府各层级对权力的诉求是地方政府内部分权的内在拉力，正是这两种动力的合

38、力，促成了地方政府内部的分权。就城市政府内部分权而言，伴随市区政府分权，城市治理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”，伴随区街分权，城市治理结构又从“两级政府、两级管理”转向“两级政府、三级管理”。从整个社会来看，这一时期政府与社会关系也发生了一些变化，集中表现为个人权利获得发展和民间社团逐渐兴起。中国经济运行机制转型是在政府主导下进行的，是政府自我革命与市场发育的双重变迁过程。政府追求经济效率，主动转变职能，培育市场，退出市场，学习与市场“跳双人舞”，政府与市场的关系从激烈冲突转向平静磨合，政府完成自身第一次转型（政府在经济领域的角色和功能转型），即与经济运行计划化相适应的

39、全能型政府走向与经济运行市场化相适应的经济效率型政府。同时，在微观层面上政府与市场在主体、职能、机制上实现了分离。然而，与政治运行机制自觉转型所不同的是，社会运行机制变革却不是主动的、自觉的，而是被迫的、盲目的，伴随传统的社会单位化的瓦解和新的社会运行机制的缺位，社会运行机制转型滞后成为整个社会系统转型的“软肋”和“瓶颈”，也就是说，社会运行机制与经济运行机制的失衡远大于政治运行机制与经济运行机制的失衡。2社会发展滞后与构建和谐社会的提出社会发展滞后使经济运行机制与社会运行机制之间产生巨大的“落差效应”，主要表现为“五个失衡”。（1）社会阶层结构失衡孙立平认为社会阶层结构出现“断裂现象”，主要

40、表现为：第一，经济增长和社会发展出现断裂，经济的增长在很大程度上已经不能导致社会状况的自然改善。第二，形成着一种新的经济增长逻辑即使经济有一个较为快速的增长，但社会中的大部分人不能从中受益；但如果没有一个较为快速的经济增长，社会中的大部分人却会从经济停滞中受害。第三，已经开始形成新的多元化的社会力量以及构成新的组合关系，并在强有力地影响着改革的方向和实际进程，使改革更多地具有利益博弈的内涵，以至于改革措施及效果经常被扭曲，如一些旨在促进社会公平的改革措施，往往在实践中收到的是不公平的社会效果，甚至会被极端化为一种腐败的手段。第四，社会力量的不均衡与不平等机制的形成，特别表现在强势群体与弱势群体

41、之间的力量对比上，无论是在对公共政策的影响上还是在利用社会机会的能力上二者都存在极大的差别，并开始成为加剧目前社会不平等的一个重要机制。在这样一个新的社会里，经济改革的结果并未为广大的社会成员所分享，社会资源开始向少数人手中积聚，在向工业化、城市化、市场化转型的过程中出现的下岗工人、农民工等弱势群体，“被甩到社会结构之外”，很难实现由传统社会身份向现代社会身份的转变，形成了一个断裂的社会。孙立平：我们在开始面对一个断裂的社会？，战略与管理2002年第2期，第59页；失衡：断裂社会的运作逻辑，社会科学文献出版社2004年版，第45页。李强采用“国际社会经济地位指数”（international

42、socio-economic index）测量法对全国第五次人口普查职业数据进行分析，发现中国的总体社会结构，既不是“橄榄型”的，也不是“金字塔型”的，而呈现的是一个倒过来的“倒丁字型”的社会结构。即全国就业人口中存在一个巨大的处在很低的社会经济地位上的群体（占63.2%），该群体内部的分值高度一致的，在形状上类似于倒过来的汉字“丁”字型的一横，而丁字型的一竖代表一个很长的直柱型群体，该直柱形群体是由一系列的处在不同社会经济地位上的阶层构成的。李强认为，“倒丁字型”的社会结构存在的问题比“金字塔型”结构还要严峻，由于下层群体过大，而且下层与其他群体之间属于一种两极式的（或直角式的）连接方式，因

43、而导致社会群体之间以至整个社会处于一种“结构紧张”的状态。几乎所有的社会问题，犯罪问题、秩序问题、治安问题、贫困问题、艾滋病问题、卖淫问题等等，都可以从倒丁字形结构和结构紧张上得到解释。李强：怎样看待我国社会分层的新变化，http：/此外还有的学者认为除显性城乡二元结构外，城市还存在隐性的二元结构强势群体与弱势群体、市民与农民工的排斥。（2）社会组织结构失衡社会组织结构失衡主要表现为存在过大的政府组织、壮大的经济组织、弱小的社会中介组织之间的巨大落差。通过政企分开和“企社分离”，微观经济主体获得了独立性和自主性。经过近30年市场经济发展，各种类型的经济组织发展壮大起来，数目繁多、实力增强。20

44、00年，全国有近158万家私营企业和3160多万户个体工商户，其从业人员约有1.3亿人。董陶：私营企业也要建工会与山东省总工会主席齐乃贵的对话，时代潮2001年第2期。经济运行机制转型为社会发育提供了空间，我国的社会中介组织发展迅速。据民政部统计，截至2005年低，全国登记注册的社会团体为171150个，民办非企业单位为147637个，共计319762个。但是从总体上看，社会中介组织数量少、规模小，每万人非营利性组织数：法国为110.45，日本为97.17，美国为51.79，印度为10.21，巴西为12.66，而中国为1.45。参见王名等：中国社团改革，社会科学文献出版社2001年版，第105

45、页。这个比例不仅远低于发达国家，而且低于印度和巴西这两个发展中国家。更为重要的是这些民间组织整体的能力和作用都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的民间组织，特别是社会团体存在以下问题：官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性；现有的社会团体大多数是自上而下建立的，这在一定程度上影响了其自发性、自愿性，导致其创新精神和开拓性不足。自治机制不够健全，对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，许多组织还不甚了解。人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式。结构失衡，真正能适应市场化环境，及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会

46、资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。1980年代至1990年代末，中国社会第一次转型为社会发育提供了一定空间，但行政吸纳社会的现象不但没有改变而且越来越突出。其原因在于：一方面，政府为了将企业推向市场，不得不为企业松绑和减负，承接企业原有的社会管理和社会服务职能；另一方面，政府部门利益膨胀，带来政府部门之间以及政府部门与社会组织（事业单位、社会团体、民办非企业、社区组织等）之间的争权夺利，政府部门不断强化对社会组织的控制。陈伟东、张大维：大部门制与社区分类管理（未刊稿），第3页。因而，从一定角度看，政府包揽色彩比计划经济时期更为浓郁；同时，政府组织也占有更多的资源和权力。过大的政府组

47、织、壮大的经济组织、弱小的民间组织之间产生巨大的落差，制约着经济社会协调发展。（3）社会产品结构失衡社会产品结构失衡主要表现为私人产品过剩而公共产品尤其是基本公共产品短缺。经历二十多年改革开放，中国人已经告别了“短缺经济”，私人产品的需求已经得到充分满足，并且出现了私人产品供过于求、买方市场的现象，尤其是城镇居民对日常耐用消费品的购买力趋于饱和、供大于求的趋势愈发明显，但是，与私人产品供过于求格局形成鲜明对照的是，我国的公共产品出现了严重短缺现象，2003年全国SARS蔓延、2008年南方“雪灾”肆虐便是对社会公共产品短缺现象的一种集合性反馈。目前公共产品的短缺现象主要有：公共安全失效。199

48、0年至2002年，我国安全事故总量年均增加6.28%，最高时增长达22%。每年由于公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%，其中安全事故引发的损失为2500亿元；社会治安事件造成损失有1500亿元，自然灾害造成的损失有2000亿元，生物侵害导致的损失为500亿元。公共教育落后。至2000年底，我国还有15%的地区、522个县(旗)未实现“普九”目标，其中绝大多数在贫困的农村地区，全国每年新增文盲50万人。目前农村中小学生辍学严重，小学阶段大约有二分之一的学生辍学，初中生从入学到毕业，大约有30%40%的学生辍学。因教育致贫问题严重，北京零点调查公司2005年我国居民生活质

49、量指数研究报告显示：城市、小城镇、农村的受访贫困人口中，40%50%的贫困原因是“家里有孩子要读书”。甘肃省农业部门的抽样调查显示，在全省重新返回贫困线以下的农民中，因教育负担而返贫的占50%。公共卫生滑坡。2002年，我国共有疾病预防控制中心3580个，乡镇卫生院44992个，分别比1990年减少了262个和2757个，2001年村卫生室698966个，比1990年减少了104990个。农村地区平均每千农业人口拥有的病床数和卫生技术人员数分别为全国平均水平的32.9%和36.1%。在食品卫生方而，2002年全国各地报告食物中毒人数11572人，死亡68人；在劳动卫生方而，2002年全国有害作

50、业厂矿卫生合格率仅为64.34%，2002年职业病发病人数14821例，比1997年增加了1606例。因病致贫问题严重，西部新增贫困人口的60%70%左右都是因病致贫，因病返贫；全国每年大约有一千余万农村人口因病致贫或返贫。在经济比较发达的广东，特困群众中也有33%是因病致贫、因病返贫。公共环境破坏。2002年，全国工业和城镇生活废水月排放总量439.5亿吨，比上年增加1.5%，其中工业废水比上年增加2.3%，城镇生活污水比上年增加0.9% 。2002年，我国有近二分之一的城市空气质量未达到二级标准，暴露于未达标空气质量的城市人口占统计城市人口的近二分之一，空气质量达标城市的人口仅占统计城市人

51、口的26.3%。社会保障滞后。我国目前有2200万城市居民和达7587万的农村贫困人口（包括绝对贫困人口2610万人，初步解决温饱但还不稳定的低收入人口4977万人；如按世界银行以人均收入一天一美元的标准测算，中国农村的贫困人口有2亿人）需要政府提供最低生活保障。公共服务设施落后。由于历史欠帐，老城区、落后和偏远地区供水、供电、农田水利设施、公共交通、养老院等基础设施严重滞后。数据来源于詹建芬：对公共产品短缺现象的困惑与释疑，江淮论坛2005年第1期，第2425页；孔善广：调整财政支出结构，加大公共产品供给并论启动国内消费需求，http：/（4）社会制度结构失衡由于经济运行机制与社会运行机制的

52、“落差效应”，因利益格局引发的的社会各个领域的矛盾、冲突、对抗不断出现并日益尖锐，需要构建政府与公众良性互动的制度平台。如果政治体系不能向公众提供顺畅通达的利益表达渠道，社会多元利益主体间的矛盾就会因此被激化，从而导致社会秩序的不稳定。构建理性交往的表达渠道能够增进政府和公众的相互理解，有助于通过协商与合作的方式解决引发群体性事件的社会矛盾和冲突，实现政府与公众的良性互动。所谓的良性互动的结构性基础就是一个制度平台。制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系，避免集体行动的困境而人为设定的一些制约。制度提供了人类相互影响的框架，它们建立并构成一个社会。我国的改革已进入社会

53、结构的全面分化时期，随着市场经济体制的逐步建立，利益格局的不断分化和调整以及社会分配中出现的贫富差距拉大，使得人们之间的物质利益矛盾凸现出来并日益增多，加之有些问题本身的复杂性，使政府难以及时解决，引起了社会公众的强烈不满，有些矛盾往往以突发性群体事件的形式爆发。据统计，20012004年的近3年中，群体性事件每年均保持在40000宗以上。于建嵘：社会冲突中的维权行动解析，中国社会导刊2005年第9期，第21页。然而，政府与社会远建立制度化的对话协商机制，主要表现为信息公开制度、表达自由制度、申诉制度、信访制度、请愿制度等不够健全。因而，目前拆迁、征地、物业等领域发生的冲突事件与日俱增。（5）

54、社会心理结构失衡社会心理结构失衡主要表现为信仰危机、诚信危机、自杀率逐年攀升等。伴随着社会生活的巨大变迁，人们的精神生活也在发生全方位的巨大变革。由于传统道德失范、对马克思主义误读、西方自由主义的冲击，人们越来越深刻地感受到了信仰危机的困惑和信仰饥渴的折磨，出现人心秩序失范，价值虚无化。中国社会科学院对我国民众目前信仰状况的总体调查表明，在全体被调查者中“有信仰”者只占28.1%，如果加上“不想回答”的，可能有信仰者的比例，最多也只有30%左右，明确表示“没有信仰”者占36.09%，如果把“曾有过信仰”视为目前没有信仰，那么，目前“没有信仰”者达到58.33%，超过被调查者的一半。廖申白、孙春

55、晨：伦理新视点，中国社会科学出版社1997年版。诚信危机表现为：弄虚作假之风盛行、违约现象严重、违法违规行为屡禁不止、权钱交易肆无一忌惮。种种诚信危机现象的出现，恰似一种“社会病毒”，无情地侵蚀着我国的经济基础和上层建筑的方方面面，它给我国社会主义市场经济带来了极大的危害。自杀现象也是重要的社会心里问题。据全国疾病监测系统的数据(19911995)，中国的自杀死亡率为19.85 人/10万，卫生部1999年公布的1993年数据为22.2人/10万。中国自杀死亡的绝对人数居世界第一，全世界大约每年42%的自杀死亡发生在占世界人口25%的中国人口。杨功焕、黄正京、陈爱平：中国人群的意外伤害水平和变

56、化趋，中华流行病学杂志1997第18期，第142页。正如1980年代经济发展滞后的现实促使中国第一次社会系统转型并催生经济效率型政府一样，21世纪初期社会发展滞后需要社会系统再次转型，并催生政府再次转型。正是在这一宏观背景下，中央政府提出了构建社会主义和谐社会的科学命题。从十六大到十七大，政府和民众对构建和谐社会已取得了共识，同时也深刻认识到应建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会体制。这一新型社会体制背后的理念是：既利用政府的资源，也利用民间的资源，还要利用市场的资源；既肯定政府的行政功能，又肯定民间组织自治功能，还肯认其他社

57、会组织公共服务生产功能。更进一步说，政府只是公共管理（社会管理和公共服务）的核心主体，非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中不可或缺的公共管理主体。社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共管理的本质特征和现实表现。而“公共精神包括平等也包括参与。”【英】罗伯特·D.帕特南著，王列、赖海榕译：使民主运转起来现代意大利的公民传统，江西人民出版社2001年版，第120页。 正是针对这一全新的理念，报告提出要推进政府自我变革和培育社会组织。也就是说，创新社会体制的实质是为政府组织、民间组织、市场组织参与社会管理和公共服务提供一个平台和载体，而这一

58、载体正是和谐社会构建的关键因素。总而言之，社会发展滞后效应需要政府再次转型，通过社会管理和公共服务体制改革使社会阶层结构从失衡到均衡、社会组织结构从失衡到均衡、社会产品结构从失衡到均衡、社会制度结构从失衡到均衡，从而实现社会和谐。（二）和谐社区建设与社区体制改革根据社会学“结构一功能”理论，当社会系统的运行或人们的共同生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性的社会组织和社会活动来承担这一功能；而为达到这一目的，又需要进行相应的社会组织和社会制度的设计，实现社会和谐。随着经济运行机制由计划化转向市场化，政治运行机制由集权化转向分权化，也要求社会运行机制由单位化转向社区化。1单位功能社区化与社会建设社区化单位和单位制是高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制运行的微观组织基础和制度基础，也是“国家一元化结构”的微观组织基础和制度基础。新中国成立后，党和政府对城市居民的行为控制，主要不是通过基层社区组织，而是通过一个个的单位来实现的。单位诞生于革命战争年代革命根据地创造的“公家人”管理制度。在新兴国家政权和新型社会发展理念的支撑和推动下，作为全面处理城市社会成员各种公共问题和私人问题基本单元的单位，成为国家