基层人防调查报告资料

基层人防（民防）工作一般是指县（区）级人防（民防）工作。我国基层 人防（民防）工作起步较晚，多数地区都是 1995 年以后建立机构，逐步开展 工作。因而基层人防（民防）建设存在体制不完善、政策法规滞后、行政执法 不得力及专业队伍不能满足应急行动需要等一系列问题。本文从基层人防（民 防）工作的实际出发，着眼沿海发达地区的发展现状，深入分析基层人防（民 防）工作的难点问题，力求探讨应对方法。 一、基层人防（民防）工作中存在的主要问题 人防（民防）事业的发展是与经济发展水平相一致的，我国基层人防（民 防）工作发展很不平衡，东西部地区差距比较大，特别是东部沿海地区发展迅 速，无论人防工程建设总量，还是人防指挥体系建设都走在全国前列，因而在 人防（民防）事业发展过程中新的矛盾不断出现，急需解决的现实问题也尤为 突出。 （一）政策法规建设及人防（民防）执法难以到位 落实政策法规不到位是基层开展人防（民防）工作过程中遇到的通病，其 主要表现及原因如下： 1、政策法规落实不到位。国家制定了中华人民共和国人民防空法、各 省相应制定了实施办法，并出台一系列政策措施，但这些法律法规只是普 遍性指导原则。具体到各地，还应当根据当地经济和城市发展状况及其规划， 出台规范性文件，制定更加具体的政策措施，并按照城市发展规划即时修订。 但目前这方面工作做得还不够，主要有四个方面问题：一是由于沿海城市发展 速度快，这个现实要求政策性文件出台或者修订频率相应加快，有的城市几乎 每年都需要调整；二是由于有的地方领导对人防（民防）工作认识不到位，思 想上不重视，直接影响了当地人防（民防）政策措施的出台，导致工作中没有 抓手；三是有的县（区）甚至还没有设立专门的人防（民防）机构，人防（民 防）工作挂靠在建设部门或者其他部门，导致工作开展不得力，严重影响人防 （民防）事业整体发展；四是多数县（区）缺乏专业的人防（民防）法律工作 者，影响了人防（民防）法规建设。 2、人防（民防）行政执法不到位。人防（民防）法规出台后就必须在实 际工作中得到落实，但当前多数县（区）人防（民防）行政执法没有形成规范 系统的流程。主要存在三方面问题：一是没有独立的执法队伍，多数县（区） 人防（民防）执法都是由相关人员兼职实施，行政执法留于形式，随意性太大。 二是人防（民防）执法与经济发展相矛盾。有的地区由于领导认识不够，依然 把减免人防（民防）义务作为发展经济的优惠条件，导致有法不依的现象较为 普遍。三是人情影响人防（民防）执法的现象仍然存在。有法难执，执法不严 的现象广泛存在。 （二）人防（民防）应急行动能力不能满足战备和抢险需要 人防（民防）工作的一大职能就是应急救援，这需要人防（民防）专业队伍 在任何时候都能拉得出、打得响。然而当前县（区）人防（民防）专业队伍建 设远远不能满足人防（民防）应急需要。 1、人防（民防）训练机制不健全。当前多数县（区）没有专业的人防 （民防）训练机构，人防（民防）训练得不到开展。少数能够开展人防（民防） 训练的地区，也存在训练内容不确定、训练方法不科学、训练时间无法保证和 训练制度不落实等问题，导致人防（民防）训练效果差，与应急行动需要相脱 节。 2、人防（民防）专业队伍在应急需要时拉不出。当前开展人防（民防） 训练的县（区），多数没有组建稳定的专业队伍，现有人防（民防）专业队训 练都是依靠有关部门完成，训练的时间、内容、效果难以评估。在应对突发灾 害时，人防（民防）部门无法指挥调度人防（民防）专业队伍。比如：在汶川 大地震发生后，绝大多数人防（民防）部门在第一时间未能及时调度人防（民 防）专业队实施救援行动，在各大新闻媒体的公开报道中，人防（民防）系统 唯有上海出动了人防（民防）专业救援队伍，但也仅列入后勤保障序列；相反 新加坡、日本等国际人防（民防）救援队伍都可以直接快速参与一线救援行动。 （三）人防（民防）工程重建轻管现象严重 近几年，沿海各县（区）人防（民防）工程建设从无到有，发展较快，数量 相当可观。以全国第一县昆山市为例，全市竣工人防（民防）工程总量从 2000 年的 5000 平方米，已发展到当前的 68 万平方米，建设速度非常惊人。建设一 个数万平方米的人防（民防）工程往往只需要一年多时间，但管好一个人防 （民防）工程使其保持良好的战备性能，却需要延续几十年、上百年，因而人 防（民防）工程的管理工作在人防（民防）建设中更为重要。当前县（区）人 防（民防）工程疏于管理的问题非常严重。 1、人防（民防）工程快速发展与管理滞后的矛盾日益突出。沿海县（区） 人防（民防）工程建设速度很快，但多数县（区）没有独立的人防（民防）工 程管理机制，也没有建立完善的管理制度，“重建设、轻管理”的现象十分普遍； 由于疏于管理，许多已竣工的人防（民防）工程战备性能严重受损，随着人防 （民防）工程建设数量的不断增加，人防（民防）工程管理不力已成为人防 （民防）事业发展的一个重症。 2、人防（民防）工程的战备要求和平时开发利用矛盾日趋严重。人防 （民防）工程的第一属性就是战备属性，第二属性是经济属性。但在开发利用 过程中，许多单位片面追求经济效益，往往忽视了人防（民防）工程的战备属 性；随着人防（民防）工程数量增加，这一矛盾也在加剧。由于没有强有力的 政策措施和人防（民防）工程数量太大等原因，在开发利用中损害人防（民防） 工程战备性能的现象时有发生。 3、产权制度瓶颈与人防（民防）工程管理的矛盾日益明显。当前随着人 防（民防）工程数量增加，明晰人防（民防）工程产权制度变得越来越迫切。 一是由于人防（民防）工程产权在法律上没有明确说法，导致各地政策五花八 门，人防（民防）工程产权纠纷增多。二是由于人防（民防）工程产权不明晰， 导致人防（民防）工程管理责任难以明确。有一些人防（民防）工程发生灾害 后，由于产权制度不明确，受害人损失难以追究，容易造成社会矛盾。三是由 产权制度不明晰，制约了人防（民防）工程市场化运作。人防（民防）工程因 为没有产权证，无法作为资产抵押，无法将人防（民防）工程推向市场，不能 适应当前社会主义市场经济发展的需要。 二、基层人防（民防）发展的基本对策 针对沿海县（区）人防（民防）工作中存在的突出问题，现提出对策如下： （一）突破瓶颈，着力改变现行体制弊端 体制弊端制约着人防（民防）事业的持续健康和稳定发展，当前我们必 须认真探讨克服体制弊端。 1、着力克服当前人防（民防）工作体制的缺限。应当建立自上而下的工 作体制。当前国家人防（民防）部门属于军队领导，在国务院机构中没有设立 工作机构，许多政策下达后，在地方上实施起来阻力很大，许多工作指标下达 到基层后难以实现。地方人防（民防）部门在形式上是接受军队和地方政府的 双重领导，而在实质上也只是服从地方政府，开展工作都是在地方政府的统一 安排下实施，要落实上级人防（民防）机构的指标，首先必须得到当地政府的 批准。目前基层人防（民防）部门通常的做法，是去做政府领导的工作，政府 同意了，就可以实施，不同意就只能放弃。这样的做法，既不符合人防（民防） 事业发展的要求，也不符合人防（民防）事业科学发展的需要。人防（民防） 事业要实现科学发展必须建立由上而下的顺畅体制，做到政令畅通，应该是按 照一定的制度和规范的程序行政，而不是依靠和领导或者其他部门搞好关系行 政。人防（民防）的政策措施应当列入政府的日常工作指标中实施，基层人防 （民防）工作的开展要实现由政府指挥人防（民防）部门落实人防（民防）工 作指标，并纳入政府政绩考核内容，而不是人防（民防）部门通过做政府工作 落实指标和工作要求。明确各级人防（民防）工作领导及责任体制，确保各级 人防（民防）机构运行及足够编制，保持人防（民防）工作高效协调运行，以 减少基层政策层面上的阻力。 2、努力在现有体制下探索工作上的突破。人防（民防）体制建设需要一 个过程，不同地区发展水平不平衡，对人防（民防）体制的需求也不尽相同。 沿海发达地区经济发展较快，体制滞后严重。要开展好人防（民防）工作，必 须进行观念创新和思路创新。比如：在人防（民防）工程建设上可以依靠建设 系统实现质量监督；在人防（民防）工程开发利用上，可以实施行业管理社会 化，实现物业管理企业资质备案制度；在人防（民防）执法方面，可以建立多 部门联合和联动执法机制，以解决人防执法力量不足的问题。 （二）创新思维，积极提升应急行动能力 应急行动需要是人防（民防）专业队的基本职能。建立一支拉得出打得 响的人防（民防）专业队伍更是人防（民防）部门外树形象内强素质和人防 （民防）事业发展的需要。 1、落实人防（民防）训练机制。要努力创造条件，建立完善的训练体系。 一是建立人防（民防）专业训练基地。要建设专业配套，门类齐全的训练场地， 要能够有序地组织人防（民防）专业队伍实施集中训练。二是要确定人防（民 防）专业训练的基本内容。训练内容要紧扣应急行动需要，理清“训什么、怎么 训”，将训练内容与平时救灾、应急救援行动统一起来。三是切实保障训练时间 落实。人防（民防）训练要实实在在，要确保时间落实。四是建立科学的评估 体系，保证人防（民防）训练的有效性。 2、落实人防（民防）专业队伍。人防（民防）专业队伍如何满足应急救 援需要？一是要依靠有关部门的力量组建相关专业队，确定应急指挥人员和定 期值班队员。比如：医疗专业队，明确由谁指挥，什么时间，哪些队员处于值 班状态，处于值班状态的队员要随时能够出动。二是可以发挥社会力量，通过 志愿者队伍建立专业队。通过人防（民防）志愿者来充实专业队，对人防（民 防）志愿者队伍，要有明确的管理制度、入队和退队制度，确保这支队伍实实 在在地存在，在应急时能够随时拉得出。三是尝试建立人防（民防）役制度， 并纳入民兵预备役建设内容。充分发挥退伍战士的优势，建立常备人防（民防） 专业队伍，直属人防（民防）部门指挥。常备人防（民防）专业队应当主要用 于应急救援，进行一队多能训练，能够应对突发性灾害事故。 （三）放眼市场，大力推动人防（民防）工程多元化管理 人防（民防）工程管理需要进行科学探索，要充分引入市场化机制，实现 人防（民防）工程长效管理。 1、建立专业化的监管机制，努力做到建管并重。要实现人防（民防）工程 科学管理，就必须要有科学的监管机制，设立专业的监管机构，建立规范的制 度并实施监督，确保人防（民防）工程在开发利用过程中保持战备性能良好。 2、引入竞争机制，实施人防（民防）工程社会化管理。要与规划建设等相 关部门协调，可以对物业公司进行资质认定并实行备案制度，凡有人防（民防） 工程的小区，物业公司必须取得人防（民防）工程管理资质；对有资质的物业 公司，实行竞争上岗，择优选聘。 3、建立明晰的产权制度，加快推进人防（民防）工程市场化运作。尽快推 进人防（民防）工程产权制度改革，从法律上明确人防（民防）工程产权，使 人防（民防）工程既可以实