森林采伐法律制度创新初探.doc

森林采伐法律制度创新初探-学术研究论文森林采伐法律制度创新初探 于德仲 （南京森林警察学院 警务管理系，江苏 南京210023） 摘要：森林采伐法律制度是森林法的主要内容之一，其主体框架形成于计划经济时期，已不能完全适应现代林业的要求，亟待完善。森林采伐法律制度创新应当遵循生态文明理念，坚持分类管理、分区施策，构建新型权利义务关系，为现代林业建设提供有力的法律保障。 关键词：森林采伐；行政规制；制度创新 中图分类号：D 322.63文献标志码： A文章编号： 1004.390X(2015)01.0021.04 收稿日期：2014.08.12修回日期：2014.10.09网络出版时间：2015.01.0713：06 基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目“现代林业视角下的林权规制问题研究”（2010SJD820020）。 作者简介： 于德仲（1968），男，吉林榆树人，博士，副教授，主要从事林业经济理论与政策教学与研究。 网络出版地址：http：//kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.005.html A Preliminary Study on the Innovation of Legal System of Forest Felling in China YU Dezhong (Department of Police Affairs Mnagement，Nanjing Forest Police College， Nanjing 210023， China) Abstract：Forest felling legal system is one of the main contents of the forest law. Its basic framework developed in the phase of planned economy in China， so the forest felling management system cannot continue to meet the requirements of modern forestry， and need for an update soon. The new legal system should be consistent with the concept of ecological civilization， carrying out the classification management in different region and establishing a new relationship between rights and obligations， so as to provide a strong legal protection for the construction of modern forestry. Keywords： forest felling；administrative regulation；system innovation 我国森林法是1985年1月1日开始实施的，分为总则、分则和附则三部分。森林采伐法律制度是其分则的重要内容之一，森林采伐法律制度的确立，为规范采伐管理、控制森林资源消耗曾经发挥了积极作用。但随着社会主义市场经济体制的确立，特别是新一轮集体林权制度改革以来，林业生产关系发生了深刻变化，落实林木处置权、保护森林经营者合法权益成为亟待解决的现实问题，并且一直是近年来理论界研究的热点问题之一。学者们的研究主要集中在限额采伐、采伐许可和采伐监管等方面，形成了观点迥异的两种学说：一是“强化管制说”。即出于现实林情的考虑，主张采伐管理只能加强不能削弱，尤其是主张限额采伐应当长期坚持。二是“放松管制说”。部分学者认为以限额采伐为基础的森林采伐法律制度，不仅限制了采伐，也限制了社会资本向林业聚集，特别是限制了非公有制林业的发展，应当逐步放松采伐管制1。笔者认为森林采伐法律制度应当进行必要的改革，但不是简单地在“统”与“放”之间做出非此即彼的选择，应当全面更新法制观念，坚持以生态文明为指导，构建新型权利、义务关系，在合理扬弃的基础上，逐步形成具有中国特色的现代森林采伐法律制度。 一、我国森林采伐法律制度概述 （一）森林采伐法律制度的概念 森林采伐法律制度是森林采伐管理制度之一，有广义和狭义之分。广义的森林采伐法律制度是指调整和规范在森林采伐管理过程中所形成的权利义务关系的法律规范的总称。狭义的森林采伐法律制度仅指森林法中关于采伐的法律规定。 （二）森林采伐法律制度的发展历程 (1)建国初期的森林采伐法律制度。1950年由政务院颁布的土地改革法，明确指出土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。没收和征收的山林按适当比例，折合普通土地统一分配。该法赋予农民较为充分的森林经营权与采伐权。此后随着由初级社、高级社向人民公社过渡，最终实现了生产资料高度公有化，农民的森林经营权、采伐权得而复失。这一时期的森林采伐法律制度独立性不强，被政府意志所左右，法制化程度不高2。 (2)20世纪60年代的森林采伐法律制度。1963年国务院颁布了森林保护条例，规定国有林、集体林采伐均须经过批准，国有林采伐严格按计划进行。对部分特用林禁止以用材为目的的主伐，自然保护区的森林严禁采伐。同时还规定，采伐林木必须限期完成更新造林的任务。这一时期的森林采伐法律制度较为重视计划手段的作用，森林采伐严格按生产指标进行。 (3)20世纪七八十年代的森林采伐法律制度。1979年五届人大第六次常委会审议通过了森林法试行案，1984年修订后，自1985年1月1日起正式施行。该法在原有规定的基础上，正式确立了用生长量控制消耗量的原则、限额采伐制度、年度木材生产计划制度等。这一时期的森林采伐法律制度强化了行政管理，以木材生产为中心的采伐管理制度体系基本形成。 (4)20世纪90年代以来的森林采伐法律制度。1998年修订后的森林法，全面细化了原有的森林采伐法律制度，并且强化了林业行政主管部门的法律责任。明确规定了审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。对采伐后的更新造林规定也进一步具体化，增强了可操作性。 2003年开始新一轮集体林权制度改革后，森林采伐法律制度进入了全面改革时期，竹林、非公有制林木采伐政策发生了较大变化，为实现森林采伐法律制度创新提供了必要的政策依据。这一时期的森林采伐法律制度开始重视市场机制的调节作用，分类管理、分区施策的改革思路被普遍认可。 （三）我国森林采伐法律制度变迁的主要特点 （1）以行政权力主导、以强制性制度变迁为主。回顾新中国成立以来历次森林采伐法律制度变迁，不难看出，基本上都是自上而下式的改革，行政力量是制度变迁的主要动力。政府这只“有形的手”始终发挥着重要的作用。 （2）解决现实矛盾是改革的直接动因，多属于问题倒逼式的制度变迁。森林采伐是实现林木处置权、实现收益权最直接的手段，也是公权与私权冲突的矛盾焦点。森林采伐法律制度改革多以解决现实矛盾为出发点，是采伐管理中利益冲突、矛盾运动的结果。 （3）指导思想变化不大，路径依赖特征明显。森林采伐法律制度确立之初，对控制森林资源消耗曾经发挥了重要作用，收到了较为明显的成效。之后的历次改革，基本沿袭这一思路，不断强化行政规制，带有明显的路径依赖特征。 二、现行森林采伐法律制度的主要内容 现行森林法第五章森林采伐共十条，其中七条是关于森林采伐的规定，归纳起来，主要包括以下几个方面的内容。 (1)用生长量控制消耗量的原则。依据森林法的规定，国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。国有林、集体林都应当制定采伐限额。 (2)统一的年度木材生产计划制度。为了落实用生长量控制消耗量的原则，国家实行统一的年度木材生产计划，年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，计划管理的范围由国务院规定。 (3)森林采伐方式的法律规定。成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林。防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐。特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。 (4)森林采伐许可证制度。森林法第三十二条规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。 (5)不得违法发放森林采伐许可证的规定。森林法第三十三条规定，审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证。 (6)伐区设计与验收的管理制度。森林法规定，国有林业企业事业单位申请采伐许可证时，必须提出伐区调查设计文件。其他单位申请采伐许可证时，必须提出有关采伐的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积、方式和更新措施等内容的文件。 (7)采伐后及时更新造林的规定。为了解决采伐、更新脱节问题，森林法规定，采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种，期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数3。 三、现行森林采伐法律制度存在的问题分析 森林采伐法律制度实施以来，对控制森林消耗发挥了重要的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的确立，单纯以计划手段来限制森林采伐已经不合时宜，存在着一系列的突出问题。 （一）未体现生态文明的理念，对森林生态环境保护力度不够 传统的森林采伐制度只关注森林的经济功能，将采伐森林简单化为生产木材，未关注到森林生态环境的优化和改善。实际上不论是成、过熟林的主伐，还是中幼林的抚育伐，不仅是生产木材的需要，同时也是优化、改善森林生态环境的需要，改善森林生态环境远比木材生产重要得多。传统森林采伐法律制度，虽然有采伐后应当及时更新的规定，但对保护森林生态环境重视得不够，从伐区设计到采伐作业，很少考虑对环境的影响4。在指导思想上，明显落后于现代林业的发展实际，未能体现生态文明的基本理念。 （二）权利与义务失衡，规制有余而赋权不足 不论是限额采伐，还是木材生产计划、林木采伐许可，都是依靠行政权威的单向度规定。实际上，对依据森林经营方案组织的采伐，更多的应采取双向度的契约管理，并对受限制的采伐权给予必要的救济，使权利、义务实现统一，避免在内容上出现偏颇。同时还应看到，对采伐管理的权力缺少足够的约束，权力寻租直接增加了森林经营成本。采伐对于森林经营者而言，首先是一种权利，森林经营活动具有正的外部性，在通常情况下，对增加社会总福利是有利的，应当给予充分的保障和必要的经济激励，而现行的采伐管理制度过多采用了行政干预的手段，存在着规制有余，赋权不足的问题。 （三）设计过多的过程管理，难以落实到位 森林法第二十九条规定，国有林以国有企事业为单位、集体林以县为单位制定采伐限额，这样制定的采伐限额是否准确值得怀疑，科学性、合理性明显不够。而且对采伐实行过程管理，要求伐区管理先有调查设计，再实行伐前拨交、伐中监督、伐后验收，行政成本极大，事实上是难以做到的。 （四）采伐许可制度过于笼统，可操作性不强 林木采伐许可制度是针对具体采伐行为而设计的，应当突出它的可操作性。森林法第三十二条只规定了采伐许可证的适用范围和发证机关，内容过于简单，实践中难以操作。 （五）语言不规范，容易产生歧义 在采伐许可制度中使用了“房前屋后”、“零星林木”等字眼，口语化倾向明显，不是严格意义上的法律语言，一旦产生歧义，将直接导致林木采伐许可制度出现明显的漏洞。 （六）未能对公益林、商品林实行分类管理，有违森林分类经营的基本原则 森林法确立了森林分类经营的原则。现行的森林采伐管理制度，主要是针对商品林中的用材林进行设计的，公益林提及较少。事实上，由于非法采伐公益林所造成的损失更大，造成的损失有些是无法弥补的，因此，公益林采伐法律制度应当更严密、更周全。 四、森林采伐法律制度创新的对策与建议 当前，我国林业正处在由传统林业向现代林业转变的历史进程中，森林采伐法律制度创新的任务十分迫切。为此，笔者提出如下对策与建议： （一）坚持以生态文明为指引，树立森林采伐管理新理念 党的十八届三中全会指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。因此，森林采伐法律制度创新必须更新观念，坚持以生态文明理念为指导，彻底摒弃“大木头挂帅”的片面思想。森林采伐本身具有双重属性，一是生产木材的手段，二是森林经营的手段。现代林业不再以木材生产为中心任务，而是以实现人与自然和谐为依归，森林采伐的主要目的正在由以生产木材为主向以改善生态为主转变。为此，建议对“用生长量控制消耗量的原则”加以修改，明确规定森林采伐要以保护森林生态环境为主要目的，遵循自然规律、尊重自然，实现人与森林协调发展。 （二）丰富采伐权的实现方式，激发森林经营者的生产积极性 传统森林采伐制度以行政规制为主，设计了一系列的管制措施。虽然在一定程度上控制了森林消耗，但也严重制约着经营者的投资积极性5。为此，应强调采伐权的权利属性，使森林经营者的处置权能够得到有效保障，从根本上调动森林经营者的生产积极性。凡对私权加以限制时，一定要为其设计相应的救济途径，借鉴国外管理经验，增加经济补偿、政府收购、反租倒包等相关制度。 （三）变过程控制为目标管理，降低行政成本 森林采伐管理涉及的环节与工序较多，传统森林采伐制度试图对每一个环节或者工序都做出具体的管理规定。这不仅混淆了法律制度与技术规程的区别，而且大大增加了行政管理成本，实际执行中，由于人力、物力、财力所限，很难全面落实到位。应当将对采伐全过程的监管变为采伐目标管理，把对采伐行为的直接管理，转变为推行森林经营方案的间接管理，使森林采伐始终不偏离预设的经营目标。 （四）合理界定采伐许可证的适用范围，进一步完善采伐许可制度 传统森林采伐许可制度是以除外式界定许可证的适用范围的，显得比较笼统，不便于操作。在森林采伐许可制度中，应当增加明文列举的规定，即明确对哪些采伐行为实行行政许可制度。对商品林和公益林采取不同的行政许可。因经济林、薪炭林种植结构调整而进行的采伐，取消行政许可限制，只规定不得改变林地性质即可。其他非林业用地上林木的采伐，由经营者自主决定。 （五）规范法律用语，理顺相关制度间的逻辑关系 以明文列举的方式规定采伐许可证的适用范围，取消“房前屋后”、“零星林木”等类似的口语化表述，统一分类标准，统一使用规范的法律用语，避免产生歧义。同时，要理顺限额采伐、木材生产计划与采伐许可之间的逻辑关系，现行制度存在交叉重叠现象，彼此之间有一定的矛盾。应当将这三项制度统一到人工用材林采伐法律制度之中，使之形成环环相扣、层层递进的逻辑关系。 （六）坚持以分类经营为指导，对公益林和商品林制定不同的采伐管理制度 现行制度未区分公益林和商品林，使得采伐管理制度指向性不强，削弱了公益林管护的力度，应对公益林和商品林采伐实施分类管理6。公益林包括防护林和特种用途林，应当明确规定，禁止以用材为目的的主伐，对抚育更新性质的采伐实行特殊许可，而不是一般许可。商品林包括用材林、经济林和薪炭林，其中用材林采伐包括主伐和抚育采伐，应实行一般行政