我国水权制度的历史沿革与发展

我国水权制度的历史沿革与发展

水是生命之源。几千年来,中华大地洪旱灾害不断,人类文明史便是一部治水史。上世纪末长江、松花江和嫩江流域因洪涝灾害造成我国重大经济损失,黄河曾因常年断流危机到半个中国的工农业生产,而在我国水资源丰沛的华南地区因水质污染出现不同程度的饮用水危机。我国“水多水少水脏”的问题严重困扰着国民经济发展,水问题的解决是保证我国经济社会可持续发展的关键。水权制度的健全有利于最大限度地发挥区域水资源的经济社会和生态环境效益,借鉴发达国家经验,运用法律的手段加强对水资源的管理,是解决我国水问题的突破口。一、水权的制度发展建国初期中国涉水事务的管理非常分散,涉水制度寥寥无几,特别是文化大革命时期整个国家的法制建设甚至都遭到了践踏,水权制度是从上世纪八十年代后才慢慢发展起来的。(一)建立了水权制度1976-1988年,为水利法制建设的恢复发展期,1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》主要是关于防治地表水、地下水污染的法律,1987年黄河水量分配方案提出了水使用权定量分配的制度性安排,是我国水权制度的萌芽。(二)制定了水资源利用的相应法律依据1988年《中华人民共和国水法》的颁布实施标志着我国水资源管理走上了法制化轨道,它是一部综合的水事实体法规,是其他水事法律规范的立法依据,并规定了取水应取得许可。1991颁布的《中华人民共和国水土保持法》目的在于预防和治理水土流失,合理利用水资源、土地资源。1993年国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》为水资源管理独立于工程管理提供了具体法律依据。2000年胡部长关于“水权和水市场”的工作报告,有力的推动了我国基于水权和水市场的水资源管理制度改革。2000至2001年一些地方政府自发进行的具有开创性意义的水权交易是先于水权制度建设的水权交易实践。(三)关于水权改革2002年新水法的颁布实施,为规划水资源管理提供了制度保障,水权改革有了具体成果。2007年颁布实施的《水量分配暂行办法》提供了初始水权分配暂行办法。2011年1月的一号文件和7月的中央水利工作会议更是突出了水利建设的重要位置,提出了水资源合理配置的新目标。二、流域综合管理体制对水资源权属和水环境权的保障近年来,我国尽管在水量分配、取水许可、水资源论证和流域综合管理体制的改革等方面成绩显著,但仍存在水资源权属不清、水环境权得不到保障等问题。借鉴发达国家解决此类问题的经验有助于健全我国水权制度。(一)建立水资源交易中的水权1970年以前,加州政府通过建设水坝、引水渠蓄水来缓解水资源的供需压力,但由于建设费用骤增及对环境保护的担忧于1970年以后变建坝供水为转运河水。1979年在法律中追加以下内容:“因节水而节省下来的水不能认定为尚未使用的水,不能成为没收对象。”1980年又规定“水以及水权的销售、出借、交换、转用都不能作为浪费水、非合理用水的证据”,为水权制度的出现奠定了法律基础。1986年州水资源局开始实施水银行业务,州水资源局从州内最主要的供水和输水机构转变成了水资源交易批发商,同时及时发布水资源交易信息。1991年建立枯水银行,通过租赁或转卖将水资源由需求度较低的主体转给需求度更高的主体。一旦遭遇枯水期,枯水银行将在短时间内收集到全部用水需求信息,通过各水权持有者自发地买卖水权解决用水问题,将淡水资源分配的社会效益最大化。(二)水权不可长期买卖澳大利亚从七十年代起水资源量供不应求,九十年代水权交易开始应运而生,1989年首次颁布了承认水权可永久买卖的法律。2007年,为更加方便水权交易操作,更好地应对旱灾,维州政府将过去的水权分解为三部分即为水的使用许可权、配水设施持有权和水股票,赋予水权可交易属性和财产权属性,建立了有效的水源交易体系。(三)其他国家另外日本的河流法不断完善水权交易和制度设计,智利水法规定了水权私有化的过程和细节,很大程度上为水权流转提供了便利。三、完善我国的水保护体系新举措基于我国水资源现状以及国内外水权制度发展历程的对比,可从以下三方面健全我国水权制度以满足水资源的可持续利用:(一)基于水资源管理机制的企业资充分考虑到水资源的自然特性,完善符合市场机制和现代管理思想的水资源管理制度;以取水许可制度为中心,坚守“三条红线”,保障水资源可持续利用;大胆探索水资源管理的市场化运作方案。(二)建设水利产业的重要政策坚持流域规划与区域发展相协调,依照《水利产业政策》的规定,加快水利基础设施建设,积极推进水利产业化,努力实现水利事业发展与社会经济发展并重的局面。(三)加强公共节水环保教育唤醒全民水忧患意识,树立一系列与可持续发展战略相适应的水资源高效利用和战略储备观念,使之成为基本的社会规范。四、我国中国水权制度的实施困境中国目前的水权交易市场尚未形成,但我们相信,与世界各国水权制度发展经验相同,中国水权制度建