财政学：政府间财政关系

第十五章政府间财政关系本章概要财政管理体制是财政管理的核心和最基本的管理制度，其实质是处理各级政府之间的财政关系。本章在介绍财政管理体制含义、模式和原则的基础上，讨论我国现行分税制及其改革，并对政府间转移支付的特征与类型及其完善进行了深入分析，为寻找理想的财政分权模式处理好政府间财政关系提供理论依据。财政学学习目标1.了解财政管理体制含义、模式和原则的基本内容。2.认识我国现行分税制存在的问题及其改革完善的方向。3.理解与探讨科学的转移支付制度对处理好政府间财政关系的重要作用。第一节财政管理体制概述一、财政管理体制的含义二、财政管理体制的模式三、财政管理体制的原则四、处理政府间财政关系的基本理论依据一、财政管理体制的含义财政管理体制是确定中央和地方以及地方各级政府之间分配关系的根本制度。它规定财政分级管理的原则，划定各级政权在财政管理方面的权限、财力和收支范围，处理财政分配中各方面的责、权、利关系，实现财政管理和财政监督。财力、财权和财政责任的相互关系也就是责、权、利的关系，其表现为：财政责任是财力和财权分配的前提；财权是完成财政责任的保证；财力是实现财权和财政责任的基础。财政管理体制的范围包括预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、基建财务管理体制和行政事业财务管理体制等。财政管理体制的内容包括财政管理的主体和级次；财政收支划分原则和方法；财政管理权限的划分；财政调节制度和方法等。二、财政管理体制的模式（一）集权型财政管理体制（二）分权型财政管理体制（三）混合型财政管理体制（一）集权型财政管理体制集权型财政管理体制，是某一国家在其特殊发展时期或政体组织是完全单一制国家实行的一种财政管理体制。1.地方财政收入统一上缴中央，地方一切支出需经中央核准，统一拨付。2.财政管理权限高度集中于中央，地方财政实际上只是中央财政的延伸，既没有明确的事权，也没有稳定的财权，只是负责执行中央统一的财政政策，地方没有或仅有少许财力。3.地方编制和执行全国范围内统一的政府预算，地方不是独立的一级预算，上级财政预算与下级财政预算是一种包含关系。（二）分权型财政管理体制分权型财政管理体制是建立在典型的分权政体基础之上。大多数实行联邦制的国家，其国家内部都存在着多级政府，各级政府均拥有决策的自主权，使决策权极大的分散化了，联邦政府与下级政府之间不存在上下级隶属关系，各自独立地行使宪法赋予的权利。1.各级政府分别对财政、预算、税收等立法，并独立、自主地行使财政管理权限。2.明确划分各级政府的职责及支出范围，各负其责。3.在财政收入的划分上，一般实行分税制，即分别立法、分设税局、分别征收、分别管理的体制。4.各级预算独立编制，自求平衡，相互之间不存在包含与被包含的关系。（三）混合型财政管理体制混合型财政管理体制，是一种在强调中央集权占主导地位的前提下实行分级管理的体制。1.按照“有一级政府、有一级预算”的原则，在中央统一立法、统一政策、统一制度和统一计划的前提下，以政权级次划分预算级次，实行分级管理。2.在分级管理中，中央政府处于主导地位，地方政府对中央政府具有较明显的依存性。根据中央政府和地方政府的职责划分和企事业、行政事业单位的隶属关系确立各级政府的财政支出范围。3.以分割税收或其他形式在中央政府和地方政府之间进行财政收入范围的初次划分，而这种初次划分与各级政府所拥有的事权往往是不对称的。4.按照财权与事权相对称的原则，由中央政府统一进行区域间的财力调剂。三、财政管理体制的原则（一）统一领导、分级管理原则（二）公平与效率原则（三）民族政策原则（四）体制相对稳定原则四、处理政府间财政关系的基本理论依据财政管理体制(FiscalManagementSystem)作为国家经济体制的重要组成部分，作为划分政府间财政分配关系的集中表现形式，是政治与经济结合的最明显的体现。其基本理论依据就是公共需要的层次性和集权与分权的关系。公共需要的层次性是划分的经济标准，集权与分权关系是划分的政治标准。第二节分税制财政管理体制一、分税制的基本内容二、建立分税制的基本原则三、我国分税制财政管理体制的基本内容四、我国分税制的改革与完善一、分税制的基本内容（一）税收分割（二）税权划分（三）分设征收管理体系二、建立分税制的基本原则（一）财权与事权相统一（二）中央财政集中较多的收入份额（三）政府间的转移支付制度（四）法制化三、我国分税制财政管理体制的基本内容（一）划分中央与地方的事权和支出（二）中央与地方收入的划分（三）中央财政对地方税收返还数额的确定四、我国分税制的改革与完善（一）科学合理地分割税收（二）合理划分中央与地方的税权（三）完善地方税体系（四）完善政府间转移支付制度（五）规范省以下的分税制第三节政府间转移支付一、政府间转移支付的特征和意义二、政府间转移支付的理论依据三、转移支付的类型四、我国政府间转移支付存在的问题及对策（一）政府间转移支付的特征政府间转移支付(IntergovernmentalTransferPayment)是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移，在各级政府之间形成的财力缴补关系1.完整性2.对称性3.双向性4.灵活性5.科学性6.法制性（二）政府间转移支付的意义政府间转移支付对国家经济发展具有重大意义，体现在：可以实现各地公共服务水平的均等化，弥补地方财政的收支差额；调整地区性公共产品或服务的“利益外溢”，在发生突发事件时，对地方进行特殊救助，确保中央政府的宏观调控。二、政府间转移支付的理论依据政府间转移支付的理论依据是来源于地方公共产品理论。内在逻辑是“市场失灵——公共产品——地方公共产品——政府间收支划分——转移支付”公共财政研究是从公共产品入手的，由于市场的失灵和缺陷，单纯依靠市场不能有效地提供公共产品，使政府提供公共产品和干预经济活动成为必要。公共产品又具有明显的层次性，可以区分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品论不仅为各级财政间划分支出，而且也为划分收入提供了必要的理论基础。政府间转移支付存在的理由可以概括为：（一）弥补纵向财政缺口(VerticalFiscalGap)（二）弥补横向财政缺口(HorizontalFiscalGap)（三）校正辖区间外溢（四）体现上级政府的宏观意图和偏好三、转移支付的类型（一）无条件拨款（二）有条件拨款政府间转移支付的基本形式按分配渠道分类税收分享共享税基收入分成补助金制度无条件补助（一般性补助）有条件补助（专项补助）配套补助不封顶的配套补助封顶的配套补助不配套补助按预算性质分类经常性转移支付收入分享无条件补助少量有条件补助资本性转移支付（有条件补助）四、我国政府间转移支付存在的问题及对策（一）现行政府间转移支付制度存在的主要问题1.政府间转移支付的依据不清。2．政府间转移支付方式达不到均等化效果。3．政府间转移支付的标准不合理。4．专项拨款难以体现中央政府的政策意图。5、政府间转移支付制度的执行监督约束不足。（二）完善我国政府间转移支付制度的对策1．合理划分政府间的事权与财权。2．采用规范的政府间转移支付方式。3．规范政府间转移支付的标准。4．建立规范的专项拨款制度。5．强化政府间转移支付的监督。本章小结1．财政管理体制是确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本制度，其核心是各级政府的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。2．分税制是市场经济国家所普遍采用的一种财政管理体制，也是各国财政实践中证明了的可以有效处理政府间财政关系的一种比较规范的方式。3．政府间转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移，在各级政府之间形成的财力缴补关系。思考题