行政学的研究对象和性质

行政学的研究对象和性质行政的基本界定1.行政的概念“行政”二字，在中国已有久远历史。在距今两千多年前撰写的《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。在距今约三百多年前撰写的《纲鉴易知录》中，也有“召公、周公行政”的记载。这些史籍中出现的“行政”概念，其含义很清楚，是指管理国家的政事。所以在中国通用的词典里，“行政”被界定为国家政务的管理。与此同时，在国外，也很早就出现了与中文中“行政”相似的词汇。两千多年前，古希腊学者亚里士多德就使用过“行政”一词。现今国际普遍采用的《社会科学大辞典》，对“行政”(Administration)的解释就是：管理国家事务。在行政学中“行政”是个基本的概念。然而，对于什么是行政，人们历来有不同的解释。西方学者对“行政”概念的界定主要有如下四种角度及观点：(1)从小政府(即行政部门)的角度将行政看做政府组织中的行政部门的业务活动(如魏劳毕);(2)从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动(如古德诺);(3)从管理的角度将行政定义为，通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动(如怀特);(4)从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动(如戈德特纳)。抛开西方学者的这些定义的差别不说，在他们眼里，“行政”的概念似乎包含了如下的基本内容：(1)它有特定的主体，或者是广义的政府即国家(包括立法、行政、司法三个部门)，或者是狭义的政府即国家行政部门;(2)它是一种活动和过程，包括了组织、领导、计划、协调、控制等环节或手段;(3)它有特定的目的或目标，或者为了推行政务或公务，或者为了制定和执行政策，实现特定的公共目标;(4)它是一个有别于私人管理领域的领域，即以政府的政务或活动为对象。我国学者对“行政”要领的界定多受西方学者的影响。也有学者根据马克思的观点，将行政看做国家的组织活动(这种定义原则上把行政活动的主体看做是国家)。有的学者把行政主体限定在小政府即行政部门上，有的则扩展到整个国家系统及党组织的系统，因而有“大行政”和“小行政”之别。这两种行政观各有其合理性。综合各家学说，我们对行政这一概念可以作如下界定：行政是国家权力机关的执行机关(即国家行政机关)行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。从这个定义可以看出，“行政”概念的外延是国家、政府，但主要是行政(执行)部门;其内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程。这个定义试图将大行政和小行政结合起来，既强调行政学以政府行政部门的活动作为研究重点，又适当考虑其他国家机关的公共管理活动。后者可以作为行政学研究的广阔背景和参照系，这也考虑到我国行政管理的某些特点。2.行政的特点作为一种特殊的社会管理活动，行政有其自身的特点：(1)执行性。行政是国家权力机关的执行机关的活动，其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。在我国，行政机关从属于国家权力机关，是国家权力机关的执行机关，在实施行政管理过程中，必须以执行党和国家权力机关的路线、方针和政策为前提，做到有令必行，雷厉风行，讲求效率。(2).政治性。马克思主义认为，政府机关是经济上占统治地位的阶级为实现其阶级使命而建立起来的组织;国家机关把统治阶级的意志上升为法律规定来进行活动，实现国家的统治职能。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。社会主义国家的行政机关是人民政府，主要通过大量的组织工作来保证国家的安定团结和社会主义现代化建设事业的发展。因此，我国的行政管理者要提高社会主义政治觉悟，牢记为人民服务的宗旨，以公仆的态度为人民“行”好“政”。(3).权威性。权威是指把一部分人的意志强加于另一部分人，是以服从为前提的。国家是阶级统治的工具，是最有权威性的东西。行政管理活动是以国家名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的。一切被管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。但行政机关在执行任务时也必须依法行政，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这种法制性集中体现了行政的权威性。为了加深对行政的理解，我们有必要对行政与几个相关概念的关系作简要的分析。(1).行政与政治。政治与行政同是历史的范畴，但在相当长的时间里，两者都没有明显的界限。“政”和“治”实际上包含了政治与行政两方面的意思。近代资本主义国家产生后，随着政府职能的分化，两者的区分才引人注目并且成为必要之举。在西方，最早论述政治与行政的区别，从政治与行政分离的角度来解释行政的是美国行政学家威尔逊和古德诺。他们在论述政治与行政的区别时，虽然具体表述方式不同，但都蕴涵了“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”的观点。凡属执行国家意志的管理部门及其管理活动，都是行政。显然，这种分离的观点不能为人们所普遍接受。政治与行政同是社会历史现象，都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者既密切联系又有一定的区别。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权;而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政不可能不表现国家意志，其执行也不可能不体现政治。行政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上具有政治属性。政治与行政难以截然分开，尤其是在当代政治经济一体化、经济政治化、政治经济化的趋势日益加强的情况下，更是如此。(2).行政与立法、司法。西方资产阶级政治学理论从“三权分立”的角度来解释行政，把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使，因此，认为行政就是与立法、司法并立的“三权”之一。“三权分立”的国家权力结构形式实质上是资产阶级国家的政权组织形式。我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。在这种形式下，国家权力结构形式表现为：全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使立法权;国务院和地方各级人民政府行使行政权;审判机关和检察机关行使司法权。但我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责、接受其监督。因此，在尊重国家权力的统一性、不可分割的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。(3).行政与管理。从管理功能的角度来解释行政的学者认为，一切管理都是行政，国家管理机关、一切营利与非营利的公共管理机关、私人企业管理机构及其活动，毫无例外地都属于行政。特别是20世纪初期的科学管理革命，使一般管理与行政机关的管理相互融合，表现在把行政活动理解为纯粹的技术和程序，试图找到符合所有管理活动的基本原则和方法。同时把行政概念扩大到企事业单位和行政机关以外的其他国家机关的管理活动，形成了大行政的模糊概念。而实际上非国家行政机关的企事业单位内的人事活动、后勤和办公室活动，通常也称为行政，但它们在业务范围、管理权限和依据上都与行政管理有重要差别。诚然，行政管理应当引进企业管理的一些经验和方法，也包括技术性和程序性的内容，但它首先是行使国家行政权力的政治性的管理，以国家的强制力为后盾，具有较高的权威性，一切行政活动均由法律作保证。而企业管理是生产资料的所有者或经营者对企业经济活动的管理，带有明显的营利性。企业之间是经济利益的关系，是一种商品交换的关系。因而，不管是国有企业的管理活动，还是私人企业的管理活动，都不能列入行政的范畴。那种把行政管理完全融于企业管理，视为纯粹技术性的管理活动的观点，模糊了行政管理和企业管理的界限;那种把行政概念扩大和延伸于企业事业单位和行政机关以外的其他国家机关的管理活动的观点，同样也混淆了两者在业务范围、管理权限和法律依据等方面的重要区别。行政也是一种管理活动，行政与管理不是两个对立的概念，管理是更大范围的系统，行政只是整个管理系统中的一个子系统，是众多管理门类中的一个重要门类。行政学的研究对象、性质和方法1.什么是行政学在界定了“行政”概念和明确了行政学的历史之后，我们就可以为行政学下定义了。结合国内外学者对行政学的界定，我们主张，行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。可以从如下几个方面来把握行政学的定义：(1)行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。行政管理的支配权是行政权，行政权源于国家权力，是国家权力结构的组成部分。在我国，行政管理的主体表现为国务院和地方各级人民政府。我国的行政机关是国家权力的执行机关，其行政权力是国家权力机关依法授予的。因此，行政管理是以国家权力为根据的，是行使国家行政权力的一种公共管理。(2)行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各方面和全体国民。其他任何一种社会管理都没有行政管理这样广泛的周延性和关系国家和社会全局的重要性。这表明了行政管理学所具有的广阔的研究领域和广泛的适用性。(3)行政活动的根本原则是依法管理。政府法制、依法行政是现代行政管理的本质特征。行政管理活动的执行性的性质，决定了行政管理必须以法律规范为根本的活动准则，在法律规范规定的范围内实施管理，不能超越法律之外和凌驾于法律之上。把个人意志凌驾于法律之上的行政管理是违法的行为。(4)国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务纷繁复杂，变化多端，但并非无章可循。马克思主义认为，在表面上偶然性在起作用的地方，这种偶然性始终是受内部隐蔽着的规律支配的，而问题只是在于发现这些规律，利用这些规律。因此，行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。2.行政学的主要内容行政学是由该领域一些基本范畴和原理构成的完整的逻辑体系。这些基本范畴和原理随着行政管理活动的实践的深入而不断被人们所发现和揭示。因此，行政学的研究内容是不断发展和完善的，其逻辑体系也随之呈现出科学化特征。具体地说，行政学研究既有“硬件”部分的研究，又有“软件”部分的研究;既要进行“静态”研究，又要进行“动态”研究。概括起来，研究内容主要包括：(1)从行政学是一门学科的角度来说，必须研究和了解行政学的研究对象、学科特点和演变历史，探讨建设有中国特色社会主义行政学的依据和途径。(2)从行政管理是建立在一定经济基础之上的上层建筑的角度来说，行政管理学必须研究行政活动与经济基础、上层建筑的其他部分以及整个外部环境的相互作用、相互联系。行政环境是行政活动的依据，又是检验行政活动成效的客观标准，必须研究行政环境，促进和保持行政活动与行政环境之间的互动和平衡。(3)从行政管理是一种由主体发动而作用于客体的有序管理来说，行政管理学必须研究行政主体，包括对行政组织机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员的研究。(4)行政管理是一个动态的过程。从社会和国家的发展历史来看，行政管理经由低级到高级、由粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。就一个管理周期来看，行政学必须对组成行政管理的各个环节和过程进行研究。这种研究主要包括研究行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询和行政协调等。(5)从保障行政管理过程顺利进行的条件来说，行政管理要达到预期的目标，必须获得一定的保障。除外部环境条件外，行政学必须研究行政立法、行政文化、行政道德、财政管理、后勤和办公室管理等。(6)从行政管理的出发点和归宿这方面来说，行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和效率，因而行政学必须研究如何增强行政效能，提高行政效率。(7)行政改革已经成为世界各国发展的基本要素，是当代社会的潮流。近年来，各种模式的改革方案纷纷出现，我国也必须顺应潮流，积极改革与经济基础不相适应的行政体制。从行政管理的发展来说，行政学必须研究行政管理体制的完善和行政改革与发展。行政学的学科性质及研究法行政学的学科性质作为一个学科或研究领域，行政学有如下特征：(1)政治性和社会性的统一。行政学是研究国家行政机关对国家政务进行有效管理的科学，行政活动是国家的管理活动，具有鲜明的政治性。因为行政管理是整个国家活动的一部分，是社会上层建筑的一种功能，它的性质必然与整个国家政权的性质相一致，归根结底又必须取决于其经济基础的性质。行政管理是国家意志的执行，是国家的管理活动，因而它不同于私人的、个别人的管理。同时，行政学揭示了国家行政机关管理社会公共事务的规律，具有社会性。行政学集政治性和社会性于一体，一方面，它在整体上为统治阶级的利益服务，另一方面，它所揭示的管理规律和方法又为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。(2)理论性与实践性的统一。行政学要研究行政过程及其规律，形成相关的概念、理论和方法，因而具有较强的理论性。同时，这些理论来源于实践，又反过来为实践服务，因而具有很强的应用性。行政学这种理论性与应用性相统一的特点，使这门学科具有强大的生命力。(3)综合性和独立性的统一。行政学是一门跨学科的综合性学科，它广泛运用了政治学、法学、管理学、社会学、经济学、统计学、系统论等学科的理论和方法。但它又具有独立的研究对象、概念框架、理论体系和研究途径，因而成为一门独立的学科。(4)实证性和规范性的统一。行政学可通过经验研究揭示行政管理规律，形成实证的知识;同时，行政学又必须研究价值问题，作出价值判断，因而具有规范性。行政学的研究方法(1)行政学研究方法的演变过程行政学的研究方法要服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化，使研究方法具有多样性。在其形成和发展过程中，西方行政学的研究方法大致经历的变化主要是：第一，从演绎研究到归纳研究。早期行政学者主要从基本概念、原理、理论出发，解释现实的行政现象与行为。现代学者则更侧重于从经验事实出发，注重调查研究，发现其隐藏的规律。第二，从静态研究到动态研究。行政学发展初期，学者们的视野较窄，往往是局限于本学科的研究，而且是采用静态分析方法，不太关注行政管理活动的动态效果。现代行政学摆脱了这一束缚，侧重于研究行政的过程、行为、功能与沟通等，实际上把行政学看成是一门应用性学科，而不是纯粹的理论阐述。第三，从单学科研究到跨学科研究。早期学者多孤立地研究行政学，把行政学与其他学科的联系人为地割断。现代学者把行政管理放到系统中加以分析，注意把行政和政治、经济、管理乃至社会学等相关学科整合起来，从而实现了跨学科的综合性行政管理理论。(2)行政学研究的主要方法第一，理论联系实际的方法。理论联系实际，实事求是，是中国共产党一贯倡导的科学的态度、作风和方法，是科学研究取得成功的基本保证。欲使行政管理学的研究保持正确方向和结出丰硕果实，就必须坚定不移地、始终一贯地采取这一科学的态度、作风和方法。在社会主义建设过程中，新情况、新问题不断出现，行政理论必须紧密联系实践，既要作总结性研究，又要作超前性研究。一方面，运用行政管理学的科学理论，指导我国的行政管理实践;另一方面，总结行政管理实践的经验，探讨行政管理的客观规律性，丰富和发展行政管理学的科学理论。第二，调查研究法。调查研究是行政管理的基本功和行政管理学的研究方法。行政管理活动必须遵循国家的法律和政策，不能各自为政。但同时又必须因时、因地、因人、因事制宜。这是毛泽东倡导并为实践证明是完全正确的一般与个别相结合的领导方法。而欲达此目的，就必须作系统周详的调查研究。“没有调查就没有发言权”。这对实践性很强的行政管理学尤为重要。第三，案例分析法。案例分析法在医学、法学等领域的成功运用，引起了行政学家的兴趣。行政案例分析也应成为行政管理学的研究方法。通过典型的案例分析，不仅能加深对原理的理解，而且可以提高分析问题和解决问题的能力。第四，历史研究法。中国古代社会，特别是封建社会，国家政治统治制度之完备，政治管理经验之丰富，可谓世无伦比。以马克思主义理论为指导，批判继承这一历史遗产，既是行政管理学研究的任务，又是一个重要的方法。新中国建立的新型的社会主义性质的行政管理制度，在巩固人民民主专政的国家政权，组织社会主义建设事业等方面发挥了重要作用，积累了丰富的经验，我们应当进行系统的、科学的总结。历史的经验值得注意。通过对行政管理的起源、作用、发展和影响等方面的历史考察，能更深刻地认识行政活动的规律性，发扬优良传统，避免历史错误。第五，比较研究法。国家无论大小，其政治统治和行政管理的制度措施和运作方法等总有优劣、长短、得失，对不同国家的行政组织、行政行为和行政文化等方面的比较，旨在兴利去弊、取长补短、权衡得失、为我所用。比较，必须科学、全面和客观，不能把本国的一切贬得一无是处，而把别国的行政体制夸大为普遍的、各国必须照搬的模式。同样，也不能把本国的行政制度强加到别国头上。除跨国比较外，还有历史比较、跨层次和跨政策比较，在比较中发现普遍的原则和探求未来的发展趋势。第六，定量分析法。行政现象和行政行为有许多数量关系。早在民主革命时期，毛主席就要求领导者要做到“心中有数”。现代信息设备和计算机技术的发展，为行政学定量分析法提供了有利的条件。总之，研究方法是多种多样的。我们不仅要对中外学者已经采取的研究方法权衡比较，灵活运用，而且还要在研究中创造新的、科学的方法。行政学在西方的兴起1.行政学在西方兴起的历史原因行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。资本主义政治、经济和社会发展的需要为行政学作为一门新兴学科的产生提供了必要的条件。威尔逊、古德诺、怀特则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的几个著名代表人物。行政学在西方兴起的历史原因可归结为以下几个方面：(1)“行政国家”的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡和工业经济、科学技术的发展，政府的行政管理职能日益扩大，管理手段日益复杂。政府行政费用、财政支出、税收负担的日益增长和贸易、工业方面的国际竞争日益加剧的状况，不断对政府的效率提出了更高的要求。(2)“文官制度”改革运动的发展。19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。(3)多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。(4)专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。19世纪末，美国一些成功地进行行政改革的城市需要培训各类人员到政府中任职，因而刺激了行政管理职业教育和最初的大学行政管理教育项目的发展，使行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科。2.西方行政学发展的三个阶段一般认为，西方行政学产生于美国，以1887年威尔逊发表《行政管理学之研究》为标志。此后一百多年来，行政学获得了突飞猛进的发展。如今，行政学已经成为大学的重要专业和有关学科的必修课程，研究机构遍及全球。这一历史过程大致可以划分为三个阶段：(1)形成时期，又称科学管理时期。这个时期大致在19世纪末到20世纪30年代。这一时期理论的主要特征是运用工商企业科学管理理论研究公共行政管理学，主要探究了行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等问题。它侧重研究人的活动对象，以及人与活动对象的关系。它采用标准化的机械管理模式，要求物力和人力有效地结合达到最佳目标。如1887年威尔逊发表的《行政管理学之研究》、1900年古德诺出版的《政治与行政》、1912年泰罗的《科学管理原理》、1926年怀特的《行政管理学导论》和魏劳毕的《公共行政原理》。这个时期的理论为提高管理绩效、促进社会生产力的发展起了极为重要的作用。但是，这种注重“人与机”关系的理论，其根本缺陷是忽视人的因素，把人视为机器的附属物。他们以“物”为中心的管理思想，不可能用科学方法来研究人在组织中的行为和动力，无法充分调动人的积极性。(2)成长时期，又称行为科学时期。这个时期大致在20世纪30年代到60年代。这一时期理论的主要特征是把行为科学运用于公共行政管理学的研究。把研究的重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、环境的关系等方面，主要运用心理学、社会学等研究的科学成果来研究管理的问题，如以梅奥为首的三位哈佛大学教授主持的著名的“霍桑实验”、以巴纳德为代表的动态平衡理论、以西蒙为代表的决策理论、以麦格雷戈为代表的X—Y理论、以马斯洛为代表的人的需要层次理论等。这个时期的研究由于重视人的多种要素、人的价值、领导的行为等在管理中的作用，进而推动了公共行政的发展。但是，这种人际关系组织理论过分强调了感情的社会的因素，忽视了理性、行政组织、法制规范以及外在环境的作用，因而在管理实践中显示出偏颇和不足。(3)发展时期，又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期。这个时期大致从20世纪60年代开始至今。这一时期理论的主要特征是：大量的新流派、新理论和新方法，围绕政府管理问题的解决而交叉融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。这一时期，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋势。一方面，一批经济学学者用经济学的方法来研究传统的政治学和行政管理学的课题，形成一系列颇有影响的新公共行政理论。《布莱克维尔政治学百科全书》中的“公共行政管理学”词条这样写道：“以经济学为基础的研究方法对公共行政管理学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政管理学的传统主流研究方法对20世纪早期行政管理学发展做出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代。”其中最有影响和最有成就的流派，是以布坎南为代表的公共选择学派，把“经济人”假设引入了政府行为理论，对政府行为的分析有独特的价值，为我们认识政府及其行为提供了新视角。这一理论在西方受到高度重视，其创始人布坎南1986年获得诺贝尔奖。此外，是以科斯为代表的新制度经济学派，其主要代表人物包括科斯、诺斯、威廉姆逊与德姆塞茨等。主要理论贡献有交易成本理论、代理理论、制度创新理论等。另一方面，传统行政管理学者把第二次世界大战以后出现的系统工程学、运筹学等新兴学科的理论引入公共行政研究，强调公共行政活动与外界环境、外在系统之间的关系，强调公共行政系统内部各部分之间的关系，强调根据环境的变化选择适当的管理方式等。如美国社会学家帕森思提出的每个组织系统分为决策、管理和技术三个层次，美国哈佛大学的高斯等强调行政环境的重要性，等等。西方行政学的发展趋势1.研究领域的不断扩大研究领域的不断扩大表现为：从“纯行政”的研究扩展到对行政环境的研究，日趋重视对政治因素、经济因素和社会因素的研究;从一般行政的研究扩展到重视专业行政的研究;从政治与行政分离的研究扩展到政治与行政相互渗透的整体的研究。这样，在新的领域，通过新的研究，开创性地建设和发展了行政学这门学科。2.研究侧重点的转移研究的侧重点表现为：从过去注重规律、定律、原则的探寻，转移到注重具体事实、案例的研究;从重视提高效率手段的研究，转移到重视“价值”的研究;从机械的效率观研究，转变为社会的效率观研究;从重视法规的研究，转移到重视行为的研究。正是通过这些研究侧重点的转移，去认识行政管理的规律性，去实现提高国家的实力和满足人民的福利、使社会得到实际效益的行政管理目标。3.新的理论和方法不断引进行政管理研究从静态的研究到动态的研究;从以事为中心的研究到以人为中心的研究;从单学科的研究到注重学科的交叉与整合的研究;从侧重于理论、原则和法律条文的研究，到侧重于行为、决策、程序和方法的研究。正是通过新的理论和方法的不断引进，使行政管理研究和政府的行政行为与行政活动呈现出更加紧密结合的趋势。4.研究领域的拓宽和加深从学科内涵看，早期的行政学主要研究组织原理、人事行政、财务行政和行政法规等，基本上都是行政学的“硬件”。现在人们不仅研究制度、组织和结构问题，而且延伸到行政系统、行政过程、行政监督、行政方法和技术等方面。与早期相比，大大丰富了行政学的研究内涵。从学科的包容面看，早期研究主要是对政府活动的研究，后来逐步推广到对行政机关以外的其他国家机关和组织的研究，发展至今，已经出现了互相融合的趋势。从研究层次看，早期学者多作单方面的研究，如只从理论、制度、法律等角度研究。现代则发展到多层次研究，既研究理论、原则、手段和方法艺术，还要研究行政活动的技术性问题，如公文处理、档案保管、办公自动化等。从抽象的行政理论到具体的行政技术，行政学已经发展成为多层次的逻辑体系。5.研究内容和研究方法更结合实际行政管理学是应用学科，研究内容和研究方法紧密结合实际，是其具有生命力的根本所在。诚然，资产阶级学者的研究是为了维护资产阶级的根本利益，并且掺杂资产阶级的偏见。但由于是结合实际，因而在为资产阶级政治统治服务的同时，也揭示了某些具有科学性的理论和方法。一个世纪以来，每一研究阶段上的重点转移和方法选择，归根结底是为了解决资产阶级行政管理过程中的迫切问题。早期侧重于理论、原则和法律条文的研究，后期乃至当代偏重于行为、决策、程序和方法的研究，都是为了使资产阶级政府实现更加有效的管理。行政管理研究和政府的行政行为和行政活动呈现出更加紧密结合的趋势。6.不同学派之间的争鸣和交流在行政管理学研究过程中，或因研究重点不同，或因研究方法相左，提出了各具特点的管理理论。古典管理理论学派的泰罗提出的工作定额管理，开了科学管理的先河。法约尔把管理活动概括为计划、组织、指挥、协调、控制。古利克又在此基础上，提出了著名的管理七职能论。从20世纪20年代开始，梅奥等人的“霍桑实验”和马斯洛的需求层次理论，开创了行为科学管理的新阶段。他们强调非正式组织的作用，强调人际关系和激励因素等。第二次世界大战以后，西方管理思想和流派又大量涌现，以至于被孔德称为管理理论的“丛林”出现了。这些理论流派主要有决策理论、系统理论、管理科学理论、权变理论等，又一次把行政学推向新的研究阶段。由于不同学派之间的争论与融合，西方行政学日渐完善。行政学在中国的重建与发展1.中国的行政传统中国古代灿烂辉煌的政治与行政历史遗产不仅是产生具有特色的行政学的肥沃土壤，而其精华部分将被吸收改造而成为有特色的行政学的一部分。中国有近5000年的文明史，特别是封建制度的长期统治和封建盛世的多次出现，虽然与政治、经济、文化等诸多因素有关，但其中重要一条是它建立了一套与当时经济基础相适应的上层建筑，尤其是结构严密、运作有序的国家政治制度和行政制度。历代封建王朝的政治与行政制度包括行政机关的职能分工和权力配置，行政官员的使用和管理，施政过程中的决策、执行和监督等一系列完备的管理体制。因此，行政体制运作历史之悠久，制度之完备，法令之严密及历史文献之丰富，世界各国都无法与中国相比。这是形成有中国特色的行政科学的最深厚的历史源泉。2.新中国行政学的曲折重建与发展新中国成立后，从中央到地方都建立了新的行政管理体制，我国的行政管理也进入了一个新的历史时期。本应该有效开展的行政学研究，却因1952年高等学校院系调整和学科建设认识上的偏差，行政学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。这一中断竟长达30多年之久。在这期间，我国社会主义事业在曲折中前进，国家行政机关及其工作人员为政权的巩固、社会的稳定、经济的繁荣等付出了极大的劳动，做出了卓越的贡献，创造了宝贵的经验。只是这些实际创造没有上升为行政学理论，而科学的行政学理论也未成为行政管理活动实践的指南。但中国行政学始终在曲折中向前发展。党的十一届三中全会以后，我国进入了社会主义现代化建设的新时期，行政管理的重要性日益为人们所认识，行政改革的迫切性也与日俱增。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了建国以来由政府主持的第一次研究行政学的会议——行政科学研讨会，标志着行政学在我国的重建，并成为行政学进一步发展的起点。在20世纪70年代到80年代这20年的行政学的恢复、重建的过程中，同行政学教育和行政学学科建设直接相关的几件事不可不提：一是1982年夏书章教授在《人民日报》上发表文章，首次呼吁“要把行政学研究提到议事日程”。二是1982年中国政治学会委托复旦大学举办全国政治学培训班，行政学是培训的主要课程之一。三是1984年8月20日，国务院办公厅与劳动人事部在吉林市召开了全国“行政科学研讨会”。这是一次关于建立我国行政学的研讨会。这次会议所取得的最大成就，是把行政学作为一门综合性的学科提出来，突破了西方国家把行政学、行政法学相分离的传统框架，广开了行政学的研究视野，为建立具有中国特色的行政学开辟了广阔的前景。在这20年的重建过程中，中国行政学处于恢复学科地位、重建学术组织与机构、积极开展学术活动、奠定行政学发展基础的阶段。在这个阶段中，初步形成了一支理论工作者和实际工作者相结合的研究队伍;建立了一批全国性和区域性的学术团体和研究机构;许多高等院校都建立了行政学系与专业，招收了行政学专业的本科生;创办了一批行政学院;涌现了一大批学术著作和论文;广泛开展了对外学术交流活动，包括参加了国际性的学术会议。3.中国行政学的空前发展进入20世纪90年代后，行政学进入了空前发展时期。如果说80年代的中国行政学只是刚刚起步的话，那么90年代的中国行政学教育和行政学学科建设则进入了高速发展的阶段。在学科教育上，到2000年底，中国的行政学研究生教育也取得了长足发展，成绩斐然，全国已经有3个行政学博士点，21个硕士点，公共管理硕士(MPA)专业学位业已通过有关部门审批，招生在即。在教学科研队伍上，基本上形成了高等院校、党校、行政学院、社科院及自考五路大军。在专业设置上，1997年教育部修订了行政学专业目录，增设公共管理一级学科，把行政学列为其五个二级学科的首位。与此同时，相继成立了国家行政学院和地方各级行政学院，许多大学设置了行政学专业，开设了行政管理课程，已形成了培养不同层次的行政管理人才的教育网络和培训基地;成立了研究行政学的学术团体，出版了行政学的各类学术刊物及数以百计的行政学著作、教材，发表了大量的学术论文等。这一切预示着中国行政学的大发展。与80年代相比，90年代行政学研究还实现了范式转换，由此提出了许多新观点，形成了较多的有价值的思想，提炼出不少带有规律性的理论和研究成果。行政学基础理论的研究也深入到行政管理的各专业系统，对行政学分支学科进行系统研究;在基本理论研究领域和研究方法等方面，更多地与政治学、法学、社会学、经济学、管理学、心理学等相关学科的研究进一步紧密地结合起来，互相借鉴与渗透，有中国特色的社会主义行政学的学科体系与学科建设在探索中获得了更进一步的发展。4.中国行政学发展的特点(1)邓小平理论是我国行政学研究及其发展的一面旗帜。行政学作为政治学的分支学科，是在邓小平的倡导下恢复和发展起来的。早在1979年3月，邓小平就指出：政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在需要赶快补课，要下定决心，急起直追。邓小平的这个讲话为行政学的恢复和重建开辟了道路。从此，邓小平理论中关于政治体制改革与经济体制改革、民主与法制建设、干部人事制度和领导体制等观点成为我国行政学研究的导向。(2)改革是行政学研究发展的主旋律。作为适用性很强的学科，行政学把优化政府自身功能和结构这个改革的难点和热点摆在研究的重要位置，开展行政体制改革的整体研究，并初步勾画出行政体制改革的基本框架和主要课题，论证了行政体制改革作为相对独立的领域不应滞后或被动适应，而应成为经济体制改革的驱动力量。行政学理论工作者从实际需要出发，提出了县以上各级行政体制和机构改革、人事制度改革、建立宏观调控体系、实现政企分开、中央与地方政府的事权划分、行政区划、财税体制改革、反腐倡廉、行政监督、提高行政效率等方面的新思路和新方法，推动了行政学研究的发展。(3)总体而言，我国行政学仍处于建设与发展研究阶段，中国特色的行政学理论体系尚未完全形成。自1985年以来，我国已有140余部行政学通论性专著问世。这些著作都以探索建立具有中国特色的行政学理论体系为目标，吸收借鉴国外行政理论和经验，研究我国行政管理的规律和特点，使我国行政学研究的框架得以初步构建。但从总体上看，有创新的理论观点极为鲜见。不少论著停留在引进和借鉴西方及我国台湾地区行政学理论体系上，有些著作尽管提出了中国特色的行政学框架，对行政学理论和行政改革现实问题的研究也只停留在对现行政策的解释上，论著“含金量”不大。我国行政学亟待跳出引进、借鉴和“粗放型”研究的“怪圈”。(4)行政学的分科化研究和专业化研究发展迅速。其一，重视某些范畴的深入研究，如近年来行政决策、行政监督等方面的专题研究已取得初步成果。其二，在注重一般行政原理研究的同时，还侧重专业行政研究、专门行政功能研究的拓展，使行政学研究更具专业特色，更具适用性。不少论著还结合行政功能的不同侧面开展专题研究，促进了行政学研究的不断深化。其三，对西方发达国家及亚洲“四小龙”与我国行政理论和行政改革的比较研究发展迅速，并成为行政学研究的重要组成部分。其四，行政学与相关学科的交叉融合，使其研究内容丰富多彩，带动了行政史与行政制度史研究、中外行政管理思想的比较研究的发展。(5)我国行政科学和行政改革研究呈多元化、多渠道、多层级的发展态势。一是研究行政学理论与实践的学术团体不断增多。除1988年10月成立的全国性的学术团体——中国行政管理学会外，地方已成立20余个省级行政管理学会。随着行政学研究的分科化、层级化发展，“县级行政管理研究会”等10多个专业行政研究学术机构相继建立。二是政府部门创办的研究行政管理和行政科学的机构不断增多。如人事部的行政科学院、中央编委的行政研究中心、上海市人才开发研究所、河南省行政科学研究所等。三是中国社科院及湖北省、黑龙江省、四川省社科院等科研机构也成立了专门的行政学研究机构。四是国家行政学院、地方行政学院的创建，其他一批高等院校创办的行政学科研教学机构，也是行政学研究的重要力量。5.中国行政学发展的原因就行政学学科的恢复、重建与发展而言，有以下几方面的原因：(1)行政学作为政治学的一个独立的分支学科，政治学的重建与发展，推动了行政学的重建与发展。(2)政府职能亟待转变的特殊环境为行政学的发展和繁荣提供了特殊的需求和强大的动力，行政体制改革的实践迫切需要行政学提供方法论的指导。(3)我国研究治国兴邦之道源远流长，行政文化遗产丰富，现代行政人员具有较好的理论素质，比较容易接受行政科学知识。(4)各国政府和学术界愈来愈重视行政学研究，行政管理的国际化新环境也成为行政学在我国发展的推动力。(5)我国行政学与国外研究水平相比有差距，与改革实践要求有距离，学科自身建设有空白，研究还处于起步阶段，发展潜力巨大。建设有中国特色的社会主义行政学一、建设有中国特色的社会主义行政学的基本依据1.理论依据建设有中国特色的社会主义行政学，就其理论依据而言，是由行政管理的二重性决定的。作为对国家事务和社会公共事务的管理，行政管理必须根据管理对象的实际情况进行有效的计划、组织、指挥、协调，这是行政管理的一般性、科学性的一面;作为国家权力结构的一个部分，它又必须为一定的经济基础和政治服务，这是行政管理的特殊性、阶级性或政治性的一面。这样，不同国家的行政管理，一方面存在某些普遍的、共同适用的原理;另一方面，由各个国家不同的社会制度、国家制度所决定，行政管理在不同程度上又具有不同的阶级性质或政治性质。此外，各国不同的历史、文化和发展水平，也必然对形成各国行政管理的差异产生重大影响。所以，行政学也就必然既包括普遍的、共同适用的原理和方法，又有反映各国实际的某些特殊的理论和方法。这种二重性也就是建设有中国特色的行政学的充分的理论依据。2.实践依据就其实践依据而言，现代行政管理是古代行政管理的延续。而中国古代行政管理、行政体制运作历史之悠久、制度之完备、法令之严密以及历史文献之丰富，形成了中国古代灿烂辉煌的政治和行政的历史遗产。这必然为现代行政管理实践提供历史借鉴，推动有中国特色的行政学的产生。新中国成立以来的我国行政管理实践本身也形成了自己的特点。我国的行政管理的基本特点是：以巩固和发展社会主义的经济基础和国家政权为历史使命;以全心全意为人民服务为根本宗旨;以经济建设为中心，坚持改革开放和四项基本原则为行政管理活动的指导方针;以说服教育和强制相结合为基本方法;以坚持中国共产党的领导为根本原则;以行政现象为研究对象的行政学，不能对已有的这些行政管理实践的特点予以抹杀;相反，这些特点将成为有中国特色的社会主义行政学的最坚实的基础，而且是最有生气的内容。建设有中国特色的社会主义行政学，也是建设有中国特色社会主义的重要组成部分，是现实发展的需要。二、建设有中国特色的社会主义行政学的主要原则建设有中国特色的社会主义行政管理学，应当遵循以下主要原则：1.坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导马克思主义是人类智慧的结晶，是无产阶级的科学体系。它与中国具体实际相结合，产生了毛泽东思想和邓小平理论。首先，必须以此作为学科建设的指导原则。处于初创阶段的我国行政管理学对于古今中外的理论成果应当广采博取，兼收并蓄，以丰富和充实自己。我们继承历史遗产，但又不是全面复古，学习西方国家的先进经验，但反对全盘西化。而要在广博纷繁的行政管理理论丛林中辨别真伪，分清良莠，取其精华，去其糟粕，就必须以马克思主义特别是邓小平理论作指导。否则，将划不清精华和糟粕的界限，在吸取理论精华的同时，把糟粕也吸取进来，甚至把糟粕当做精华而加以崇拜。其次，必须系统地研究马克思主义关于行政管理的理论。由于历史条件的限制，马克思和恩格斯虽没有行政管理的直接经验，但他们在对资本主义经济制度、政治制度和政府管理等方面进行分析时，阐述了有关管理和行政管理的丰富和宝贵的思想，我们应当很好地学习和总结。至于毛泽东、邓小平以及我国其他伟大的马克思主义者，他们不仅是杰出的政治家、行政管理家，有着卓越的行政领导才能，而且在长期的革命和建设实践中，进行了丰富的行政管理的理论创造。这是有中国特色的行政管理学理论体系的重要组成部分。我们应当进行系统地研究，用马克思主义理论、毛泽东思想和邓小平理论丰富行政管理学的理论体系。2.紧密围绕经济建设和社会主义市场经济条件下的各项改革经济体制、行政体制以及其他方面的改革是推进经济建设的重要动力。建设有中国特色的社会主义行政管理学应紧紧围绕经济建设、经济体制和行政体制改革，而与行政体制的改革的联系尤为直接。随着经济体制改革的深入，行政体制改革也逐步地、积极而慎重地展开。十余年来，我国行政体制改革经历了由单项改革到综合改革、配套改革，由局部探索到全面推进、重点突破，由改革旧体制到建立新体制的发展过程。这些改革成果促进了经济体制改革和社会文明的发展，初步确立了社会主义市场经济条件下行政体制的基本框架，并为进一步改革奠定了基础。科学地总结这些宝贵经验，将大大地充实我国行政管理学的理论体系。跨入21世纪，面临新的发展机遇，尤其是党的十六大召开以后，取得了辉煌成就的中国人民又为实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力奋进。与建立社会主义市场经济体制相适应，我国确定了建立与社会主义市场经济相配套的行政管理体制的改革目标。在中国这样一个幅员广阔、人口众多的发展中大国，实现这样的行政体制改革，必然会引起利益格局和社会关系的新变化，必然会遇到许多西方国家所不曾遇到的、书本里没有现成答案的新问题、新矛盾，如转变政府职能，正确处理中央和地方的关系，推进公共事业单位改革，加速整体性人才资源开发和人事制度改革，进一步加强公共行政的法制化、制度化建设，等等。这些以及在改革中产生的其他问题，应当成为我国行政管理学研究的重要课题和基本内容。通过持续的和富有成果的研究，不仅推进行政体制改革目标的实现，同时也推动有中国特色行政管理学的学科建设。建立与社会主义市场经济体制相配套的行政管理体制，是我国行政管理学研究的中心内容和贯穿始终的生命线。离开这一点，行政管理学研究就会走入脱离实际的死胡同。3.加强与相关学科的结合与联系改革开放迎来了科学的春天。20多年来，与行政管理学相关的学科，如公共管理学、经济学、财政学、管理学、政治学、法学、社会学、心理学、伦理学、人才学、公共关系学、统计学等获得了长足的发展，并且程度不同地具有了中国特色。由于行政管理学与这些学科的研究领域部分重合或交叉，部分原理有共通的适用性，因此，这些学科提出的理论、原理、法则、方法、资料等，有些可直接移植融入行政管理理论体系之中，有些经过加工可“嫁接”到行政管理学中来，有些则可借鉴或参考。建设有中国特色社会主义行政管理学的过程，应当是开放的过程，越是加强与相关学科的结合，从相关学科融会的理论原理越多，就越能加快它的成长和成熟。我国行政学的未来发展趋势从行政学学科自身发展和中国行政改革和发展实践对中国行政管理学提出的挑战来看，行政管理学在中国有很大的发展潜力和发展余地。因此，中国行政管理学在世纪之初存在着以下发展趋势：1.行政管理学基础理论研究与系统化研究的重要性日益凸现行政管理学之所以在近年能迅速发展，其中一个很重要因素在于其适用性，因此行政管理学也普遍被要求重视应用研究。过去十多年，中国行政管理学研究基本上仍处于实际经验的概括总结，还未能提出过系统的理论论述，理论研究十分薄弱，甚至有将行政管理学简化为一套行政程序、管理技术和工艺的倾向。这种状况使中国行政管理学研究缺乏更深层的理论指导和更坚实的理论支点，从而使得行政管理学缺乏独立的学科尊严。在新世纪之初，新的环境与新的时代要求从理论上研究现代政府的行政职能与目的，探讨行政的“公共性”及其基本价值，探讨行政的伦理道德，重视研究行政哲学、政府与社会、政府与市场的关系等。同时，中国行政学者将以邓小平行政思想为指导，解放思想，实事求是，打通学府与政府的沟通渠道，深入实际调查研究，探索与回答中国行政改革和行政发展中的各种问题及其基本规律，从而重新构建有中国特色的行政管理学理论体系与学科体系。正如有学者指出的：“根据新的实践经验，应对本学科的理论、方法、地位、作用，进行再思考、再认识。对各家各派的学说应当取各家之长，由实践检验。”行政管理学基础理论研究将会深入各分支学科和专业行政研究，使行政管理学研究日益系统化，如行政价值理论、行政组织理论、行政发展与行政现代化理论、行政生态理论、行政沟通理论、行政文化、行政史、行政制度史、组织诊断和设计理论、人力资源开发理论、政策分析理论、办公室自动化理论等进一步发展，研究热点日益多元化和向分支学科渗透。而像国际行政、外交行政、安全行政、公共财政和经济行政等专业行政研究也将日益获得重视，行政管理学的学科建设和研究范围将趋于系统化。2.行政体制改革仍是中国行政管理学的研究主线，构建适应市场经济社会的行政体制将成为发展中国行政管理学的基本目标中国行政管理学近年的恢复与发展的基本契机在于体制改革与社会变迁，行政体制改革无疑成为其研究的主线，今后仍将会以此为主线，进一步从广度和深度开拓研究领域。例如，转变政府职能，市场经济社会的政府职能定位与政府角色定位，建立宏观调控体系，调整中央与地方、政府与企业、政府与社会组织、政府与人大、政府与司法机关、政府与公民、政府与社会、政府的上下级之间、政府与政府之间的权责划分，改革组织机构，明确划分职权责任，推行国家公务员制度，实行新的财税体制和金融体制，政府决策民主化、科学化，加强政府对社会事务的全面管理，加强行政民主化、法治化，等等。随着中国行政体制改革实践的不断深入，以及中国市场经济社会的逐步发育与成长，对行政管理学研究提出的理论与实践课题将不断增加。今后一段时期，中国行政管理学将继续围绕行政管理体制改革开展研究，探讨行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革的关系，行政体制改革的进程、步骤与方法，等等。3.行政管理学的研究方法之重要性日益突出有学者提出：“按照社会科学发展的基本规律，任何一门社会科学的发展和突破，一般主要集中在学科基础理论的深化、发展和突破，研究方法的更新和扩展，重要研究课题的选择和完善这三个方面。”由于历史和其他原因，研究方法仍然是中国行政管理学的弱项。研究方法的落后表现为：(1)理论脱离实际倾向严重。许多行政学者热衷于演绎推理，而不去深入实际调查研究，甚至对中国政府结构、功能和运行机制及其所存在的问题了解甚少，把行政学变成脱离实践的抽象的空洞的理论。(2)研究方法单一和落后。在行政管理学的教学和科研中，涉及方法论和研究方法的内容甚少