外来人口对上海经济发展的影响与对策

外来人口对上 海社会经济发 展的影响与对 策 张鹤年 二十世纪 90 年代初，随着我国改革开放的全面深入和社会主 义市场经济的迅速发展，尤其是邓小平同志南巡讲话的发表和“ 开发开放浦东“伟大战略的实施，上海作为国际一流大都市，正 在以其崭新的姿态和巨大的能量，将社会主义现代化建设进程推 向一个新的阶段。上海城市建设的突飞猛进和经济持续增长的强 大势能，吸引着中国大江南北几乎每一个角落的一批又一批的外 来劳动力人口。上海城市外来流动人口数量的急剧增加，大量农 村剩余劳动力的流入给上海的经济的可持续增长和市场的进一步 繁荣注入了新的活力，同时也给城市的管理和发展提出了新的挑 战。 一、上海外来流动人口规模的发展过程及其基本特 征 1.外来流动人口规模的发展过程 上海市从 50 年代中期开始的外来流动人口规模的发展过程 大致可由 表 1 显示。 上述数据可以归纳为改革开放以来，上海市的外来流动人口 的规模发展极其迅速，从 80 年代初期，平均每年外来流动人口 的数量增长 15%。目前上海市的外来流动人口总数已经是上海常 住人口的 20%左右，即在上海的大街小巷上，每 5 个人中间，就 有 1 个是非上海户籍人口。按照人口经济学的基本理论，流动人 口的数量是经济发展的函数这样一个基本规律，可以预计，随着 上海的经济进一步的发展，外来流动人口数量将继续增加。 1955-2000 年上海外来流动人口规模的变化（表一） 2.外来流动人口的年龄特征 外来流动人口的年龄结构较轻,对于上海人口的老龄化发展 进程具有减缓和有益的补充作用,并且对于上海人口劳动力年龄 结构老化趋势也具有有益的补充 (表 2)。 2000 年上海外来流动人口年龄金字塔 3.外来流动人口的文化特征 外来流动人口的文化结构较低,严重制约着上海社会经济的 可持续发展 (表 3)。 2000 年上海户籍人口与流动人口的文化程度比较 4.外来流动人口的职业特征 外来流动人口的职业结构层次较低,但是这种结构对于上海 劳动力结构具有有益的补充作用,外来流动人口大多从事服务型 工作,从事技术性工作人员十分缺乏,这与他们本身的受教育程度 和上海本身社会需求有非常密切的联系 (表 4)。 二、外来流动人口的发展对上海城市经济发展的总体 影响 发展经济学理论一般认为，人口流动（特别是从农村流入城 市）是经济发展的共生现象。一方面，人口流动对经济发展起了 积极的作用，劳动力从低生产率部门转移到高生产率部门可以提 高整个经济的总生产率，从而促进资本积累和经济增长；另一方 面不受节制的人口流动对经济的发展是有害的，它没有刺激经济 增长和资本积累，反而日益加剧了城乡经济的不平衡，不断恶化 了城市严重失业问题。 由于现有的数据的局限性，流动人口对经济发展的直接影响 只能从劳动力供需的角度进行分析。经济学的理论告诉我们，劳 动力供给水平在很大程度上是人口数量的函数。人口越多，劳动 参与率越高，劳动力供给就越大。劳动力需求的水平，通常取决 于可能得到的资本或土地数量和居民户增加的乘数效应，需求的 结构则以经济发展的结构为基础。因此，我们从上海劳动力供给 和需求两个方面进行分析。 从劳动力的总量上分析，现有的上海劳动力资源相对来说还 是比较充裕的，劳动力在总人口中的比重占 60%左右。但是从 1993 年起，上海市开始出现了户籍人口的自然负增长，自然增长 率为-0.8%，估计在未来一段时间内会形成本地劳动力供给不足， 这就不得不在一定程度上依赖外来劳动力。 从外来劳动力的供给来看：根据上海市第五次流动人口抽样 调查的结果推算，1993 年底，上海有各类流动人口 281 万人，其 中以经济型为主的外来流动人口约为 212.4 万人左右，因此, 1993 年的上海劳动力供给总量为 997.9 万人，其中本地劳动力为 785.5 万人，占 78.7%，外来劳动力为 212.4 万人，占 21.3%。 从劳动力的需求来看：我们采用劳动力就业-GNP 弹性对劳动 力需求的估计方法。根据世界银行 1992 年的报告，中国 80 年代 劳动力就业-GNP 之弹性为 0.33，即 GNP 每增长 100 个百分点， 就业增长 0.336 个百分点。但是，从上海的历史发展情况来看， 长期的劳动就业-GNP 弹性为 0.2706，其中职工就业-GNP 弹性为 0.3882。但是，从 80 年代以来，该弹性下降很多，仅为 0.0759。这在一方面归因于劳动生产率的提高，在另一方面则归 因于社会劳动力统计中并不包括外来劳动力部分，而 80 年代以 来，上海的外来劳动力使用一直呈增长态势。所以，从长期来看， 劳动力就业-GNP 弹性为 0.2706 是较为可信的。也就是说，如果 GNP 每增长 1 个百分点，就业增长 0.2706 个百分点。 因此，如果上海市的 GNP 增长保持每年 14%的速度，则劳动 力就业也将以每年 3.8%的速度增长与之相对应。而近年来上海本 地的劳动力增长很慢，1993 年甚至出现了负增长，增长率为- 2.5%。所以，劳动力的供求缺口逐年扩大，1993 年上海的劳动力 供求缺口达到 94.17 万人，劳动力的增长不得不依靠外来劳动力。 从上述简单的分析中，我们大致可以得出以下的结论： （1）从劳动力数量的供给与需求看，本地劳动力已经供不应求， 使用外来劳动力势在必行；但已经流入的外来劳动力数量大于本 地劳动力供需缺口。（2）从劳动力结构的供需来看，目前上海 仍以第二产业为主的经济结构，特别是“八五“期间重点搞城市基 础建设和工商企业的新建和扩建，需要的多为 一般的体力型劳 动力，而外来劳动力的供给结构与之基本相符，供需矛盾并不突 出。但是在未来的发展过程中，一方面城市的基础建设仍将继续 进行；另一方面已建成项目的逐步上马投产，经济的发展和产业 结构的调整，对劳动力结构的需求将出现一系列的变化。从对一 般的体力型劳动力需求转化为既需要一般的体力型劳动力，又需 要特殊的智力型劳动力的新需求状况，而后者更显重要。因此， 如果对将要流入的外来劳动力不加选择的话，如果对流入的外来 劳动力不加以教育培训的话，今后的供需矛盾将日渐突出。 （3）从本地劳动力与外来劳动力的相互关系看，一方面外来劳 动力的数量弥补了本地劳动力的缺口。但是，由于流入的劳动力 在总量上远远大于本地的劳动力的缺口，因此，外来劳动力的到 来并不意味着能够全部就业，更不要说，外来劳动力在结构上的 不适应。总之，随着上海经济的发展，外来劳动力能够补充上海 劳动力的不足，但是不能充分就业，由此必将产生众多的社会问 题。 三、外来流动人口的发展是上海城市社会发展的重要 标志 经济问题必然发展成为社会问题，这是一个客观的规律。由 于外来流动人口本身具有的基本特征决定了其在上海经济发展中 的地位。同时也伴随着很多新的社会问题产生。这已经有很多很 多的论述.例如犯罪问题、流动人口的子女教育问题、计划生育 问题、环境问题、劳动力市场问题、卫生防疫问题、社会保障问 题、工商税务问题等等,不胜枚举。但是归根结底,这些问题之所 以成为问题,还是管理体制的问题,而绝非是流动人口本身的问题。 流动人口的数量标志着一个地区的经济发展和社会进步,只有经 济的发展和社会的进步才能吸引大量的流动人口。 国际人口学界普遍认为,除了生育率和死亡率外,人口流动是 确定一个地区或一个国家人口发展的第三个重要因素。自从人类 在地球上诞生以来,人们为了生存就开始不断地从一个地方向另 一个地方流动,人类历史就是一部人口自愿或非自愿迁移运动的 历史。“独具迁移倾向已成为人类最显著的特征之一,人类流动 的频率和距离使其不同于其它物种。”（E.G.Ravenstein,人 口流动与城市化1925 年，墨顿出版社）。从人口国际流动的现 实状况来看，我们很容易理解为什么贫困的第三世界国家或地区 的人口，由于生活困境和恶劣的劳动条件，其人口势必要向西方 发达工业国家实行流动。从我国国内的现实状况来看，长期以来， 由于社会经济发展进程中存在着明显的城乡和地区差别，在不同 时期出现了不同规模，不同流向的人口流动。因此，人口流动现 象是人类社会历史发展的必然产物，人类社会的历史发展决定着 人口流动的性质、规模和速度。纵观人类社会发展的历史，凡是 某一地区能够吸引越来越多的流动人口，这一地区必然兴旺、经 济发达、社会进步。反之，这一地区必然处于相对落后的地位。 从上述分析中我们得出的唯一结论是：对于外来流动人口的 发展我们必须加强管理，充分发挥外来流动人口在上海城市发展 中的积极作用，最大限度地缩小由此带来的负面影响。 四、上海外来流动人口的数据来源及简单评估 管理的根本基础是人们掌握的管理对象的基础数据是否准确， 是否完整。上海流动人口的基本数据主要有以下几个来源： （1）上海市从 1983 年起进行了六次大规模的流动人口调查，特 别是 1993 年和 1997 年的第五和第六次上海流动人口调查。这两 次调查规模大，动员力量多，相对前几次而言，调查数据比较准 确，调查内容比较完整，对上海流动人口的研究起了很重要的作 用，打下了比较好的基础。如果没有这些调查，流动人口的管理 根本就无从说起。（2）第四和第五次人口普查。由于上海在流 动人口管理方面十分重视，在 1990 年的第四次人口普查中就特 别附加了对外来流动人口的调查，等于在 1987 年的第四次上海 流动人口调查和 1993 年的第五次上海流动人口调查之间，又补 充了一次流动人口的调查。流动人口调查和普查时附加的流动人 口调查的内容非常接近，使得这些调查有很好的连续性。（3） 流动人口的暂住证登记。 这些调查数据非常重要，但是还不能完全适应流动人口管理 的需要，这主要有以下几个问题：（1）由于调查本身的缺陷， 几次流动人口调查都或多或少存在着重复计算或者遗漏的现象， 而且重复和遗漏的数量无从验证，我们只能从这些调查的组织实 施和数据汇总的方式上，觉察到重复和遗漏的现象。（2）由于 对样本总体不甚明了，因此不能抽取一个科学的准确的抽样样本， 以此作为估计流动人口总体结构的样本群体，抽样误差无法正确 估计，而在这种情况下，我们又没有更加权威的数据，在管理和 研究中只能以这些数据作为基础，这必然产生各种各样的疑问， 基础的不牢靠，必然会对由此产生的结果的权威性提出挑战，甚 至可能对决策产生误导。（3）缺乏日常的流动人口数据，由于 流动人口其流动的特点，一年中各个时期的在上海从事一定经济 活动的外来流动人口的总量变化相对于上海的户籍人口的变化要 大得多，而且流动人口的结构也会在一年中的各个时期有所不同。 暂住证登记虽然弥补了这一方面的缺陷，但是暂住证登记还是一 种被动性的登记，流动人口没有登记暂住证的情况比比皆是。上 海第五次流动人口调查时的已报暂住户口的仅占应报暂住户口的 14.2，已报寄住户口的也仅占应报寄住户口的 56.1（90 年代上海流动人口P94），因此暂住证登记还是遗漏了很大一 部分的流动人口。2000 年上海流动人口的登记比例较 1993 年时 有很大改善，特别是暂住证的持有比例已经上升到 61.87%，但健 康证和就业证的持有比例仍很低，分别占经济活动人口的 24.48% 和 18.49%。 对于上海外来流动人口的基本数据，目前的状况如上所述， 不能尽如人意。流动人口的总量不能比较准确地随时掌握。上海 从 1983 年起进行了六次全市性的流动人口调查，这些数据也只 能表示在调查时点的流动人口数量，但是不能反映流动人口在一 年中各个时期的变化情况，特别是不能反映在春节前后或几个重 要的节假日的流动人口高潮时期的比较准确的数量变化，这给我 们的管理工作带来了很大的困难，也使得我们在流动人口的管理 工作方面具有先天不足的缺陷。我们往往用调查时点的流动人口 数量，作为一年中流动人口的总量，这是非常不适应流动人口特 点的。 随着上海经济的发展，流动人口中的外来劳动力数量越来越 大，实际上他们已经组成了上海劳动力的一个重要的不可或缺的 部分，甚至在某些行业，某些企业已经成了主要的部分，已经在 上海经济的发展中扮演了重要的角色。而我们由于没有流动人口 的准确数据，很难准确地估计流动人口在上海经济发展中的具体 作用，特别是在上海经济发展的人均指标中，怎样准确估计流动 人口的贡献，这对上海的经济发展具有非常重要的作用。 流动人口对经济发展的作用，不仅体现在他们在上海的就业 行为中，同时也体现在他们在上海的消费行为中。流动人口群体 是一个不可忽视的消费群体，是上海市场发展的一个重要因素。 如果能够掌握和准确估计流动人口的数量和他们的流动规律，对 于上海市场的发展具有非常重要的意义。这是一个非常广泛和具 有重要意义的市场，它包括房地产市场（主要是房屋租赁市场）、 商业零售市场、医疗保健市场、教育市场、服务业市场等等。这 些市场的发育和成长，都需要我们提供比较准确的流动人口的数 量变化和流动规律，以及流动人的人口学特征，包括就业状况， 经济状况，家庭状况，婚姻状况等等比较详细的数据。 五、上海外来流动人口的管理机制 目前上海外来流动人口管理机构主要有上海市外来流动人口 管理协调办公室，由公安部门协调各个职能部门联合办公。日常 的暂住证登记工作由各个派出所负责，流动人口调查以公安部门 为主，按公安部门的经保系统，文保系统，地区警署的条块统计 流动人口数量，按不同的抽样比例进行流动人口的结构抽样调查。 这是主要的流动人口管理机制，牵涉到具体职能部门的管理，由 各职能部门自行负责，通过协调小组进行各方面的协调工作。 这一管理机制已经被实践证明越来越不适应流动人口的发展， 已经有越来越多的呼声要建立一个流动人口管理的专职机构。对 于是否要建立这样的一个专门机构，这个机构是否应该包罗流动 人口管理的所有职能，我们的观点如下。 观点一 流动人口的数量随着经济和社会的发展将会不断增加。这是 一个地区经济和社会发展的重要标志之一,也是一个国际化大都 市的重要标志之一。对于具有海纳百川胸怀的上海市民来说,应 该真诚地欢迎和接纳这种变化。 观点二 同时我们也应该清醒地看到,大量的流动人口对上海现有的 管理制度提出了挑战。唯一解决的办法,只有改革现有的管理体 制,加强管理，这已经越来越急迫地摆在了我们的面前。伴随着 流动人口大量出现而产生的各种各样的社会问题,暴露的是管理 体制的问题,而非流动人口本身数量大量增加的问题。 观点三 流动人口管理的立意要高。要看到流动人口的管理体制,不 仅仅是对流动人口的管理,要放到整个户籍制度的改革和管理体 制的创新这个高度来认识。首先是从流动人口的定义出发。流动 人口是相对于户籍人口而言，如果没有户籍人口也就无所谓流动 人口。当前随着经济和社会的发展，户籍制度已经面临着极大的 挑战，学术界已经有越来越多的取消户籍制度的强烈呼声。但是 从现实的管理体制出发，要取消户籍制度，我们认为这是不现实， 也是不可取的。因为在新的人口管理机制形成和完善之前要完全 取消现有的管理体制这会产生极大的混乱，无益于经济和社会的 发展。 观点四 户籍制度不能取消，但是“户籍“的概念已经必将越来越淡化， 这也是不争的事实。新的人口管理体制的突破口就在于怎样完善 对于流动人口的管理机制。为什么学术界会出现取消户籍制度的 呼声，其根本的原因是流动人口的出现对户籍管理体制提出了挑 战，以“户籍“为基础的人口管理机制极其不适应对于流动人口的 管理。解决的办法当然也只有从完善流动人口的管理机制入手, 进而对整个人口的管理制度进行创新和完善。 观点五 管理的基础在于对被管理对象的了解。目前现有的流动人口 的数据存在着很多缺陷，数据的来源也不完善，数据的结构也不 完整，严重制约着流动人口的管理，由此产生许多不利于经济和 社会发展的问题。对此必须引起足够的重视。 观点六 管理的基本原则应该是简单、高效、实用。我们的设想，不 管是“户籍“管理或者是“非户籍“管理，最简单和最根本的问题是 “确认一个人的正确的身份“，内