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文档简介
引言《预算管理一体化规范(试行)》中,对预算管理一体化的定义是:基于统一的预算管理规则下,和预算管理一体化系统相结合,提高工作的自动化、标准化程度,既能动态反映预算管理的全过程,又能实现有效控制,确保预算工作的高效性和规范化。深化预算制度改革的背景下,预算管理一体化是一个突破口,抓住了薄弱管理环节,对今后的财政预算工作具有重要影响。以下结合笔者工作经验,对基层预算管理一体化及其绩效评价指标的应用进行探讨。一、预算管理一体化概述(一)内涵预算管理一体化,包括了基础信息管理、项目库管理、预算全过程管理(编制、批复、调整、执行)、会计管理(核算、决算、报告)等内容。预算工作中,能对各项信息进行动态监控、自动记录、及时反馈,从资金预算安排到使用末端,均有明确的账目可查。预算管理一体化,最终要实现五个方面的一体化:一是政府预算管理一体化,二是各部门预算管理一体化,三是预算全过程管理一体化,四是预算项目全生命周期管理一体化,五是财政数据管理一体化。(二)实施意义预算管理工作中,制度和技术方面存在的问题,制约了管理水平持续提升。第一,制度方面的问题:①综合性统筹工作不够,收支管理不严格,监督指导不到位,没有充分发挥出财政资金的作用。②管理工作不规范,上下级预算存在脱节,政府、部门和基层单位之间的预算衔接不良,甚至部分地区缺少完善的管理规范。③信息透明度不高,没有细化到具体单位和项目,财政部门对预算情况的掌控不全面、不及时。④预算执行约束力度小,预算调整缺少规范程序,结余资金没有自动计算回收等。第二,技术方面的问题:①目前的管理系统和省级系统的衔接不够,尚未全面贯通。②预算项目库建设支撑体系,存在条块化、碎片化问题。基于以上问题,通过建设预算管理一体化系统,不仅是信息系统的升级,也是管理制度的深化变革。第一,能对财政资金进行全生命周期管理,资金运作过程中,可跨层级动态跟踪信息变化。第二,为全面预算绩效管理打下坚实基础,有助于建立完善的绩效指标体系,提高绩效评价结果的运用价值。第三,实现了财政信息化一盘棋发展,有助于解决业务不规范、技术不兼容、各自为政等实际问题。第四,能发挥出大数据在财政管理上的优势,达到精准化资金监控、科学化辅助决策的效果。(三)工作方法如何推进预算管理一体化呢?答案是省、市、县三级财政部门和预算单位分工协作,明确自身职责,设置工作目标。第一,省级财政部门要落实全省统一的业务规范、技术标准,对业务需求进行梳理,对现行财政管理制度进行完善,加快系统升级建设。第二,市县级财政部门要在上级引导下,深入解读财务业务规范,对日常业务进行规范管理,加快本地区的系统建设和推广工作。第三,基层预算单位要积极配合上级政策指令,参与系统培训,规范财务管理,强化预算约束,形成横向配合、纵向对接的工作机制。二、当前预算绩效评价模式和存在的问题(一)绩效评价模式当前的预算绩效评价工作,覆盖了事前、事中、事后全过程,基本模式是:①预算编制环节,根据财政部门的规范要求,编制预算方案,提出绩效目标。预算项目申报时,采用“二上二下”程序,通过审批列为正式预算,连同绩效目标下达至部门单位。②预算执行环节,单位使用预算资金的过程中,财政部门监控资金支出和绩效目标,确保按照预算方案执行,出现偏差及时调整。③资金使用结束,先由职能部门自我评价,提供绩效评价材料;再由财政部门进行评价,作为最终绩效评价结果,和下一年度的预算挂钩。见图1。图1预算绩效评价基本流程(二)存在的问题现行的预算绩效评价模式,评价工作向预算编制环节延伸,以绩效目标的设置、实现和审核为重点,存在的问题有:第一,该绩效评价模式的关键是绩效目标,部门设定绩效目标时,依据的是自身职能和上级决策部署。预算审批下达后,对执行情况动态跟踪,看绩效目标的实现程度;资金使用结束后,使用评价指标进行打分,根据权重得到总分,划分为优、良、中、差四个等级。实际评价工作中,如何设置评价指标,如何确定权重大小,存在一定难度。第二,对绩效目标的设定、实现进行跟踪评价,对于预算单位而言在资金申请、使用环节起到制约作用,能提高预算资金的使用效率。但是,该绩效目标是外在的,和预算规模、资金使用之间缺少因果关联,没有设计运行机制,导致绩效提升缺少约束和激励。第三,部分单位为了削弱绩效评价的制约作用,往往会弱化绩效目标,例如预算编制时,设置较低的绩效目标。当资金使用结束,得到绩效评价结果后,即使绩效很低甚至没有绩效,但资金已经用完,没有补救措施。如此进入下一轮预算,同样困境再次出现,就会陷入绩效难以提升的恶性循环,在支出进度、预算追加等方面出现问题。三、基层预算管理一体化绩效评价指标的应用关键基层单位在预算工作中,为了推进预算管理一体化,应加强绩效评价,将其贯穿在预算活动的各个环节。同时,绩效评价指标应具有全面性、多维度的特点,应用关键总结如下。(一)合理确定评价指标绩效评价指标在应用时,首先要分析基层单位的预算管理一体化建设情况,确定实施方案和规章制度,对评价指标进行科学分类、合理确定。第一,按照不同评价内容进行分类,评价指标可分为工作业务、工作能力、工作态度等。第二,按照不同评价方式进行分类,评价指标可分为硬性指标和柔性指标。第三,按照不同经济活动内容进行分类,评价指标可分为财务指标(资产营运、效益、偿债能力、发展能力等)、非财务指标(管理能力、创新能力、服务满意度等)。基层单位推进预算管理一体化,要对评价指标进行合理分类,然后根据绩效目标开展考评活动,提高预算执行效率和管理水平。(二)优化设计指标功能基层单位预算执行后,绩效评价时可将多种方法结合起来,例如定性分析+定量分析,避免单一方法影响客观性,造成评价结果片面。设计指标功能时,首先,要遵循公平、公正、透明的原则。其次,指标要分类、分级设置。最后,要结合国家法规、地方规划,以政府制定的方针政策为导向。如此,才能保证指标功能的科学性、有效性。第一,预算项目立项后,基层单位应分析项目特点,设置评级规则标准,一般采用三级标准或四级标准,要求具有良好的适用性、可行性。然后建立绩效评价指标库,根据项目难度和业务量大小,确定评价指标数量,既要覆盖全部环节,又要涉及多个领域。另外,动态监督管理预算项目的实施过程,设计绩效跟踪指标,动态考评项目实施效果,提高考评便捷性。第二,跟踪绩效指标时,为了实现动态跟踪,应填写绩效目标表、立项绩效表,填写后及时上报,倒逼基层单位对相关指标动态跟踪,确保考评工作覆盖事前、事中、事后所有环节。第三,绩效评价指标确定后,并不是一成不变的。随着基层单位的经济活动开展,以及内外部环境变化,绩效评价工作也应该与时俱进。例如:对评价指标进行分析,结合财政资金的配置和运行情况,邀请专家对绩效指标进行评审,采用增加、删减、修订等方式进行完善,提高指标的适用性、合理性,不断优化绩效评价指标的功能。(三)科学计算关键指标基层预算管理一体化实施期间,绩效评价工作要选择合适的计算方法,对关键指标进行重点把控。例如:预算支出、预算追加调整、非税收入、结转结余资金等,均是常用的关键指标,计算方法介绍如下:第一,预算支出。可采用预算支出完成率进行计算,方法是:利用计算结果,可评价部门预算支出的达成效果,既能为后续预算资金的使用提供依据,又能为地区预算支出分析工作打下基础。第二,预算追加调整。可采用预算支出调整率进行计算,方法是:该计算结果反映出部门预算的调整情况,为单位预算管理决策提供依据,更好地控制预算追加调整额度。第三,非税收入。可采用预算完成率进行计算,方法是:利用计算结果,可以评估单位非税收入的完成情况,有助于负责人了解工作进度,为全局规划、预算分配提供支持。第四,结转结余资金。分为拨款结转结余、补贴结转结余两类,可采用结转结余率、结转结余变动率计算,前者方法是:该计算结果反映出单位对结转结余资金的管控效果。后者方法是:该计算结果反映出单位受到多种因素影响,财政拨款或补贴资金结转结余的变动情况,也能看出单位对结转结余资金的管控效果。四、基层预算管理一体化绩效评价指标的应用对策(一)优化预算执行第一,预算下达后,基层单位应设置预算指标,合理界定支出方向和业务事项。例如:明确水电费、物业费的预算指标;常规性支出预算指标,制定简单可行的审批流程。确定预算指标后,要在实际工作中严格落实,不能随意变动。第二,单位财务部门作为财政资金运作的主体,为保证支付的合理性和规范性,应在支付前完善管控体系,对支出操作进行控制。第三,预算支出总数确定,但具体内容不确定,随着项目开展才能明确,决算时应采用一事一议方法。第四,开展政府采购活动时,严格遵守政策法规,要制定采购计划和预算,将其作为采购工作的标准依据。(二)严格审查申请第一,基层单位预算管理中,业务事项的执行应有明确的预算指标,提出执行申请要在指标范围内。如果业务没有申请指标,也没有通过审批,就不能申请执行。第二,具体看申请额度,如果业务部门申请的额度超出可执行范围,就要按照流程对预算进行追加或调整,追加或调整后的预算到位,再提出执行申请。第三,部门提出申请后,财务部门和归口部门要开展严格的审查工作,既要合法合规,又要符合业务项目开展需求,避免预算资金闲置或浪费。(三)完善监督机制财务部门和归口部门,是基层单位预算执行的监控主体,做好监督工作应从以下两点入手:一是两个部门加强沟通、进行协作,利用财务管理系统获得财务信息,对预算执行情况进行跟踪监测。如果发现执行出现偏差,采取合理的纠偏措施。二是结合内部控制的相关规范,制定预算执行分析制度,部门负责人应对预算执行进度和效果进行定期汇报,单位将分析会议常态化,对存在的问题提出解决对策、优化方案,提高评价指标的适用性。(四)巩固基础支撑基层预算管理一体化绩效评价时,要想获得真实全面的评价结果,还要巩固基础支撑。一是信息平台。能整合绩效评价需要的各类信息,嵌入操作、监管流程后,形成可共享的资源库,包括统计信息、会计信息、政策文件、制度法规等。信息平台是预算管理一体化和绩效评价的基本条件,能实现预算管理的全过程、全方位。二是政府会计信息。《政府会计制度》改革,会影响预算管理一体化和绩效评价工作,在预算执行、监督、评价等环节,政府会计信息均具有重要作用。因此,单位需要将政府会计信息收集起来,整合分析后指导预算管理工作开展,作为绩效评价的参
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