公共危机协同治理视野下的公民参与问题研究

沈阳师范大学学士学位论文公共危机协同治理视野下的公民参与问题研究绪论（一）研究背景及意义1.研究背景21世纪的中国，无时无刻不面临着突发公共事件所带来的重大考验。新型冠状肺炎疫情肆虐全球，受各种社会发展因素的影响和叠加，公共危机事件爆发的频率提高、危害程度加大。公共危机事件不仅造成人民生命、健康和财产的损害，而且给政府公信力与执行力也带来巨大挑战。政府的单一型治理公共危机的模式不适应当前多元化的社会发展，并且难以在短时间内以单个力量达到全面有效治理，这就出现了“政府失效”现象。社会治理共同体给我们全新的启示：通过广泛引入非政府部门的力量，实现公共危机协同治理。尤其是2003年“非典”之后，各界对公民参与公共危机协同治理的重视程度大大提升。在2022年初新冠疫情爆发的同时，我们也看到了公民作为一股强大的力量在危机治理中的突出作用。公民肩负起治理公共危机的责任，不仅仅保护了个人的权利和利益，更重要的是维护了整个社会的安定与和谐。就我国而言，公民参与公共危机协同治理的形式多样，内容丰富，但也存在一些不可忽视的问题。如何有效引导公民参与，实现公民有序、有效参与公共危机协同治理是本文关注的重点。2.研究意义我国正处于危机易发期，危机事件爆发不仅仅考验政府治理效能，也对社会繁荣发展和国家政权稳定造成巨大破坏。公共危机协同治理的完善以及对公民视角的进一步解析，也体现了以人为本和科学发展观，促进了社会的和谐发展。（1）理论意义21世纪的中国，危机管理得到前所未有的重视，公共危机协同治理的研究也受到广泛的关注。但是公共危机管理的理论还不足以应对公共部门管理的实践，很难提供扎实的理论支持。并且对公共危机协同治理的研究极少，尤其是从公民角度来阐述危机协同运营机制。从公民角度研究整个公共危机协同运营机制，不仅丰富了危机管理研究的角度，更有利于协同治理系统的建设。（2）现实意义随着我国社会主要矛盾的深刻变化带来的后续影响和需求，特别是新型冠状肺炎席卷全球，导致各种风险因素增多。科学技术的迅猛发展、经济社会的快速演进以及公民社会的日益兴起。这对公共危机协同治理中的公民主体提出更高要求，以便其能够在无论是国家治理体系或者是公共危机治理参与机制中发挥有效作用。我国对公共危机治理非常重视，危机治理机制也较为完整。但受传统思维和官僚运作体制的影响，政府在公共危机应对时有很多弊端和力不从心的情况，迫切需要新的突破点。对公民的研究可以更好地发挥公民的作用，例如公民在公共危机治理中可以充分利用自身的资源、知识、技术等优势，通过多样化参与模式，发挥并体现自身的价值。很重要的一点就是政府在“政府主导、多元协同”的社会治理模式下，扮好自身特殊的角色。给予公民合理合法有效的参与权，鼓励并促使公民参与合法化，培育双向互动机制和治理主体间信任机制，提升整体协作的治理能力。通过从公民的角度切入研究，能够更好地关注公民的诉求，提高公民的整体参与度，使公共危机事件处理的更加科学、准确，达到维护人民的根本利益的目的。此外，对公民角度的关注能给予整个治理实践一种启示：公共危机治理不仅仅是从上而下的单方面命令式下达，更重要的是从下而上的民主式传达民意。（二）研究综述1.国外研究综述公共危机的研究历史悠久，研究最初集中于政治危机的研究，它的目的是为了控制政治危机、维持政治稳定。并且多数学者主张从政府的角度来看待公共危机，将公共危机的治理看成是政府的责任。“911”事件和“SARS”的爆发像一颗炸弹一样，引起了世界范围内的反思与探索：公共危机的管理要跟随时代发展的步伐——扩展视野。（1）公民主体角度在二十世纪六十年代民权运动的直接推动下，新公民参与运动也蓬勃高涨。这也影响了二十世纪后半叶的现代公共管理思想和观念，使公民参与正式加入现代公共管理成为必不可少的一部分。在《公共决策中的公民参与》一书中JohnClaytonTomas详细的说明了“公民参与的有效决策模型”，这也是公民参与方面研究的重大成果。管理者可以任选五类不同程度的公民参与决策模型，这要结合实际情况进行合理选择。[[]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛.北京:中国人民大学出版社,2005:43-48.]这一模式试图将公民参与的一些重要的理论性原则应用到实践问题中，从而给管理者新的思维和参考——应结合实践发展确定吸引公民参与的方式。同时，托马斯也详细的说明了公民参与公共决策的重要性，公民参与不仅表达自身的利益诉求，也能影响公共政策的制定。[[][]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛.北京:中国人民大学出版社,2005:43-48.[]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能和新策略[M].孙柏瑛.北京:中国人民大学出版社,2005:25.[]理查德·C·博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].北京人民大学出版社,2005:145-146.（2）多元主体互动角度目前也有一些网络治理和合作治理的思想，通过多主体的联合参与，从而避免政府的“单打独斗”，也能更好地避免政府单一主体的局限性。网络治理中应用比较成功的便是国际上的危机网络治理的建设，例如国际灾害管理组织，整合全球资源力量来应对公共危机，通过各要素之间的合理排列、优化配置、密切配合，最终实现整体大于部分之和的布局。（3）沟通交流角度学者乌里尔·罗森塔尔（2002）在《危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义》中提到要注重危机爆发时信息的传递与反馈，避免出现谣传和恐慌现象。[[]乌里尔·罗森塔尔,迈克尔·查尔斯,保罗·特哈特.危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义[M].中信出版社,2002.]多丽斯·A·[]乌里尔·罗森塔尔,迈克尔·查尔斯,保罗·特哈特.危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义[M].中信出版社,2002.[]多里斯·A·格拉伯.沟通的力量——公共组织信息管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:235.2.国内研究综述中国自古以来就有重视应对危机的传统，但是由于君主制中央集权制度以及传统思想的束缚，公民参与到危机治理的几率极低。自改革开放以来，随着公民社会的兴起，政府也一改以往的全能型政府身份，职能逐渐转变。转变政府职能，合理定位且规范政府行为，非政府组织、企业、公民个体等对公共事务的参与度和积极性都提升了许多。尤其是新型民主形式在我国发展迅速，公民参与的视角在整个关于公共危机治理方面得到相当大的重视。受传统观念和官僚机构体制的影响，公民参与的程度很浅，成果也甚微。好在随着中国经济体制和政治体制的共同转型，政府转变职能简政放权的持续推进，公民参与的重视程度也日益上升，公民参与公共危机治理的深度和广度都有所提高。（1）公共危机治理多元协同角度自“SARS”危机过后，国内对于公共危机多元主体的研究越来越多。危机的范围和杀伤力是大规模的，单凭政府难以有效应对。张成福教授（2003）曾主张：由于国内外形势的变化，现代危机日益复杂，政府对于公共危机的处理不能只依靠某一资源、模式，要注重多方面整合。[[]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003(07):6-11.]学者薛澜（2007）曾在《危机管理——转型期中国面临的挑战》中提到“在服务政府和有限政府的理念下，积极培育社会组织，提高社会自治能力，建立政府应急管理的社会合作机制。”[[]薛澜.从更基础的层面推动应急管理——[]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003(07):6-11.[]薛澜.从更基础的层面推动应急管理——将应急管理体系融入和谐的公共治理框架[J].中国应急管理,2007(01):17-19.[]刘霞,向良云.公共危机治理:一种不同的概念框架[J].新视野,2007(05):50-53.张立荣和方堃（2008）在《公共危机与政府治理模式变革——以复杂适应系统理论(CAS)为研究视角》中从系统的角度对公共危机协同治理进行了分析，依托复杂适应系统理论，对单一型政府治理的弊端进行论述，将关注点放在公共危机管理系统是一个包含政府、非营利组织、企业、公民等多元主体的合作行动的完整的系统。在系统内部，各个主体之间、主体与环境之间交互作用，不断产生复杂适应行为。[[][]张立荣,方堃.公共危机与政府治理模式变革——以复杂适应系统理论(CAS)为研究视角[J].北京行政学院学报,2008(02):21-24.（2）公共危机治理公民参与角度学者薛澜（2003）在《危机管理——转型期中国面临的挑战》中提出公共危机教育的重要性，通过危机教育有效提高公民应对危机的能力，从侧面促进公民参与到公共危机的治理中。[[]薛澜.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003.]蔡志强（2006）指出社会参与到危机治理的两大方面，即认可监督和维护参与，指出公民社会的发展是公共危机治理机制运行的基础部分，可提升危机治理效能。[[]蔡志强.社会参与:危机治理范式的一种解读[J].中共中央党校学报,2006(06):108-112.]学者顾丽梅（[]薛澜.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003.[]蔡志强.社会参与:危机治理范式的一种解读[J].中共中央党校学报,2006(06):108-112.[]张小明.公共部门危机管理[M].北京:中国人民大学出版社,2013:34.3.国内外研究评价通过以上国内外学者对相关课题的研究，我们不难发现这些学术成果对公共危机治理中的公众参与进行了广泛深入的研究，不论是从公民参与必要性角度还是从多元主体互动沟通的角度，都强调了公民参与对整个公共危机治理的必要性和重要。国外学者对这方面的研究国外丰富的理论和实践经验给予我国危机协同治理丰厚的经验。对公民参与的角度的深入研究值得进一步探讨，这符合我国国情现实。我们需要结合中国发展现状进行思考，立足于国情和现实，探索公民参与的科学途径。（三）研究内容及方法1.研究内容公共危机治理一直属于公共管理领域的热点话题，协同治理的研究适应了危机治理实践的需要，有利于提升我国危机治理能力和水平。文章由以下五大部分构成：第一部分：导论。分析公共危机协同治理视野下的公民参与的研究背景和研究意义，通过国内外研究的概述进一步了解公民参与公共危机协同治理的国内外研究现状，写出本文的基本框架和研究的主要内容。第二部分：相关概念和理论基础。公共危机、公共危机协同治理、公民参与、治理理论、协同学理论以及公民参与理论都是本文的分析出发点。第三部分：对公民参与公共危机协同治理所体现的三大价值进行分析，分别是政治价值、经济价值和法治价值。这三大价值集中体现了公民参与公共危机协同治理的极大优势。第四部分：描述公共危机协同治理视野下的公民参与的现状，探索其中出现的困境以及参与不足的原因。第五部分：针对公共危机协同治理中的公民参与的问题，提出一些合理的、可行的建议。2.研究方法（1）文献研究法本文通过查阅有关公共危机协同治理和公民参与的文章以及书籍来收集相关资料，通过学习国内外文章的主要内容来总结当前研究现状，归纳并确定出自己的研究主题。通过对比分析和总结归纳将文献的主要内容进行宏观学习，明确当前对此方向的研究的发展，将自己的思路与当前最新研究进行对比，找出共性以及特点，同时比对找出其中出现的空缺，为后期研究扫除障碍。（2）系统分析法立足于公共危机协同治理的系统，将协作治理看作是一个合作的整体，而并非政府单一主体的单打独斗。通过对协同治理的总体进行把握，突出其中公民参与子系统的重要作用，将公民参与视为整个公共危机治理也是危机协同治理体系中不可或缺的重要部分。一、32761_WPSOffice_Level1核心概念界定及理论基础9245_WPSOffice_Level2（一）核心概念2787_WPSOffice_Level31.公共危机公共危机泛指影响整个社会公共利益并且对整个社会总成巨大破坏的突发性、灾害性的事件。这种危机因为具有广泛性，对社会的运作机制造成巨大破坏，所以极易引起社会公众的关注以及大众媒体的报道。张成福教授将“危机”定义成“这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁和损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”[[]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003(07):6-11.]学者杨冠琼认为危机之所以造成巨大破坏是因为危机的特性：具有结构不良性、风险性和不确定性。[[]张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003(07):6-11.[]杨冠琼.危机性事件的特征、类别与政府危机管理[J].新视野,2003(06):44-46.综上所述，虽然定义的角度有所不同，但是都论及到了它的显著特征。如公共性，即危机爆发在整个公共社会机制中，涉及到社会公共利益，覆盖面广，引发社会各界的广泛关注；紧急性，这体现在公共危机的爆发速度快、影响力大且初始控制力差，爆发伊始对民众生活物质生活以及精神生活均产生巨大影响，易引发群众性恐慌行动；破坏性，即影响力大，对人民群众生命和财产造成巨大破坏，对社会生产和社会秩序破坏性极大，极易造成国家动荡。30188_WPSOffice_Level32.公共危机协同治理公共危机管理指政府及其他主体通过采取有效措施来控制危机的整个发展阶段，应用各种方法和技术，采取有效措施，从而降低公共危机所带来的损害，做到保障民众生活安全和维护公共利益。治理理论的发展，给危机管理提供新的视野，俞可平教授在《治理与善治》中对治理的概念进行阐释，将关注点放在上下互动的管理过程，将治理定义为确立认同从而对公共事务进行共同管理。[[][]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.值得一提的是，公共危机协同治理的“协同”二字是重点。利用信息技术，以政府为核心的主体包括非政府组织、企业、公民等社会多元主体之间的相互合作和作用，通过共同的行动来应对和解决公共危机。公共危机协同治理中各要素之间相互配合，并非单向的线性关系，而是在一个复杂的环境中，通过与环境的交互关系以及各主体之间的适应作用。最终解决或缓解社会公共危机，实现有效维护公共利益。[[][]张立荣,冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理,2007(10):100-104.30188_WPSOffice_Level33.公民参与20世纪下半叶，公共管理学兴起，公共管理学对公民视角的重视程度提升，公民能够更多的参与到公共事务的处理与解决中。尤其是20世纪的最后30年，美国公众参与公共事务管理的作用加强的影响。公民参与可以说是公民对那些涉及到自身利益的公共事务施加影响从而达成目的的途径。学者党秀云在《论公共管理中的公民参与》中从过程的角度对公共参与进行定义，公民参与是参与并影响政府公共政策或公共事务的行动过程。[[][]党秀云.论公共管理中的公民参与[J].中国行政管理,2003(10):32-35.协同学的发展给我们提供一些全新的视角，我们在公共危机协同治理中应该不仅仅关注政府与其他要素的单向作用，更应该关注系统中各个要素之间的非线性作用。一般认为持续的公民参与活动可以产生众多的收益，可以为公共危机治理提高供动力。公民作为系统中的一个要素，在公共危机协同治理的网络体系中扮演多元治理主体之一的身份，发挥着不可替代的特殊作用。积极主动进行参与的公民，不仅仅是表达自身利益的有机体，更是公共管理者在解决公共危机时的可靠合作伙伴。19439_WPSOffice_Level2（二）理论基础25856_WPSOffice_Level31.治理理论随着对官僚行政的有效性的质疑与批判，在20世纪后半叶，一些学者开始引入全新的视角来研究政府，围绕着治理的研究也不断兴起。其中呼声比较大的就是一部分学者引入民营化的主张，通过市场机制来重塑政府，从而提升行政效率。自20世纪90年代以来，随着市场失灵和福利国家的失败，基于公共选择理论和新自由主义，治理理论在西方逐渐发展起来。“治理危机”、“治理”、“治理主体”常常出现在在大众视野中。关于治理的定义有很多，角度不同表述也有所差异。目前社会认可度比较高的一个说法就是全球治理委员会所提出的：“治理是使相互冲突或不同利益得以调节并且采取行动的过程。它强调治理并非一套规则条例，也并非是一种活动，而是一种过程。”与“统治”的含义不同，治理更多地强调了通过合作地方式来管理共同的事务。它不是某一项具体的活动，而是一个过程，主要在于协调二字，需要建立在多数人的认可和共识之上。基于治理理论我们对公共危机治理的研究视野扩大了许多，不再仅仅将目光关注于单一政府的力量，也将整个危机协同治理看作是一个合作治理的过程，通过整合力量达到控制危机、维护公共利益的目的。25856_WPSOffice_Level32.协同理论赫尔曼·哈肯于1969年首次提出“协同”，最初它的应用主要在近代自然科学领域。指的是一个系统是由不同性质不同特征的子系统构成，整个系统也并非完全是和谐有序的，而是一个由无序走向有序的过程，其中比较突出的一点就是通过子系统的有序组合达到最优结果。[[][]赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华译.上海:上海译文出版社,2005.张立荣和冷向明在研究两者的共同点的基础上，基于协同学研究公共危机协同治理的运作形式。指出公共危机管理系统本身就是一个开放的系统，并且在它的内部存在着大量非线性的活动，整个公共危机管理系统也并非一成不变，而是一个动态适应的系统。两者具有较强的契合度，基于此，提出了公共危机协同治理模式的主张。[[][]张立荣,冷向明.协同学语境下的公共危机管理模式创新探讨[J].中国行政管理,2007(10):100-104.26420_WPSOffice_Level33.公民参与理论随着物质生活条件不断提高，公民参与的热情也越来越高，公民参与运动也不断发展。“政府失灵”现象的出现使人们不得不寻求其他可行的道路——公民社会。比较著名的就是约翰·克莱顿·托马斯的公民参与决策理论，它试图解释公民社会与公共决策者之间的关系和路径，从而更好地引导公民参与。科学合理的、设计精良的参与途径是实现公民的有效参与的前提。在中国，公民社会的兴起和壮大将大大推动公民走向社会公共事务的管理领域，无论是速度上还是规模上都体现出了加速的特点。总之，将公民参与融入到公共危机治理中，更多的是发挥公民主体的特殊作用彻底改变传统的危机管理理念，提升我国危机治理的科学性和民主性，最终实现危机协同治理的有效性。26024_WPSOffice_Level1二、公民参与公共危机协同治理的价值分析公共危机的治理过程必然涉及到对社会资源和社会价值做权威性分配，关乎到整个社会的利益，因此公共危机协同治理中的公民参与是必要的。公民通过各种形式和途径参与到公共危机的协同治理中，不仅仅保障了危机治理的有效性、合理性和民主性，更有利于建立和完善公民参与机制，发挥公民参与的巨大价值。以下将对公民参与到公共危机协同治理的三大价值进行分析：政治价值、经济价值和法律价值。从政治价值上来讲，公民参与公共危机协同治理能够表达公民在危机治理过程中的意愿和诉求，保障民众的人权，体现民主社会的基本特征。可以更好地实现社会公共利益的最大化以及社会公平正义，一定角度上也体现了政府角色的合法性和正当性，更好地促进公民社会的发展；从经济价值角度上来看，公民参与公共危机协同治理更多地体现在具体危机治理实践中，改进政府公共危机治理，提高治理的效率；法治角度而言，公民参与公共危机协同治理体现了公民的权利得到应有的重视和尊敬。在一定程度上形成社会的法治氛围，促进社会的法制发展，将有利于法治国家的建设。这也符合我国国情，是我国社会主义现代化国家的重要目标。（一）公民参与公共危机协同治理的政治价值1.公民参与公共危机协同治理有利于提升政府角色的合法性和正当性政府合法性来源于宪法和法律的授予，也可以说是来源于民众的认可，公民参与权是对政治统治合法性的承认。民主政治的发展既需要扩大参与权的形式也需要丰富参与权的内容，这也是政府想获得更多支持的最佳途径。公民参与公共危机协同治理，切身体验到作为社会主人翁的身份，不仅促进政治文明的发展，也能巩固政府统治的合法性和正当性。2.公民参与公共危机协同治理有利于培育和发展公民意识公民意识是现代社会的必备，它是公民对其基本社会身份的认同。公民参与公共危机协同治理极大地体现了公民对公共事务的关心，愿意花费时间和精力去参与公共治理，承担公民责任行使公民权利。新型冠状肺炎疫情期间，公民通过各式各样的途径进行参与，提供了物资和人力，也贡献了人民的智慧。正是这种参与实践，体现了中国社会公民意识的极大发展，这也得益于国家对它的重视和培养。3.公民参与公共危机协同治理有利于维护公共利益公共危机的治理的最终目的就是以公众为核心，维护公众利益。公民意志可以很好地表达公共利益的取向，通过具体的参与实践表达在公共危机治理过程中的诉求，政府也能及时对危机治理活动进行调节。公民参与公共危机协同治理能够使公民化被动为主动身份，承担公共危机协同治理的责任，并对危机治理过程进行监督和纠偏，确保公共利益的维护和实现。（二）公民参与公共危机协同治理的经济价值1.公民参与公共危机协同治理有利于缓解财政压力政府在整个公共危机协同治理中扮演着主要责任者的身份，但是我们不能忽视“政府失灵”现象的存在，在危机治理过程中，政府并不是万能的，也面临着突发危机所出现的财政应对不足的情况。私人资源是对政府有限资源的重要补充，大量的投资和私人资源的捐赠一方面可以节省政府对公共安全资源的投资，弥补政府危机治理的薄弱点，缓解财政压力。从另一方面来讲，即使政府在预防危机时已然做好了资金的准备，但是由于危机事态具有不确定性和突发性的特征，应急费用难以匹配现实需要。公民参与所提供的资金即使零碎且程序复杂，却具有很大的灵活性和流动性，可以及时补充财政的不足。2.公民参与公共危机协同治理有利于降低危机治理成本公共危机治理需要建立完善的预防系统、信息决策机制、应急系统。在危机预防阶段，公民参与的可以提供社会对公共危机感知的最真实的反馈信息。这源于危机爆发最先涉及的是社会公众，他们对危机具有敏锐的感知力。公民参与可以提供危机预防的种种决策和修改建议。在危机决策阶段，治理成果与信息内容密切相关，公民的参与可以提供优质的信息资源，这将节省政府在资源收集方面的开支。任景明提出充分而合理的公民参与可以促进政策质量。[[][]任景明.建立政策评价制度确保科学发展[J].中国软科学,2005(06):25-30.总之，公民的参与可以使公共危机治理更加符合公众利益诉求，也能进一步降低危机治理的成本。3.公民参与公共危机协同治理有利于提升危机治理效率公共危机大多范围广、破坏性大，仅仅依靠政府难以做到有效及时的应对。公民有序参与到公共危机协同治理中提供人力资源，可以减轻政府治理的工作量和压力。如应急救援中，难以及时调动大量人力，公民参与极大地减轻了整个危机治理的工作量，也能使政府将重点放置于紧急项目上，大大提升危机治理具体实践上的效率。另一个角度而言，在公共危机协同治理中，公民通过监督和补充物资救援，尤其是汶川地震中公众对廉洁救灾的极大关注，体现了对人民知情权、参与权、表达权和监督权的保障。发挥公众的监督作用，将物资配置放在“阳光”下进行，有利于提升危机治理效率。（三）公民参与公共危机协同治理的法治价值1.公民参与公共危机协同治理体现了公民的宪法权利宪法权利指宪法赋予的公民应享有的权利，这是法治国家建设的基本点。在公共危机协同治理中，公民参与其中正是公民发挥他所拥有的宪法权利的体现。在传统的社会中，公民作为被管理者，在公共危机治理中处于被动地位，并没有积极地参与到管理的过程。随着法治社会的发展，公民充分发挥宪法权利进行积极地参与行动，在整个过程中，尊重并发挥公众的自主性和创造性。在公共危机协同治理实践中，公民利用法律授予的权力积极参与危机治理，承担相应的法律责任，强化对公民身份的认同，并且也能促进法治精神。2.公民参与公共危机协同治理推动了社会主义法制建设社会主义法制建设的重要体现就是公民的广泛参与，公民对公共危机治理的参与对危机治理是重要的且有效的。在整个参与中，公民做到了权利与义务的统一，对自身的参与活动也更加充满信心，会自觉维护社会主义法制。事实上，公民广泛参与到公共事务中，对社会程序和机制的支持度也会提高，推动了社会主义法制建设。26024_WPSOffice_Level1三、公共危机协同治理视野下的公民参与现状、问题及成因25716_WPSOffice_Level2（一）公共危机协同治理视野下的公民参与的现状随着人们的物质生活水平不断提升，人们有了更多的时间和精力参与到公共事务的治理中。并且随着互联网科技的普及应用以及大众媒介的迅速发展，公共危机治理信息的发布及时且全面，公民参与公共危机协同治理的方式和范围都有所扩大。1.公民参与的形式和途径日益多样随着时代的发展和社会的进步，公民参与公共危机协同治理的形式和途径也更加多种多样。例如通过民意调查来针对性了解民众的状态和偏好。通过网络留言的形式参与到公共危机治理中，进行建言献策。通过自媒体进行参与，借助传媒扩大影响力等等。互联网的迅速发展使公民参与更为便利，政府将公共危机治理的详情公布在网络平台上，公民可以在第一时间通过网络了解到危机的进展，从而积极参与到治理之中。例如“互联网+”的兴起，“互联网+政务平台”的建设也加快脚步，各地政府建立起多种多样的网上服务系统。在公共危机治理进程中，公民可以迅速实况，减少恐慌心理。并且公民可以畅言表达自己的思考和观点，参与互动。听证会也是政府积极采取民意的一个重要体现，它指针对涉及公众利益的决策积极采纳各方意见，进行广泛的讨论，整合广大民众的意见。通过听证会，公民可以积极畅言，表达自身在公共危机治理中的诉求。2.公民参与的范围不断扩大随着素质教育的发展，人们的传统观念得到巨大改变。高知识分子在公共危机协同治理中提供自己的智慧头脑，基层群众通过网络参与为公共危机治理出谋划策。这与以往社会中“断层参与”现象极大不同，公民参与深入民众内心。人们不论身份、背景、学历，有意愿地参与公共危机协同治理，每个人有权利也有意识地积极参与到公共危机治理中。26991_WPSOffice_Level2（二）公共危机协同治理视野下的公民参与的问题1.公民参与的能力不足大部分公民文化知识水平有限，限制了公民参与公共危机治理的范围和深度，仍处于被动参与行列。公民参与的能力不足突出体现在公民诉求对公共危机协同治理的影响甚微，整体参与能力平均体现为低水平，难以做到掷地有声。并且由于我国重视在对危机知识的普及上，对公共危机公民参与方面的教育有一定的缺陷，更不用提公民危机应对心理方面的教育。在危机爆发时，自救和他救能力都不高，难以做到科学理智的应变，且容易受到固有思维的限制，耽误最佳救援时间。2.公民参与的积极性不强中国公民社会不成熟性明显，绝大多数公民并未将公共危机治理与自身联系起来，缺乏主人翁意识，也并未明确自己的使命和职责。社会公众普遍对政府有较大的依赖感，片面认为政府是公共利益的代表者，自己仅仅是被救治方，缺乏参与热情而消极被动的参与到公共危机协同治理中。并且由于整个官僚机构的运行方向是自上而下，在公共危机决策上出现了双方互动不足的现象，公民参与公共危机协同治理的时候更多的是关注到自身的利益，且公民参与所得到的重视程度不高，极大地打击了公民参与的信心和激情。另外，受“群体效应”的影响，单个公民的参与没能获到及时回应，将会产生类比效应，怀疑参与与否的必要性，对参与活动的怀疑将会造成公民逃避现象。3.公民参与的理性度不高危机爆发时，公民情绪受到极大冲击，在这种非理性的情况下。采取多种非常规手段，加大公共危机协同治理的难度，这种盲目参与往往适得其反。受负面舆论的引导，公民对公共危机治理易产生误解和恐慌心理，出现冲动型行为。例如，抢购扰乱社会秩序、群体性游行暴动、受非正当利益团体的引导出现公愤心理等。并且，公民代表的终究是个人利益，个人利益的评判具有复杂性。追求非理性利益的现象也无可避免，参与的非理性对公共危机协同治理造成巨大困扰。4.公民参与的信息沟通不畅公民处于社会基层，自上而下的信息发表有一定的时差性，并且容易出现信息不对称的问题，亦或者是完全相反的信息。此外，媒体的作用不容小觑，媒体在公共危机爆发时引导力量不足，不能正确地引导公民情绪，出现信息不对称，新闻短缺亦或者是信息矛盾等情况。这种信息失真，极易扰乱民心。由于救援时间内信息不畅，募资缺乏统一指挥领导，处于松散状态。公民意识的觉醒具有个体差异性，参与的整个过程易出现程序混乱。5.公民参与的动力不足大多数公共危机治理中的公民参与环节缺乏一定的保障，使公民对整个公共危机治理决策没有归属感，并且通常采取线下开会的方式进行参与，公民很少积极行使自身的权利去参与到公共危机治理中。通常以一种被动参与的形式出现，久而久之使得被动参与成为一种习惯。公民参与一般也视为政府公共危机治理的补充机制，对其重视程度不高，并没有从公共危机协同治理的角度看待公民参与的必要性。此外，公民参与建立在“自利人”的基础上，关注的使自身利益诉求，当参与成本大于自身可承担成本，将会停止参与或者躲避参与。6.公民参与的组织化程度低各种类型的公民参与在多种公共危机实践中发挥着巨大作用，在实际运作中，也出现一些非正式的公民小团体，发挥一定意义上联合网络的作用。但是从总体的参与实况来讲，公民参与的组织结构松散，无纪律无组织。尽管参与的路径方式多种多样，但缺乏正确的指挥与调动，经常出现“群体非理性”现象。整个参与没有纪律、没有组织，所凝聚的力量也甚微，起到的作用自然是局限的。另一个角度而言，由于无组织的弱点，参与手段和方式易触犯法律法规，无视规章制度，最终会增加公共危机协同治理的难度。12100_WPSOffice_Level2（三）公共危机协同治理视角下的公民缺乏参与问题的成因分析25942_WPSOffice_Level31.传统思想的束缚以及危机意识不足受传统思想的影响和束缚，几千年来的“三纲五常”和儒家“中庸”的保守思想让民众长期顺从政治力量。民众普遍将公共危机治理推到政府手里，并把它完全作为衡量政府行为有效性的指标。并且由于政府自上而下的运作使得公民与政府互动不足并且缺乏长期独立思考的能力，对公共危机的治理采取漠视的态度。事实上，培养公民在危机治理中的警惕性和防患意识是危机治理极为重要的一环，我们要有危机预警意识。公民普遍有生活安逸的惯常思维，时刻保持危机意识的思虑不足。缺乏自救意识，导致警惕性松散。对公民在公共危机管理方面的教育不足，突发事件的爆发，导致群众性惊慌失措，将加大危机协同治理难度。24205_WPSOffice_Level32.法规制度的缺乏、体系规范的缺失以及有序参与的程序缺失缺乏明确规定公民的具体行动规则和作用范围，使得公民参与力度不足，参与渠道的界限模糊不清，造成公民参与的无章可循，参与途径更是混乱不堪。相关法律法规并未在公民参与过程中完全发挥作用，体现在整个公民参与公共危机治理具有随意性和缺乏规范性，公民参与的保障制度不完善，法律法规和有序参与的程序缺失。在管理支持上，缺乏科学的引导机制，例如公民参与的非正式性现象。程序化的锻炼可以更好地提高公民参与的有效性，从而更好地规制与引导公民参与。我们应明确只有形成正式程序化的规制，才能使公民参与的路径更为合理完善。3.主体间协作能力不足以及网络结构零散公共危机协同治理内各主体缺乏相互有效沟通，易造成信息的杂乱。治理合作的上传下达途径受阻，公民难以真正有效的发挥作用，参与的热情消减，特别是持续性的协作不足和网络结构零散对公民参与地积极性造成巨大打击。我们发现建立一个科学有效、认同机制、资源共享、和谐沟通的多主体互动网络是当前中国公共危机治理的一个难题。这不仅仅要求理论制度上的支撑，更需要实践中的相互配合以及动态调整。4.政府对公民参与的支持不足从客观上讲，政府对公民参与有一定的抵触心理，这也是受官僚行政的传统影响所导致的。公民参与也体现了仅仅服从式配合行动，甚至存在仅停留在表面上的配合。传统的决策思维让公民处于一个完全被动的地位，并且在一定程度上，公共管理者认为公民参与会剥夺原本政府所掌控的资源和力量，因而在主观上消极应对公民参与。同样，由于政府与公民长期的对立关系，公共危机协同治理在一定程度上缺乏必要的重视。此外，政府的宣传力度不足，公民了解公共危机的信息的渠道狭窄。5.公民参与的代表性不全以及后续性不足我国公民参与的代表性不足、不完全性明显，由于个体利益与公共利益具有本质差异性，追求个人利益的行为也层出不穷。公民参与的部分代表者受私利影响，所表达的诉求往往与大众意愿相违背，甚至不惜牺牲广大社会民众的共同利益。并且，整个公共危机协同治理不仅仅是在危机爆发的时刻启动，而是一个贯穿社会生活始终的一个过程，部分公共管理者仍把公民参与作为一种补充机制而并非常设机制。这也体现了公民社会的发展的不成熟性，即公民意识的缺乏和公民社会的不发达从根本上限制了公民参与的发展。四、完善公共危机协同治理视野下的公民参与的路径（一）科学完善公民参与公共危机协同治理的结构与体系1.完善公民参与公共危机协同治理的结构和体系不少发达国家早已建立起有关培养公民参与意识、保障公民参与路径的专门机构。我国在总结经验的基础上也初步形成了公民参与公共危机治理的框架和模式，依靠公共危机协同治理的常态化合作以及联合性工作机制，一方面发挥政府的主导作用，构建联合应对平台。另一方面，注重公民主体的参与，提升应急能力。在此基础上，我们应进一步把握宏观角度，从大框架上完善公民参与的整体大格局。优化结构设置，调整体系安排，完善公民参与公共危机协同治理的总体设计。2.规范公民参与公共危机协同治理的渠道和程序我国应在多元主体参与治理公共危机的结构体系的基础上发展，提升整体组织化、规范化程度，进一步规范公民参与的渠道和程序。尤其是在公共危机爆发的不同阶段，对公民参与的引导途径和参与过程的具体规定。探索多样的公民参与公共危机协同治理的渠道和程序，引进信息化技术，积极引导公众参与到公共危机治理，更好地促进公共危机协同治理的发展。（二）加强并提高公民参与意识和参与能力的培养与塑造1.培养公民的公共危机意识全能型政府的理念已经过时，要转变危机管理的自上而下的单向传达方式，通过协同治理，重视公民参与在公共危机治理的整个系统的作用，激励公共精神和参与意识的培养。发挥社会资本的功能，加大对公民意识的宣传和教育。减少大众对政府危机管理的完全依赖，提高参与公共危机协同治理的意识。公民有效参与不仅仅需要公民自身认知的觉醒，更需要通过一定的手段进行唤醒和引导。加强危机文化建设，根深蒂固地建立危机理念。只有具有明确的参与意识，公民才会积极主动参与公共危机治理的过程中。营造全社会尊重民众参与公共危机协同治理的权利的氛围，也可通过鼓励、激励的方式，扩大公民的参与意愿，提升公民参与危机协同治理的积极性。2.提高公民应对公共危机的技能公民不仅仅要学会如何快速被救援，而且要学会如何自救。一次危机过后，公民不仅仅应提高危机防范意识，更要提升防范能力与应急自救能力。这体现在危机爆发之前的科普作用，应积极学习有关知识，学会科学应对危机。在危机爆发时，要学会甄别正确的信息，主动获取真实可靠的资源，并积极主动参与应对危机中，克服恐慌和非理性心理。加强对公民的危机管理教育、演习以及应对危机能力的培养。最重要的是，在整个危机治理过程中，长期建设和培养、提高公民参与的能力和水平。（三）健全公共危机协同治理中公民有序参与的信息平台1.完善参与型的公共危机协同治理信息平台建设以信息技术为依托，完善公民参与的公共危机协同治理信息平台建设。一共分为三大模块，分别是信息收集系统、信息沟通系统、信息反馈系统。在信息收集系统，政府要明确危机信息的真伪以及大众感知的程度。特别是保障公民的知情权、聆听大众意见、重视公民参与所提出的诉求，保障公民的知情权。在信息沟通阶段，政府与公民的交流要注意时效性，做到有效沟通。在信息反馈系统，政府要向全社会公开危机具体信息，实现多元主体在公共危机协同治理的资源共享。2.促进政府与社会的公共危机信息资源共享公民对危机的感知是最直接的，所掌握的危机信息亦或者是危机治理成效反馈，政府部门可以从中总结教训、吸取危机治理经验。危机事件的突发时刻，政府必须迅速将危机信息有效地传递给社会大众。通过信息的互动能够进行良性互动，这对危机的治理非常有必要。例如网络平台信息公开，政府通过网络发布动态以满足公众的知情权和表达权，政府可以从电子信息反馈中把握民意，提高决策的科学性和合理性。（四）加快健全公民参与公共危机协同治理的法律和法规1.健全公民参与公共危机协同治理的法律法规我国有关公共危机管理的法制建设仍有不足，对于公民参与途径和方式方面的规定不详细，对公民参与所做的限制性政策也有一定的不合理性，公民畅言受到一定限制。这些都从一定的角度上要求建立健全相关法律法规，做到与时俱进，在危机管理的法律规定中保障公民自由参与的权利。并且对参与途中所涉及的具体程序和路径做出详细规定，明确行为边界，保护公民参与公共危机治理的空间，从而做到公民的有效参与。加强法治建设，例如在新冠肺炎疫情防控期间，对故意传播病毒、隐瞒行程、违法造谣等行为进行法律制裁。2.合理界定公共危机协同治理中主体的行为在公共危机协同治理中，要对政府的行动进行明确限定。法无授权不可为，不可逾越权力和阻挡公民参与的路径。其次，加强监督保障，对政府在危机治理中的工作进行问责，公开公共危机治理的进度，让权力在阳光下行使。对于公民参与而言，在法律的许可范围下进行有序参与是极其必要的，要防止不理智、不正当的行为的发生。对公民参与权的界定也一定程度上界定了公民参与的程度，政府要因时制宜、合法授权，明晰公民参与的边界。

结论公共危机的特殊性质要求我们在面对危机时要尽可能地调动多元主体的积极性，从协同治理的角度出发来控制危机，公共危机协同治理正是基于治理理论提出的新型危机管理形式。政府在危机治理中容易出现精力不足、能力限制的困境，这要求包括政府在内的非政府组织、公民等进行协同合作治理。危机与社会公众的生活息息相关，公众作为利益相关者更不应该袖手旁观。本文从公民参与的角度切入对公共危机协同治理进行了研究探索。公民社会的兴起，也带来了公民参与的热潮。有序的公民参与不仅仅可以表达公民的合法诉求，更能促进公共危机协同治理成效的提高。公民参与公共危机协同治理的价值的探索非常有必要，本文分别从政治价值、经济价值和法治价值来进行阐述，这也体现了公民参与到危机治理的必要性和重要性。并且通过对现状的描述和对问题的研究，我们发现在危机协同治理中，应合理安排公民参与的位置，提高对它的重视程度，建立明确的制度和规范，从而完善公共危机协同治理体系。重视公民参与是我国民主政治发展的基本特征，发挥公民参与的积极作用，能更好地处理危机，符合我国社会发展的需要，对政府治理能力也是巨大的提升。

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