避虚就实防治“小金库”的创新思路避什么就虚

1、避虚就实防治“小金库”的创新思路避什么就虚一、引言屡禁不止、屡查不绝的“小金库”，有其客观的体制根源、生存土壤和操作空间。近二十年间，财经界和司法界均有海量的文章对“小金库”的成因进行了探讨，对“小金库”的危害提出了警示，对“小金库”的温床提出了批评，并对“小金库”的治理提出了建议。遗憾的是，在公开检索的资料中理论化和理想化成分较多，可以作为实务参考的有价值范例不足。笔者就职于江西省资产规模最大的企业集团，有幸参与千亿规模企业集团“小金库”防治的制度起草、流程设计、执行督导、评价考核与宣传报导，并指导部分单位“小金库”防治体系工程建设。本文试图以独特的视角剖析“小金库”的成因与危害，以创新的思

2、路全面架构防治体系。二、“小金库”的历史沿革“小金库”自古有之，“私库”、“内帑”、“厘头银”、“光院钱”、“火耗”等等都是历史上的小金库。1986年，_在宣传关于财政税收物价联合大检查过程中，首次正式提出“小金库”的说法。1995年，_转发关于清理检查“小金库”意见_中，将“小金库”定义为：凡违_财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理， 私存私放的各项资金均属 “小金库”最新的变化是xx 年关于深入开展“小金库”治理工作意见_（中办发xx18号），将“小金库”定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资

3、金（含有价证券）及其形成的资产。相较而言，最新的定义修改了两个方面的内容：一是不强调“小金库”资金的非法化；二是不局限于资金，包括各项资金及其形成的资产。通俗来说，“小金库”有两个相对概念：“小”与“大”相对，不列入单位大账公账，在部门或个人小账私账上核算，这是一个前提；“库”与“笔”相对，单笔收支违反财经法规不属于“小金库”治理的范畴，归集存放，逐步列支这是第二个前提。三、小金库的诱因、成因与存因抛除领导个人贪腐等原因外，“小金库”之所以屡禁不止、屡查不绝，确有其客观的体制根源、生存土壤和操作空间。一是小金库的诱因，即其体制根源，主要体现在财务资源与工作职责不对等。我国经济总量虽然位居世界前

4、三位，但人均标准还是非常低的，总体上仍处于发展中国家水平。无论是行政事业单位人员还是企业管理人员的人均公用与管理经费往往受到部门预算或企业预算的严格控制。特别是在媒体和监察部门高度重视_和管理支出的当下，财权层层上收、事责层层下压已成为一种常态，造成行政事业单位或企业集团内部，基层单位往往被赋予本职以外的其他附属工作。正规渠道资金不足，上级交办的工作又要完成，就给“小金库”提供了一张貌似合理的“准生证”。二是小金库的成因，即其生存土壤，主要体现在人事任免与财务监督权力的不匹配。在行政事业单位内部，受条块分类管理的限制；在企业集团内部，则主要受到企业独立法人的限制。在这种情况下，单位领导的考核、

5、任免、奖惩与升迁等，与本单位财经纪律执行情况往往存在严重的脱节。许多基层单位领导工作主业完成得较好，再加上一句“都是为了工作，又没往个人口袋里装”，往往给违反财经纪律的责任人提供了一块貌似合理“护身符”和“免死牌”。三是小金库的存因，即其操作空间，主要表现在防治体系尚待健全。首先是内部控制缺失。有些单位内部监督及控制制度建设不健全，相关风险控制点约束力不够，有些单位则是制度执行力欠缺，使部分人员有较大的操作空间；其次是领导意识缺乏。部分单位领导不懂财务常识、财经法纪意识和自我监督意识薄弱，主观上把财务规范化管理当成是制约而不是助力；再次是责任追究缺位。在具体处罚过程中，缺乏相关专项的法律支持主

6、，没有形成对“小金库”处理的统一标准，导致了重经济处罚，轻责任追惩的惯例。特别指出一点，很多“小金库”用于小团体的集体福利，因为法不责众的心态，一般处理中都不了了之。这些都在很大程度上又助长了一些部门和单位的有恃无恐，给违反财经纪律的责任人提供了一套貌似有效“隐身衣”。四、“小金库”的危害“小金库”化大公为小公，化公为私，这完全违背了国家和人民的利益，把国家、集体和个人三者关系对立起来，倒置过来，具有即其严重的危害。一是成为滋生腐败的温床。“小金库”资金掌握在少数人的手里，使用起来不受监督和制约，成为滋生腐败的“温床”。历代奸相、权宦，起富发家都离不开冠冕堂皇的工作理由，而中饱私囊也都离不开各

7、种名义的“小金库”。二是损害国家集体的利益。“小金库”切割了国家利益、集体利益与小团体的利益，甚至为了小团体的利益出让、贱卖国家集体利益。众所周知的中日甲午海战失利以及鲜为人知的范仲淹庆历新政失败，其背后都有“小金库”的影子。三是影响国家的执政基础。一些单位私设“小金库”并大肆挥霍资金，令群众深恶痛疾，不仅破坏了党风和社会风气，更影响到我们党的整体形象和正确的社会价值取向。历代农民起义_多因苛捐杂税，而所谓的苛捐杂税大部分并不是正常纳入国库的税收，而是层层盘剥，最终纳入各种“小金库”。从这个意义上说，国内国外大多数王朝的灭亡，除了外族入侵，大多数都是毁在了“小金库”上面。四是干扰国家的经济秩序

8、。私设“小金库”，一般都是采取欺上瞒下，偷梁换柱的手法乱收乱花，助长了社会上乱收费、乱罚款、乱摊派的行为，并且严重削弱了财经纪律的严肃性和权威性，干扰了正常的会计核算、财务管理，乃至整个国家的经济秩序。五、“小金库”的治理措施长期以来，“小金库”治理在思想上避实就虚，在工作上流于形式，在效果上屡禁不止。怎样破解这一难题？首先要“避虚就实”，其次要找准要害。通过“小金库”防治实践，笔者总结了以下破解“小金库”治理难的招术，供借鉴之用：一是“校枉必过正，执法可责众”。在“小金库”防治过程中，企业首先要根据自身实际情况,摸清“小金库”可能产生的，而不是局限于国家制定的“小金库”的七项主要表现形式。同

9、时，在“小金库”防治之初，应当首先考虑制订切实有效地处罚条款，让抱有“侥幸心理”和“法不责众”心态的人员认识到企业治理“小金库”的决心。二是“防治并行、长效机制”而事前监督远比事后查处管理成本更低，也更有利于企事业单位的稳定，因此，“小金库”的防治应当做到“防”与“治”并行；而“小金库”查而不绝、屡禁不止，也充分说明这是一项长期的工程，长效机制的确立也避免了运动式的清理给部分单位带来的侥幸心理。三是“领导重视、各部协同”。“小金库”的防治，需要首先得到各企事业单位领导的高度重视和支持，才能确实有效的进一步展开，避免其“流于形式”，虎头蛇尾。而各部门（如业务、行政、财务和审计等）分工明确，各司其

10、职，形成合力，才能真正把“小金库”的整顿工作落实到位。四是“堵疏并举、标本兼治”。“堵”就是严厉查处“小金库”行为，“疏”就是要采取一些合理的疏导举措避免“小金库”的产生。除了私分与贪腐这些个人违法动机外，“小金库”之所以屡禁不止、屡查不绝最主要的原因是基层财权与事责的不对等。治标更需治本，堵坝不如疏浚。因此，企事业单位在治理“小金库”的同时，应优化内部资源分配方式，改善内部预算体系，最大程度的消除“小金库”存在的所谓的“必要性”与“合理性”，根除这一顽疾。五是“案例宣传、广而告之”。“小金库”防治工作首先要提“小金库”防治工作首先要提高宣传的力度和效果。宣传的对象不仅是财务人员自身，更重要的是单位领导、业务部门和广大职工。目前国内行政和企事业单位领导大多并非财务出身，对财经具体业务知识不可能有很深入的了解，业务部门和广大职工更不可能懂很多的