第五章 公共政策问题的构建分析

第一节公共政策问题概述第二节公共政策问题构建程序第三节公共政策议程的建立

定义特征类型

基本程序问题诊断的误差

含义与类型途径影响因素第五章公共政策问题构建

触发机制障碍模型政策问题构建(problemstructuring)是公共政策过程的逻辑起点；公共政策是以问题为导向（problemoriented）的，公共政策关心解决或改善社会问题；政策科学家重视问题的分析更甚于答案的寻找，宁愿将三分之二的精力花在问题的分析上；避免犯第三类错误：即应当解决正确的问题时，却解决了错误的问题（威廉.邓恩）构建政策问题的重要意义首先要弄清楚什么是……问题（problem）---问题：实际状态与社会期望之间的差距---个人问题，团体问题，社会问题一、公共政策问题的定义第一节公共政策问题概述一、公共政策问题的定义第一节公共政策问题概述问题类型利益关系利益载体典型特征实现方式个人问题私人利益个人个人独享性市场交换，个人自治团体问题团体利益组织组织共享性团体协商，博弈，交易，强制社会问题社会利益政府社会分享性公共选择，公共政策是不是所有的社会问题都属于政策范畴？只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府的政策议程，由社会问题转化为政策问题；安德森：引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或情景，并为此寻求援助和补偿的活动；邓恩：有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现一、公共政策问题的定义第一节公共政策问题概述综合性观点：所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题一、公共政策问题的定义第一节公共政策问题概述社会客观现象或问题情境对上述问题的察觉与认同（公众、有识之士或决策当局）；价值、利益与规范的冲突。面对同样的社会问题，不同行为主体从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。团体的活动与力量；政府的必要行动（职权范围、能力范围、政府利益、外部压力）公共政策问题的基本内涵第一节公共政策问题概述---政策问题的关联性：西欧能源问题与疟疾---政策问题的主观性：政府确认时的主观性---政策问题的人为性：基于人的需求而确认政策问题，必须考虑到利害关系人的利益需求---政策问题的动态性：问题的性质、影响程度不断变化二、公共政策问题的特征第一节公共政策问题概述美国学者威廉.邓恩来教室上课的路上，发现有几只小鸟的尸体躺在地上，你会怎么办？根本不觉得这是个问题是个问题，但要上课，所以无暇顾及觉得是自然死亡觉得是误食毒药觉得和H7N9有关……延迟退休政策因遭到公众强烈反对而搁置---结构优良的问题---结构适度的问题---结构不良的问题三、公共政策问题的类型第一节公共政策问题概述美国学者威廉.邓恩从政策问题结构角度要素结构优良结构适度结构不良政策制定者一个或少数一个或少数许多备选方案数量有限数量有限无限政策目标达成一致达成一致冲突结果确定或有风险不确定未知原型完全可由计算机处理的决策问题政策模拟（囚徒困境）完全不具有传递性的决策问题现实中结构优良和结构适度的政策问题较少，大量的政策问题都是结构不良的；大量的政策问题都牵涉到多个政策利害相关者（policystakeholders）,他们拥有截然不同的价值系统与利益诉求，冲突在长时间内存在和发生影响。托马斯.戴伊认为：重视并能掌握结构不良的政策问题，已是公共政策分析中事关成败的大事。第一节公共政策问题概述第二节公共政策问题构建程序第三节公共政策议程的建立

定义特征类型

基本程序问题诊断的误差

含义与类型途径影响因素第五章公共政策问题构建

触发机制障碍模型第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”

(企图发现政策问题利害相关人所共同感受到的问题情境形态)第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”

(以公共政策概念诠释问题情境、依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的元问题)一、公共政策问题构建程序第二节公共政策问题构建的程序怎样搞好乘车秩序?我国大中城市每天需乘公共汽车的上班族，一提起公交秩序就一脑门子官司。不用提吵架、生气、丢东西，单是那份拥挤就让人不能忍受。汽车一进站，人们一窝蜂地拥上前去；为抢一个座位，好像什么都不顾了；经常会有上上不去、下下不来的尴尬局面；更可气的是，年轻力壮的棒小伙儿占着老弱病残的专座死不动窝。是什么原因造成目前这样一种局面呢?是老百姓的问题，还是管理者的问题?是实体性基础设施不足，还是管理制度不健全?如果发现不了真正的原因，那么治理良策又从何谈起?第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”

(以专业知识判断该问题究竟属于哪一个政策领域，反映出政策分析家的世界观与意识形态)第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”(确立更详细、更具体的正式问题)一、公共政策问题构建程序第二节公共政策问题构建的程序怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的高度重视。（一）组织结构层级节制体系：信息隐蔽、难以吸收新信息专业化：各部门本位主义集权化：上层人员信息负载严重二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（二）意识形态：组织成员共同拥有的信仰体系具有具有危险性，像“过滤器”，妨碍真正信息的传达；过于坚持信仰，造成认知失去协调，从而使信念和实际状况之间产生强烈的冲突二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（三）无知某些政府官员由于对专业知识并不了解，所以会轻易相信某些错误的媒体报道。二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（四）信息超载政府官员信息太多，容易造成沟通上的障碍，导致对问题的探讨产生误差。二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（五）噪音干扰在信息传递过程中产生的偏差，同样的原始信息会产生许多不同的意义。二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（六）时间落差指接收到信息到开始反映之间的时间差距。现在被忽略的问题，将来可能是严重的问题。二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（七）逃避问题决策者往往逃避其所不愿意面对的问题，于是对于问题的真想无法真正了解。二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序（八）隐蔽问题提出某些大家已经知道的问题，来隐蔽事实上的问题（九）虚假问题解决了错误的问题，但不会对于真正要解决的问题造成伤害。二、政策问题诊断的误差第二节公共政策问题构建的程序第一节公共政策问题概述第二节公共政策问题构建程序第三节公共政策议程的建立

定义特征类型

基本程序问题诊断的误差

含义与类型途径影响因素第五章公共政策问题构建

触发机制障碍模型一、政策议程的含义与类型第三节公共政策议程的建立

在所有社会问题中，只有一部分问题能够被公共决策者所关注。由社会问题上升到政策问题，必须经过政策议程（policyagenda）。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。---安德森政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步一、政策议程的含义与类型第三节公共政策议程的建立

（二）分类：科布和埃尔德系统议程（公众议程）

正式议程（政府议程）系统议程：某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决。实质：讨论议程三个基本条件：第一、广泛流传并受到公众注意；第二、公众认为有采取行动的必要；第三、公众认为在政府权限范围内1.系统议程（公众议程）第二节公共政策问题构建的程序例：免费午餐

“免费午餐”是由邓飞等500多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利教育基金会发起的公益项目。该项目倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。2011年4月2日正式启动。2011年10月26日，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划。

“免费午餐”的价值不仅在于利用网络为动员和行动的工具，开启社会公益新模式；更重要的价值在于，在公共议程长期由政府全面主导的历史传统下，公共议程首次由民间引导，社会发酵而得到政府的良性互动实属罕见。

免费午餐发起人邓飞

正式议程：某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围的一种政策议程。实质：行动议程政府议程项目包括：新项目和旧项目2.正式议程（政府议程）第二节公共政策问题构建的程序区别：公众议程一般由比较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法，它所体现出来的往往是众说纷纭的特点。政策议程更特定而具体，它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程3.两种议程的区别与联系第二节公共政策问题构建的程序联系：一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。很多的社会问题虽然处于公众议程之内，但决策系统并没有把它们列入政府议程。许多问题可能不经过公众议程，而直接进入政府议程。3.两种议程的区别与联系第二节公共政策问题构建的程序例：就业歧视问题的议程创立过程我国长时期以来没有专门的反对就业歧视、促进平等就业的法律。这样，用人单位常常会以“凡是法律没有禁止的，都是允许的”为借口，任意设定招聘规则，极大地伤害了劳动者的平等就业权。社会公众对于目前存在的各种就业歧视已经有充分认识。最新调查结果显示，有85.5%的人认为在找工作当中存在就业歧视，其中认为严重和比较严重的占到58%。这个数字表明，社会公众对就业歧视的敏感度和意识力已经达到相当高度。同时就业歧视问题也引起了公众的广泛讨论，称为一个热门话题，就业歧视问题逐渐进入公众议程。

政府日益认识到反就业歧视问题的必要性并通过一系列的立法和行政手段反对就业歧视，以2004年批准《消除就业和职业歧视公约》为起点，以2007年《就业促进法》的颁布为标志，这意味着反就业歧视政策被提上了正式议程；可以说，反就业歧视问题政策议程正是在政府和公众二者共同的推动下建立的。

二、社会问题进入政策议程的途径（琼斯和马瑟斯）第三节公共政策议程的建立

（一）社会团体或个人主动，政府有限介入。社会团体和个人的作用：当团体的利益受到威胁时，会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益；不同团体在利益、价值和需求方面的冲突会影响政府对该问题的关注程度。二、社会问题进入政策议程的途径（琼斯和马瑟斯）第三节公共政策议程的建立

（一）社会团体或个人主动，政府有限介入。政府为什么是有限介入：政府不知道这些问题的存在；政府知道问题的存在，但没有权力去处理；政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理；政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。第三节公共政策议程的建立

（二）政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入；政府主动发现并解决问题的情况：（1）比如保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次上关心并加以解决；对部分团体或个人来说，较多关心的是眼前与局部利益；（2）社会上的一部分团体或个人由于缺乏资源，无力向政府请求帮助，而实际上他们又特别需要政府的主动关注。政府的政策制定者可能会主动发现问题，也可能十分偶然地涉入对问题的主动关心。第三节公共政策议程的建立

（3）在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位。他们或是歪曲事实，或是蓄意制造混乱。为维护社会的公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。（4）政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。第三节公共政策议程的建立

（三）政府及社会团体与个人都主动包括三种形式：政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全一致或基本一致，这时能相当迅速地进行政策问题的构建，并顺利地将社会问题列入政策议程；政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反，双方的主动行为成了尖锐的冲突行为。第三节公共政策议程的建立

（三）政府及社会团体与个人都主动包括三种形式：政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面。认识上的差异性也会导致一定冲突，但这种冲突可以通过协调逐步取得认识上的一致性。第三节公共政策议程的建立

（四）政