剖析深圳城市化转地

1 / 12剖析深圳城市化转地一、深圳城市化演变进程及城市化转地相关背景1979 年 1 月 23 日，广东省下文，成立深圳市和珠海市，两市受省委和地委的双重领导，称为县级市（撤销宝安县） 。1979 年 2 月，国务院发布 38 号文件，提出在若干年内把深圳建设成为相当水平的工农业结合的出口商品生产基地；建设成为吸引港澳游客的旅游区；建设成为新型的边境城市。1979 年 11 月，中共广东省委决定，将深圳市改为地区一级的省辖市，直属省领导。1980 年 5 月，中共中央和国务院发出 41 号文件，明确指出要积极稳妥搞好特区建设，并将“出口特区”改为“经济特区” 。从此，深圳正式被定为“经济特区” 。1980 年 8 月，全国人大常委会通过颁发了广东省经济特区条例 ，对外宣布“在深圳、珠海、汕头三市，分别划出一定区域，设置经济特区” 。1981 年 10 月，广东省委决定恢复宝安县建制，同时深圳的待遇升格与广州相同。1988 年 11 月，国务院正式批准深圳市在国家计划中包括财政计划实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管2 / 12理权限。1990 年 1 月 20 日，经国务院批准，深圳市改为三区一县建制。1992 年 11 月 11 日，国务院批准深圳市撤销宝安县建制，设置 5 个行政区，并在特区内实施农村城市化的“农转非”计划。1997 年 10 月，深圳特区增设盐田区。至此，深圳设置 6 个市辖行政区。2016 年 10 月 31 日，深圳召开宝安、龙岗两区加快城市化工作动员大会，抛出关于加快宝安、龙岗两区城市化进程的意见 ，决定将农村集体经济组织全部成员转化为城市居民，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有，并将城市化变革分拆为 10 大工作重心。2016 年 4 月，深圳召开宝安、龙岗两区城市化转地工作动员大会，正式开始了城市化最核心环节土地所有制转换工作。按照计划，市政府将筹集 163 亿元用于转地中的土地补偿费和集体所得的各项补偿费，转地补偿范围约 235 平方公里。二、城市化转地释义转地和征地的异同转地，是深圳市政府为了深圳城市化进程中土地所有制转换工作的需要而新近提出的一个名词。目前与土地流转相关的政策文件并没有对这一词作出明确的定义和解3 / 12释，再说学术界对其争论也颇多，认为转地是深圳市政府打的一个“擦边球” 。那么究竟什么是转地，它有什么特点？这里仅从它与征地的比较中得出一些结论。首先，征地和转地都是国家基于公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国有的方式，这是显而易见的。然而，征地和转地由于其一字之差而又存在这许多不同之处：（一）法律依据不同征地主要是依据中华人民共和国土地管理法 （以下简称土地管理法 ）第五章相关条款；而深圳城市化转地主要依据土地管理法实施条例第二条第五项规定和深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法 。（二）范围不同征地是指根据经济和社会发展的需要，将一个特定区域的土地通过相关程序征为国有；而城市化转地则是将农村集体所有土地全部转化为国有。（三）用途不同在征地之前，所征用的土地往往已经被确定了明确的用途，比如用作工业厂房的建设、商业地产的开发等等；而城市化转地只是先把土地转化为国有，而其用途尚未明确，处于规划之中。（四）城市化程度不同征地工作程序比较复杂，且城市化进程是渐进的、4 / 12不彻底；而城市化转地工作程度相对较简单，且城市化进程迅速、彻底。以深圳宝安、龙岗两区城市化转地工作为例，将 956 平方公里集体所有土地转为国有，若是启动征地程序，将是一个漫长而艰难的过程；而借转地程序，从2016 年 3 月底的前期准备到 2016 年 8 月底支付补偿款并移交土地之间所涉及的六个阶段，只用了 5 个月时间。（五）居民身份的不同当集体所有制土地采用征地方式转化为国有后，其农村居民的身份不发生变化；但是集体所有制土地若采用转地方式转化为国有后，其农村集体经济组织全部成员却转为城镇居民。（六）补偿的标准不同补偿标准是最被广泛关注的话题。 土地管理法第五章第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物的青苗补偿费。 ”而深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法第六条规定， “补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。 ”而且补偿的费额差别也很大，拿土地补偿费为例，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，而深圳城市化转地的土地补偿费则根据土地类别的不同而有差异（见表 1） 。5 / 12（七）补偿受益主体不同征地的所有补偿费用归被征用前的所有权人所有。而转地的土地补偿费归继受单位所有，继受单位应当将补偿所得费用主要用于发展经济或用于其成员的医疗、养老保险等公益事业，不得列为受益分配给个人。青苗补偿费和地上附着物补偿费归其所有权人所有。三、深圳城市化转地是非之辩（一）转地的有法可依与法律依据不足为了稳妥解决城市化土地转制问题，深圳市政府依据宪法 、 土地管理法及其实施条例、 森林法和水土保持法等（见表 2） ，制定了深圳市宝安、龙岗两区城市化土地管理办法 （深政2016102 号） ，对两区城市化转地过程中的工作组织、补偿原则、非农建设用的问题等作出了明确规定。但是在学术界，有的专家指出深圳城市化转地的法律依据不足，认为根据宪法规定，我国土地所有权的转化只有一种途径即征地制度。农民户籍的变化不能改变财产关系，不能因为户口由农民变为城镇居民，就不循征地程序而直接变更农村土地的所有权性质。还有专家指出深圳城市化转地的做法实质上避开了土地管理条例对征地的规定，转以土地管理法实施条例第二条第五项为主要依据，钻了法律的空子并且依据不足。因为其规6 / 12定的“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民即国家所有”是指经过多次征地已经基本城市化的地区，而深圳市政府将其反过来解释并运用了。（二）保证深圳发展空间与破坏乡村社会生态有关城市化方面的专家认为，转地之前掌握在深圳市政府手中的土地十分有限，而掌握在农村集体经济组织中的土地过多，如果不扭转这种局面，土地市场将非常混乱。再者，实施城市化转地可以使深圳的发展空间得到保证，深圳发展到现阶段，必须树立“大深圳”的观念，特区外要发展，实现与特区内的一体化，如果没有成片的土地掌握在政府手中，是难以满足深圳发展需要的。但是宝安、龙岗两区的许多居民都认为深圳城市化进程来得过于迅猛了，让他们不知所措。有的专家也认为深圳城市化转地以摧枯拉朽之势破坏了原有的乡村社会生态，虽然有些农民在转地的过程中一夜暴富，但这种暴富是以出卖祖祖辈辈赖以生存的土地为代价的，随之而来的，便是其经济生产方式的破产。因此，得出的结论是，深圳此轮转地将急剧地激化社会矛盾，不利于和谐社会的构建。（三）深圳模式与广东省模式、国家模式就在深圳城市化转地工作即将完成，保安、龙岗两7 / 12区即将彻底告别乡村体制时，广东省政府出台的一个关于处理土地流转问题的文件摆在了深圳人面前，这就是 2016年 10 月 1 日起实施的广东省集体建设用地使用权流转管理办法 。此办法规定，广东省内的农地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，并与国有土地“同地、同价、同权” 。这是中国农地第一次赢得合法直接入市的权利，其改革探索的意义与价值不亚于当年的联产承包责任制。此外，2016 年 3 月底，国土资源部对外正式发布了关于坚持依法依规管理节约集约用地，支持社会主义新农村建设的通知 ，其中提出的“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”两个试点工作无疑也是农村集体土地直接入市政策的前兆。因此，深圳城市化过程中在处理土地流转问题、实现和谐过度等方面究竟是利大于弊、还是弊大于利呢？由于深圳模式和广东省模式、国家模式相抵触，致使深圳农民都认为城市化转地是由深圳市政府来独揽城市化进程中的全部资源配置，是以牺牲农民的利益为代价，结果会造成全社会极大的资源浪费。农民也应该分享城市化的成果，而不应当当作国家的包袱丢掉。四、对城市化转地的评价及后续需要解决的若干问题8 / 12（一）对深圳城市化转地的评价与世界平均水平相比我国城市化水平偏低，至 1999年，我国城市化水平只有%，低于世界 47%平均水平，低于发展中国家平均的 37%，更低于发达国家平均的 75%。因此，我国应该逐步加强城镇化建设。2000 年 6 月 13 日中共中央、国务院出台的关于促进小城镇健康发展的若干意见对解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入，具有十分重要的作用。发展小城镇，是实现中国农业现代化的必由之路。深圳城市化道路一定程度上是在这一宏观背景下提出并实行的。笔者认为深圳的城市化理念，对于深圳特区内外的协调发展、城市功能的进一步完善、土地等资源利用效益的提高都具有积极重要的作用，是深化拓展区域合作、提升区域中心城市竞争力和辐射力必要前提，是实现紧约束条件下城市和谐健康发展的必由之路。而转地工作又是城市化进程中的一项必不可少的前期工作，深圳市政府大刀阔斧的转地工作的开展，既走在其它大城市的前面，又是深圳自身独有的特征所决定的。谈及转地工作的公平问题，虽然各界人士或多或少的在申饬着深圳市政府的不是，在为深圳农民鸣不平，但是仅仅从现象的表面、以挖法律的空子来找申饬的理由，未免也太牵强了。深圳从七八十年代蛋丸的小渔村变成了现在国际性的大都市，说到底，是9 / 12小平同志的高瞻远瞩，是国家政策对它的倾斜，使之走向了先富的道路。深圳伴随着资源和政策的优惠政策腾飞，其农民们原本贫瘠的小渔村也变为了当今寸土寸金的商业宝地。但是，这种资源和政策的倾斜、这种先富的道路并不是深圳农民与生俱来的。现在国家和政府出于城市发展的需要，进行转地工作，目的是为了把资源进行重组，达到更好的配置效果，使更多的人走向富裕的道路，达到效率和公平的统一。在深圳城市化转地的进程中，政府发放给农民的青苗补偿费和地上附着物补偿费完全可以让他们这一代人富足，政府也给各农村集体股份公司留下了备用发展用地，允许其作为商业出租或短期租赁，使其实现小康生活是完全没有问题的。根据深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法第十四条规定：“继受单位和个人非农建设用地的按下列标准予以确定：工商用地，按 100 平方米/人计算；居住用地，按 100 平方米/户计算；道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地，按 200 平方米/户计算。 ”美国 1797 年就开始征收遗产税，后来虽时征时停，但 1916 年成为了固定税种并一直征收至今。2001 年美国总统签署了一项法案，从法案生效日起，遗产税逐步递减，到 2016 年全部取消。然而，令人震撼的是，当美国一些富豪听说遗产税要废除时，却异口同声地表示“抗议”2001 年，120 名美国富翁联名在纽约10 / 12时报上发表声明，呼吁政府不要取消遗产税。比尔盖茨的父亲老威廉也在请愿书中写道：“取消遗产税将使美国富翁们的孩子不劳而获，使富人永远富有，穷人永远贫穷，这有悖于社会公平，也违背了美国的创业精神。 ”（二）后续需要解决的若干问题第一，和谐过渡。十六届四中全会中共中央关于加强党的执政能力建设的决定首次完整的提出了“构建社会主义和谐社会”这一概念，并将其正式列为中国共产党全面提高执政能力的五大能力之一。2016 年 2 月 19 日，胡锦涛主席在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式指出，构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。因此，各地政府都在构建和谐社会、创建和谐城市上花着大力气。在深圳城市化的进程上，也不能例外，笔者提出应该实现和谐过渡。只有实现和谐过渡，才能有效避免党和政府决策失误，才能避免社会矛盾激化和社会动荡；只有消除不和谐的因素，才能在新形势下更好的处理人民内部错综复杂的利益矛盾。无疑，如何妥善的处理土地流转问题、如何转化人们的观念，进而实现和谐过渡，是当今需要解决的重要问11 / 12题之一。第二， “城中村”城市发展的隐患。上世纪 90年代深圳城市化过程后，农民在认知上并不觉得自己使用的土地已经国有化了，不觉得与以往的村集体所有土地有什么不同。于是，在利益的驱动下，农民千方百计地规避政府的监管，脱离城市规划的引导与控制，制造大量布局混乱、密不透风的“握手楼” 、 “接吻楼” ，最终出现“城中村”的现象，致使当今关内遗留了 173 个城中村。虽然“城中村”的存在满足了中低收入外来人口的住房需求，而深圳的城市竞争力在很大程度上又依赖于一个规模庞大的中低收入外来人群体，具有有一定的合理性，但是由于容易滋生生态环境、消防、黑恶势力等方面的问题，在更大的程度上成为“城市毒瘤” 。此次城市化进程中，由于政府为农民预留了宅基地，加上来深务工人员存在着对廉价租住房屋的迫切需求，这对城市化后“城中村”