中国宪法制度报告之违宪责任如何追究

摘要：普通公民是否可以违宪？一般而言，只有国家，而非个人，才有义务尊重并保护宪法性基本权利。能够直接承担违反守宪义务的宪法责任和违宪的宪法责任的主体只能是国家机关和政党等公共团体。在我国只有全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、国务院、中央军事委员会才是宪法适用的主体。违宪审查的客体是某项立法和某种行为，即既包括法律，法规，和规章，又包括国家机关的行为，甚至在有些国家还包括政党的行为。我国宪法第67条，《立法法》第88条，都相应的规定了不完全意义上的违宪审查制度，2004年全国人大常委会在法律工作委员会（法工委）下设立了“法规审查备案室”，其负责专门处理行政法规、地方性法规和部门规章等法律规范的违法与违宪问题，但却没有显现应有的实际功效。实践中，直接违宪的行为主要发生在国家机关。如果这些法律法规与宪法相抵触，则构成违宪，这些法律法规也就自然失去效力。那么，进一步问，全国人大违宪怎么办？关键词：违宪违宪主体违宪审查违宪责任完善违宪审查制度违宪责任追究守宪义务中国宪法制度报告之违宪责任如何追究引言我国宪法第五条第四款明确规定：一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。然而，一直以来，我国的宪法却只是“看上去挺美”的“纸上的权威”，现实生活中，违宪现象可谓司空见惯，甚至出现国家机关的大面积违宪现象宪法的权威和效力明显存在着“理想与现实”之间的鸿沟比如：80年代中期，深圳市出现的大量买卖国有土地的违宪现象。孙志刚因被收容导致被殴致死事件。，从而形成了我国长期“有宪法，无宪政”比如：80年代中期，深圳市出现的大量买卖国有土地的违宪现象。孙志刚因被收容导致被殴致死事件。我国实践中对于违宪责任疏于追究，当属导致我国“神化”的宪法“虚化”的重要原因之一。尽管各国宪法规范和宪政实践都确定了违宪责任，然而，实践中，有大量的违宪行为，却没有违宪责任的追究。1982年宪法自颁布以来，全国人大似乎至今尚未正式处理过一件违宪审查并追究违宪责任的案件。一、违宪与违宪主体首先来讨论什么叫违宪。号称“中国宪法司法化第一案”的“齐玉苓案”已被撤销，违宪主体再次引起争论。普通公民是否可以违宪？依照西方宪政理论，一般而言，只有国家，而非个人，才有义务尊重并保护宪法性基本权利。以美国联邦宪法为例，除第十三修正案（禁止奴隶制和强迫劳役）对政府和公民个人均具拘束力之外，其他宪法规范所约束的都只是国家行为，因此无论公民个人的不法行为多么严重，即使因谋杀而侵害他人生命，也只是普通刑事犯罪，而非违反宪法，只有国家未经正当程序而处死公民才有资格构成违宪[1]。但是，换一种角度来看，我国现有法律都是根据宪法制定的，是宪法的具体化，违反宪法的法律均是无效的。那么，从广义上讲，公民违反了一般的法律，也就违反了宪法。况且，我国宪法明确规定了公民的义务，那么没有遵守宪法所规定的义务，就可能会造成一定的社会危害性，构成违宪，应当承担违宪责任。这种说法看来似乎没有错，目前的宪法学界也存在着“广义违宪”和“狭义违宪”的不同主张，二者分歧的焦点也正是普通的公民个人能否成为适宪的主体及现实地受到违宪的制裁。广义违宪论者认为，所有违背宪法或者破坏宪法原则的行为都是“违宪”，可以发生在国家机关、社会团体、企事业单位及其领导人的活动及公民的言行中；狭义违宪论者认为，违宪有其特定的含义，并非任何主体均能违宪，因此，违宪主要是指法律违反宪法，或者是行政首长，国家机关等违反了宪法[2]。也有学者解释：普通公民所谓的“违宪”通常被称为“违反守宪义务”（或“不守宪”）[3]。严格的说，“违反守宪义务”与“违宪”是两回事。违反守宪义务是相对于遵守宪法而言的，违宪是相对与适用宪法而言的。一切宪法关系主体都必须遵守宪法，因此他们都有可能出现违反守宪义务或不守宪的情况。但是，公民等社会个体有守宪义务，没有适用宪法的权力，适用宪法是宪定的公安机关的职责，所以，公民等社会个体只可能是不守宪或违反首先义务的主体，不能是违宪主体。由于公民等处于社会的个体地位的宪法关系主体不守宪一般表现为违法，只承担违法责任，所以，能够直接承担违反守宪义务的宪法责任和违宪的宪法责任的主体只能是国家机关和政党等公共团体[3]。在一些书籍和学者的论文中对这方面的问题已经有了比较详细和具体的论述。《清华法学》（第十一辑），清华大学出版社2007年版郑毅《浅析宪法对公民基本权利保护之完善——从界定准违宪责任的视角》发布日期：2009-08-27我个人也比较认同狭义违宪论的观点，因为宪法作为“公民权利的保障书”，它调整着国家权力和公民权利之间的基本关系，其重心应当放在对国家权力的限制上。近代宪法产生的思想基础是“人民主权”、“法治”、“基本人权”、“分权”等主张，这些主张的出发点是立足于社会成员的权利不受侵犯，特别是不受国家权力的侵犯之上的。创立宪法的目的，就是希望通过宪法划分各种国家机关行使的权力，防止权力滥用现象的发生。从这个意义上讲，宪法主要是加在国家机关身上的强制性限制。况且，现实的情况是：国家权力与公民权利之间力量对比存在严重的失衡，面对具有强大权力的国家，公民权利无时无刻不在受到巨大的威胁，例如：我国文革时期宪法失效，社会一片混乱，公民几乎完全丧了基本权利，这是一个深重的教训。再者公民的义务已经通过各种法律、法规、规章、文件等规定的淋漓尽致，各种违法责任也已经受到了充分甚至是过分的追究，作为现代民主运动的伟大胜利成果的宪法，完全没有必要、更不应当再充当追究公民责任的角色，而只能是起到限制公权力、确认和保障公民权的作用。所以，违宪是指国家机关、政党、社会组织及国家公职人员的行为违反宪法上特定的义务或者有关国家机关制定的规范性文件同宪法的规定和原则相抵触和冲突[4]。从我国现行宪法的规定看，我国政党不是适用宪法的主体，人民法院、人民检查院也不是适用的主体。只有全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、国务院、中央军事委员会才是宪法适用的主体。二、违宪审查违宪审查制度是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。主要包括以下要点：（1）违宪审查制度的主体是特定的国家机关。从理论上分析，就有可能是立法机关，司法机关，行政机关和其它机关。（2）违宪审查的客体是某项立法和某种行为，即既包括法律，法规，和规章，又包括国家机关的行为，甚至在有些国家还包括政党的行为（如德国）。（3）违宪审查的标准是判断其审查客体是否合乎宪法。（4）违宪审查机关不仅有权对审查客体进行审查，而且有权对违宪行为做出进一步的处罚。即违宪审查具有排它性，其结论具有终局性。纵观各国宪法，依据违宪审查的主体不同，大致可以将违宪审查制度分为以下四种模式：立法机关行使违宪审查权；普通法院行使违宪审查权；宪法委员会行使违宪审查权；和宪法法院行使违宪审查权四类。我国是立法机关行使违宪审查权。由立法机关行使违宪审查权的范围包括：立法机关的立法；地方立法；行政法规；地方性法规。主要是以立法机关的立法和地方立法为主。立法机关行使违宪审查权主要依靠书面审查和抽象审查，没有固定的审查程序，既有事先审查，也有事后审查，审查内容以行政法规，地方立法和地方性法规为主，对于立法机关自己的立法也要进行审查，但若违宪，一般并不宣布违宪并废止，而是进行新的立法以代替旧法，以保证立法机关自身的尊严和统治地位。立法机关行使违宪审查权这种模式最大的优点在于它的权威性和有效性。从而保证了立法机关制定的法律得以更有效的贯彻和执行。不过这种模式的缺点也显而易见：（1）理论依据不足。因为宪法是人民意志的真实和完全的反应，而立法机关只不过人民的代表而已，当代表的意志和人民的意志发生冲突时，如果由代表自己来判断其意志是否违宪，必然造成这种违宪审查机制形同虚设。（2）审查不利。这种模式的实质是立法机关自己审查自己，失去了违宪审查的真正意义，达不到违宪审查的效果。（3）审查不能。因为在实行这种模式的国家中，立法机关往往是最高权力机关，由于权力的集中，要处理的事情很多，没有更多的精力进行违宪审查。且召开议会或者代表大会都要求一段时间间隔，但违宪事件的发生却是不分时间的，这也造成了违宪审查的困难。也就是说没有个经常性的违宪审查机关保证违宪审查制度得以经常性的贯彻，对于保证宪法实施很不利。总的来说，违宪审查权赋予最高权力机关，虽然决策高效，办事统一，但是监督效果并不好。任何一种模式都有其特定的优点和不足，没有所谓的好模式和坏模式，只有适合国情与否之分。我国宪法第67条，《立法法》第88条，都相应的规定了不完全意义上的违宪审查制度，2004年全国人大常委会在法律工作委员会（法工委）下设立了“法规审查备案室”，其负责专门处理行政法规、地方性法规和部门规章等法律规范的违法与违宪问题，但却没有显现应有的实际功效。纵观各国违宪审查现状和我国违宪审查的实践，可以看出，我国的违宪审查制度十分不健全，存在的问题主要有：(1)对全国人民代表大会及常务委员会立法和各种具体的行政行为未规定相应的违宪审查制度，对违宪审查只规定了全国人大、常委会及国务院、地方各级人大、常委会、各级政府的违宪审查权限，但对全国人大立法违宪审查问题却未提到；同时也没有规定对各种抽象、具体的行政行为实施审查权，违宪审查权力具有片面性。吴家麟先生所说：“自我监督等于没有监督。”对于这一点，张友渔先生却认为“全国人大不可能违宪，除非国家制度出了问题”吴家麟先生所说：“吴家麟先生所说：“基本法律如果违宪了怎么办？那只好由全国人大来个‘自我监督’了，而理论与实践都证明了：自我监督等于没有监督。”张友渔先生说：“我国人大常委会违宪也不要紧，全国人大可以管，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作，全国人大选举和罢免它的成员，可以修改、撤消它的不适当的决定，全国人大可以制裁。那么，还可进一步问，全国人大违宪怎么办？这是决不可能的。这是对我们国家根本制度的怀疑！如果真的出现，那就是说整个国家成问题了。”(2)违宪审查主体模糊不清。“我国的违宪审查权并不专属最高权利机关，国务院、地方权力机关及各级人民政府都享有一定的违宪审查权，从而形成违宪审查‘谁都可以管，但实际上谁都不管’的局面"[5]，可见我国目前违宪审查主体是不明确的，现在建立专门的违宪审查机构已经成为各国的共识（现在世界上大部分国家都成立了专门的违宪审查机构）。(3)缺乏程序保障，缺乏可操作性。“我国宪法规定的违宪审查权实际上因没有程序约束和保障而缺乏操作性"[6]，我国宪法没有规定完整的违宪审查操作程序，而严格的程序是权利得以实现和维护的保障。如何建立和完善我国的违宪审查制度，学术界对此进行了广泛的探讨，有很多学者为建立有中国特色的违宪审查模式提供了一些建议：(1)设立独立的宪法委员会。这是费善诚教授的观点，即在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会（也可称宪法监督委员会），把最高国家权利机关的宪法监督与宪法委员会的专门机构违宪审查制度结合起来，实行以宪法委员会的专门机构审查为主的体制。[7](2)设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制度。这是包万超教授的观点，即在全国人民代表大会下设立宪法委员会，在最高人民法院下设立违宪审查庭分别行使非诉讼的、事先的审查和违宪侵权诉讼、附带性审查。[6](3)设立专门的宪法法院。[8]和建立“违宪巡回法庭”《建立《建立“违宪巡回法庭”之创想》发布日期：2009-11-17文章来源：北大法律信息网（受能力限制，只列出以上几点）我国选用何种违宪审查模式，应结合我国的具体国情，还要充分的考虑现有法律资源的合理配置，不可全盘摈弃我国现有的违宪审查方式而全盘西化，以免造成资源浪费。三、违宪责任追究违宪一般违法犯罪不同，其相应的责任追究也不一样。对违宪主体的行为作出违宪判断后，对其行为的追究程序机制必须与之相适应，承担相应的违宪责任。一般来讲，违宪责任有弹劾，罢免，撤销，宣告无效，拒绝使用，取缔政治组织。追究程序中违宪责任通常与违宪主体相适应，所以针对不同的违宪主体应适用不同得违宪责任。1政党违宪的责任问题政党违宪的责任通常表现为解散该政党，按照违宪审查机构裁判纠正某项违宪行为，被在野党和社会舆论谴责，在选举中败北，撤销政党的纲领或者文件等。在德、法等国，对政党活动的合法性审查已被纳入宪法法院或者宪法委员会的监督中。实践中，一些国家的宪法保障机关还对有关政党违法守宪义务的行为做出了裁决和处理。有很多资本主义国家的危险审查机关追究政党违宪责任的实例刘兆兴《德国联邦宪法法院总论》法律出版社1998刘兆兴《德国联邦宪法法院总论》法律出版社1998前面有所提到，在我国政党不是适用宪法的主体。我国宪法和中国共产党章程都规定，政党必须遵守宪法、必须在宪法和法律的范围内活动。虽然宪法规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，但对全国人大及其常委会如何监督有关政党特别是执政党违宪的行为，在理论中，仍然是一个缺乏深入讨论和为完全达成共识的问题。在实践中，这也是个比较敏感的需要进一步探索的难题。[3]2国家机关的违宪责任问题实践中，直接违宪的行为主要发生在国家机关。（1）立法机关是通过制定和修改法律法规等规范性文件对公民权利和自由进行保障。如果这些法律法规与宪法相抵触，则构成违宪，这些法律法规也就自然失去效力。（2）行政机关制定的行政条例如果与宪法以及宪法基本原则宪抵触，则构成违宪，该条例将被撤销，宣布无效。或者行政机关超越宪法规定的权力范围，违反“法无明定即禁止”原则，构成违宪，其越权行为将强制中止，相关负责人将接受质询甚至撤职或罢免。（3）由于司法独立性原则，司法机关一般不作违宪主体。但有些国家，如德国的司法体系中，司法机关应为其触犯宪法的判决与司法解释负违宪责任，有相应具有违宪审查权的机构，如宪法法院，确认后宣布其判决无效或司法解释无效。在我国，人们法院和人民检察院不是适用宪法的主体，没有违宪者责任的说法，但是考虑到最高人民法院的司法解释也有可能违反宪法的基本原则，如容易进入法官造法的误区，所以我们只能说司法解释违背宪法基本原则，与一般法律法规一样失去效力。（4）实践中，国家机关的危险行为往往与其领导人的违宪行为难以严格区分，其责任承担方式也是混在一起的。对于国家元首在行使职权时确认有违宪行为的，可对其进行弹劾弹劾（impeachment）是指特定国家机关依照法定程序进行控告以剥夺违宪的国家领导人和重要公职人员职务的一种制裁制度，起源于英国1308年议会（见阎昭祥《英国政治制度史》），弹劾权的赋予者在世界各国是不同的。在我国，宪法第63条规定：全国人大有权罢免国家正副主席、国务院正副总理、国务委员、部长、中央军委主席、最高法院院长和最高检察院院长等领导人职务”，但这并不是说我