工伤保险待遇先行支付制度破冰

工伤保险待遇先行支付制度破冰

走路慢，脚慢，失去了工作能力，这是张全占侄子张伟光目前的情况的描述。两年前,从河北到北京打工的张伟光,工作期间遭遇工伤事故,导致腰椎多处骨折。张伟光虽然几经波折获得了工伤认定,但至今没拿到一分钱。他根据《社会保险法》的规定,向人社部门申请社会保险基金先行支付待遇,但得到的答案是北京地区还没有实施先行支付制度。社会保险法创设的工伤保险待遇先行支付制度2005年,来自河北农村的张伟光到位于门头沟区的北京利贞同创商贸有限公司从事空调安装工作,几年间就成为公司的技术骨干。2010年8月16日,张伟光坐单位的面包车去北京市顺义区安装空调,路上发生车祸,交警认定单位的车辆负全责。交通事故中,张伟光的身体受到严重伤害。张全占表示,一开始,单位对张伟光进行积极治疗,还答应出院后每月给1500元生活费。事情在2011年发生转折。张全占说,当他们向单位提出申请工伤待遇的要求后,单位的态度立即发生变化,既不支付生活费,也不再支付医疗费。张伟光的生活立即陷入困境。2011年7月,在申请工伤认定一年期限截止之前,张伟光向人社部门申请工伤认定。张伟光此时遇到一个难题。在公司工作这么多年,单位一直没有和他签订劳动合同,也没有为他缴纳工伤保险,单位否认与他存在劳动关系。他们只好申请劳动仲裁,请求确认与公司存在劳动关系。仲裁庭经过三次开庭审理,认定双方构成劳动关系。公司不服,向门头沟法院提起诉讼。最终二审法院判决双方构成劳动关系。今年5月,张伟光获得了工伤认定。案件二审期间,张全占从张伟光的代理人———北京义联劳动法援助与研究中心指派律师那里听说,张伟光可以向人社部门申请先行支付工伤保险待遇。2011年7月1日实施的《社会保险法》创设了“工伤保险待遇先行支付制度”,即工伤事故发生后,用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时,由工伤保险基金先行垫付,再由社保经办机构向用人单位追偿。今年6月,张伟光的代理人向门头沟区人社部门申请先行支付,工作人员表示,目前北京地区还没有实施先行支付。自《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》同步生效以来,工伤保险待遇先行支付制度已经破冰。“但总体而言在全国范围内并没有得到贯彻和落实。”6月28日,北京义联发布的《工伤保险待遇先行支付制度2011-2012年实施情况调研报告》认为。根据人力资源和社会保障部2010年3月发布的通知,全国各地工伤保险以市级统筹为主要形式,因此调研样本的选择为全国范围内(港澳台除外)283个地级市和4个直辖市作为调查对象。电话有效调研246个城市人社部门的结果显示,明确表示“不可以”申请工伤保险待遇先行支付的城市达190个,比例高达77.2%。甚至有5个城市“不知道”是否可以申请。表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个。只有4个城市的人社部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请,分别是浙江宁波(1例)、温州(1例);山东淄博(1例);云南丽江(1例),所占比例为5.9%。宁波和淄博已经分别向申请人先行支付了99200元和55860元工伤待遇。“社会保险法创设的工伤保险待遇先行支付制度形同虚设。”北京义联中心主任黄乐平说。1.8工伤保险待遇高文君和张伟光一样没有参加工伤保险,同样遭遇了工伤事故。今年35岁的高文君是山西省大同市人,曾在当地的鸿鑫烟花鞭炮厂工作。2008年12月,鞭炮厂发生爆炸,高文君全身多处被严重烧伤,二级伤残,完全丧失劳动能力,生活需要大部分护理,卧床在家。单位没有为高文君缴纳工伤保险。为了追索工伤待遇,高文君通过漫长的法律程序于去年11月等到了大同中院的终审判决,由用人单位支付高文君工伤保险待遇。用人单位不履行判决,高文君申请强制执行,但至今仍没有消息。这期间,高文君多次联系当地人社部门申请先行支付工伤待遇,但人社部门表示,劳动者已经进入法律程序的,他们不管。有类似经历的劳动者并非个案。今年6月4日发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,农民工总量为2.53亿人,同期农民工参加工伤保险人数仅为6828万人,尚有1.8亿多人没有参加工伤保险,未参保比例超过了70%。北京义联此前发布的调研报告显示,未参加工伤保险的劳动者一旦发生工伤事故,往往要负担数万元甚至数十万元的医疗费,如果得不到及时赔付,将严重影响工伤劳动者的救治和康复,甚至陷入生存困境。与此同时,我国的工伤待遇索赔程序十分繁琐,要经过劳动仲裁、一审、二审甚至强制执行程序,未参保劳动者为获赔所花费和等待的平均时间长达2.02年。这导致42%的劳动者会选择“私了”,得到远低于法定标准的赔偿额。黄乐平介绍,正是在此背景下,《社会保险法》创设了工伤保险待遇先行支付制度,工伤保险基金有义务在用人单位不支付的情况下及时向劳动者支付工伤保险待遇。《社会保险法》实施后,人社部颁布的《社会保险基金先行支付暂行办法》同时实施,进一步完善与细化了先行支付制度,为实践提供了初步的操作指引,但实施状况很不理想。问题三:先行支付制度需要明确配套,不能落实到劳动者的利益有可操作性的实施细则对于基层人社部门实施先行支付制度十分重要。但调研发现,目前各地对出台先行支付制度的实施细则非常不到位,不少地方对何时出细则持观望态度。北京义联的调研显示,在190个不能申请的城市中,有80个城市以“没有实施细则”没有可操作的标准和流程作为理由,拒绝工伤保险先行支付申请,占40.4%。相类似的理由包括:“未接到上级通知”(有64个城市),“所在省份尚未开始实施”(有21个城市),等等。调研报告认为:“配套的实施细则缺位是各地人社部门消极对待先行支付制度的重要原因。”调研人员通过和人社部门工作人员的访谈了解到,细则的缺位,尤其是财务、审计上配套措施的缺位,一方面让工作人员对具体情况无法操作,另一方面也让工作人员的潜在风险增加。这些风险包括:“用人单位拒不支付。”究竟应该以何种形式来证明?如果追偿失败,在财务上如何核销,从而通过审计?如果在没有明确配套细则的情况下,办事人员按照自己的理解行事,发生了问题,如何承担责任?调研报告认为,若没有解决上述问题,则先行支付制度很难在基层人社部门有效执行下去。另外,北京义联中心主任黄乐平认为,社保机构对于工伤保险先行支付制度的认识与认同欠缺,也导致该制度迟迟未能得到落实。调研中,许多城市对于该制度的合理性表现出了质疑,人社部门的态度正好印证了调研报告的结论。调研报告认为,人社部门缺乏对于制度的认同,实践中自然也就丧失了实施的动力。除此之外,先行支付制度可能给工伤保险基金带来的风险和压力、社保经办机构能力不足、人社部门缺乏落实制度的动力与压力,是其他三个导致制度难落实的原因。为此,调研报告建议,尽快制定《社会保险法实施条例》,推动落实先行支付制度。先行支付制度不仅仅是人社部门的工作,财政部门、金融机构、司法部门和各级地方政府都应予以充分支持。亟待以行政法规的形式出台《社会保险法实施条例》,推动各部门的协作。针对先行支付制度配套实施细则缺位的情况,调研报告建议,各地应加快调研和制定细则,明确权责,让基层社保经办机构有章可循。调研人员还发现,实践中,劳动者的弱势也是先行支付制度难以落实的不可忽视的原因。张伟光申请先行支付被拒绝后,于是无奈地离开人社部门。黄乐平指出,如果劳动者向人社部门提出正式书面先行支付申请,被拒绝后,劳动者可以对人社部门提起行政复议或者行政诉讼。然而,张伟光为了治疗,光自己掏医药费就花了两万多元,债台高筑。回到老家的他还要定期到北京检查、治疗,都得靠自己东拼西凑。不到30岁的他,已经无法劳动,只能靠农村的父母照顾。因为看不到希望,妻子带着孩子离开了。调研报告认为,工伤劳动者本身即处于非常艰难的处境,再提起一个行政复议或者诉讼更加困难。解决之道在于,应该鼓励符合条件的劳动者向工会、法律援助机构寻求帮助,通过行政复议、行政诉讼等法律行动捍卫自己的权利。“从积极落实先行