关于水上救援若干问题的思考

关于水上救援若干问题的思考

水是生命之源。人们没有热水就无法生活。他们总是呆在水中。然而，在自然进化的过程中，人类成为了地球生物，不能在水中生存。因此，生产和生活在水中的人总是伴随着危险。据中国卫生部发布的数字显示,中国每年有57000人溺水死亡,相当于每天有150多人溺水而死,因此水域内的救援救助就显得非常重要。本文就公安机关在水上救援中的职责任务、面临的问题进行分析,并提出相应的对策。一、水域内休闲娱乐水域面积占地球表面面积的71.18%,人类大量依靠江河湖海来从事生产和运输,同时也在水域内进行休闲娱乐,在水域内的发生的危险因产生原因不同而有所区别,对其救援的主体也各不相同。根据我国法律规定的不同救援主体,笔者将我国水域内的救援分为以下三类:(一)海损救援救助机制海损事故是指船舶、设施和排筏在海上或内河水域中航行、停泊或作业时发生的水上或船舶交通事故。也即由船舶或船舶运营而可能危及人员或船舶安全,或已造成船舶、水上建筑物、水域环境等遭受严重破坏的各类事件,不包括与船舶无关的其他各种意外损失或灾难事件。因此海损事故救援仅指对海损事故中的人员或船舶等财产进行的救援。海损事故救援主要由我国海事部门负责,目前我国沿海、长江沿线的海损救援救助机制较为健全,机构、人员、装备、经费较充足。如在沿海地区交通海事部门设立有海上救捞系统,该救捞系统由救助和打捞两个子系统组成,救助系统由渤海、东海和南海三个救助局和秦皇岛等12个救助站组成,主要为海上遇险人员、船舶及航空器提供搜寻救助服务。同时在渤海、东海和南海还设有三个救助飞行队,组成覆盖所辖海域的空中救援队伍。打捞系统由烟台、上海和广州三个打捞局组成,承担国家指派的公益性抢险打捞及财产救助责任,担负着海上财产救助、沉船沉物打捞清障、沉船存油、难船溢油的应急清除及全国沿海地区所发生的突发事件抢险救难任务。(1)在内河水域,各地交通海事部门也都分别结合当地实际设立了各种形式的救援系统,如在长江干流有153040救援体系(2),在江西省设立了江西省水上搜救中心,并在星子县设立了水上搜救鄱阳湖分中心。在海损事故救援中,公安机关不是主要责任主体,只负责在接到报警后按110接处警规则及时派出警力协助海事部门维护现场秩序。若海事部门未及时赶到时根据现场条件和自身救援力量进行相应先期处置,并采取必要的人员救助和财产保护措施。(二)自然灾害救援模式当自然灾害(包括涉水类的自然灾害如洪水、泥石流和海啸等)发生时,由于破坏力极大,作为单个个体的人的力量显得十分渺小,因此各国政府都非常重视社会整体力量在自然灾害中救援的作用。在灾害来临之前,会针对各种不同灾害制定详细的应急预案,当灾害来临时,迅速按照预案,以政府为主导,动员全社会之力开展及时有效的救援,力求将损失降到最低。目前我国已建立起一整套行之有效的自然灾害救援体系,2006年我国颁布了《国家自然灾害救助应急预案》(以下简称《预案》),同时各省也都依据本地实际情况制定了本地自然灾害救助应急预案。按照国家和各地的应急预案规定,各级政府的减灾委员会为各级政府的自然灾害救助应急综合协调机构,负责研究制定减灾救灾工作的方针、政策和规划,协调开展重大减灾救灾活动。各级减灾委办公室设在同级政府的民政部门。根据《预案》规定,公安机关在发生涉水自然灾害事故时的职责为一方面在当地政府领导下派出专业救援队伍参与救援,另一方面负责灾区社会治安,协助组织灾区群众紧急转移,配合有关救灾工作。(三)救助对象范围水域其他事故是指除海事和涉水自然灾害以外的发生在水域内的危及人们生命和财产安全的意外事故或人为破坏活动。根据《人民警察法》等相关法律规定,此类事故属于公安机关的受理求助范围,公安机关是救援责任主体。《人民警察法》第21条规定,人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或处于其他危难情形,应当立即救助。同时公安部2003年发布的《110接处警规定》第29条也规定:110报警服务台受理求助范围包括:(一)发生溺水等状况,需要公安机关紧急救助的;(三)公众遇到危难,处于孤立无援状况,需要立即救助的。水域其他事故救援相对陆地救援而言具有以下特点:一是救援对象较为单一,主要是人的生命,因为涉及财产的大部分属于海损事故救援的对象。二是时效性强,因为人类在水中溺水超过5分钟就有生命危险。三是危险性大。因为水域内救援人员一旦不慎或操作不当则自身就可能溺水牺牲,诸多关于水中救人者牺牲的报道就充分说明了这一点。二、其他水域事故的救援中存在的问题(一)救助缺乏法律上的明确由于水域分布广,水域生命救援时效性强,作为政府资源的公安机关力量不可能为水域内的公众提供全方位二十四小时的救生公共服务,因而在客观上需要其他有救援能力的社会力量及时参与到救援中来,为公众安全提供有效的保障。但在我国,对于公众落水后的救助仅仅是在道德上提倡,法律上未见有强制规定,诸如事故发生后哪些人或机构是救助责任主体,救助应达到何种效果,若救助者未能尽到救助义务,或者说因为救助者未能提供有效救助而导致落水者死亡或其他严重后果时,受害人是否可以要求赔偿或追责,被救助者是否应给予救助者经济补偿等内容在法律上未明确。同时我国至今尚未在刑法中确立见死不救罪,无法追究那些明显有能力救援的主体的刑事责任。这种法律上的空白导致近两年出现了两个极端例子,一例是在2009年10月24日的长江大学学生救人事件中,所谓的打捞队船主甚至放言“活人不救,只捞尸体”。另一例是2012年7月3日湖南娄底小伙邓锦杰为救三名落水者英勇牺牲。三名被救者上岸后,准备开车走,群众将车拦住,没想到他们竟然说:“关我屁事。”(二)尽快至农村警到达现场的时间水域内人命救助的时效性非常明显,人一旦溺水超过5分钟即有生命危险。仅依靠政府部门力量很难保障及时救助。公安部门从接警到出警到达现场的时间,在城区内为5分钟内到达现场,在农村则只要求以最快的速度到达。若要为落水者提供较为完善的安全保障网,最好充分发挥社会力量的作用。目前我国水域内的社会救援力量未能充分调动起来,其原因一是政府有关部门的组织协调工作未能到位;二是相关补偿奖励机制缺乏,社会力量的积极性未能充分发挥出来;三是有关刑事立法缺位,使得一些社会力量缺乏履行救助义务的压力。(三)水上救援力量匮乏水域内的人命救助不同于陆地救助,其时效性、危险性、专业性要求都大大高于陆地救助,对人员和装备设施要求都要高于陆地救援。但现实状况正好相反,表现在:一是专业救援队伍建设严重不足。目前各地公安机关绝大部分未能建立专门的水上应急救援力量,在对涉水警情的处置时仅像其他陆地警情一样派出普通警员去处置,因此常常出现出警人员或因不会水而无法下水救援,或因救援知识缺乏延误最佳救援时机和增加自身的危险性。只有经过专业培训的救援人员才会懂得如何利用技巧和工具对溺水人员进行有效施救,同时保障自身的安全。二是水上救生装备严重缺乏。水上救生设备包括快艇、冲锋舟、救生圈、救生衣、救生绳和其他个体救生防护设施。由于水上救援出现的机率比陆地救援要小的多,许多派出所就忽视了水上救援设备的配备和维护,导致出现险情时无装备可用而致生命损失。(四)内部会计管理的优势协调乏力我国公安机关是提供保护公民人身、财产安全和公共财产安全服务的公共机构,也是涉水险情发生后群众最先想到的救助机构;海事部门是水域内的交通执法部门、又负责水上搜救运行管理,其水上搜救方面的设备、经验和专业人员等资源是其他部门无法相比的;渔船、运输船等水上从业单位和冬泳爱好者是距离涉水险情最近的救援主体,且人员众多,分布最广。若三者的优势能够充分协调,一并发挥,则可大大增加水上救援的成功率,但目前我国内河水域此方面工作较为欠缺,一方面公安机关与海事部门之间的协调有待加强;另一方面是现行体制下水上从业单位、冬泳爱好者等社会救助力量的作用尚未充分发挥,在社会救援力量存在数量、联系方式、紧急情况下的沟通、奖励措施方面都有待完善。三、完善公共安全部门对水域的援助机制(一)完善应急预案,提高应急处置能力应尽快完善水上救助方面的法律法规,明确涉水险情发生的救助责任主体,最大限度地发挥水上救援力量的作用,最大限度地保障群众生命财产安全。一是要尽快完善水上救援的应急预案,明确各责任主体的职责、分工,以提高政府职能部门应对水上突发事件的能力,最大限度地减少水上突发事件造成的人员伤亡和财产损失。二是要完善奖惩规定,对水上突发事件应急处置工作中做出突出贡献的先进集体和个人,应当及时给予表彰和奖励。对救援不力或其他失职、渎职行为的政府部门要严格追究责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。三是要考虑设立见危不救罪,通过立法来迫使社会救援力量积极施救、提高人们道德意识。(二)加强专业救援队伍的建设水域内的救援与陆地救援不同,其时效性强、危险性大和技巧性强的特点决定了仅凭救援者一腔热情是不够的,还必须要有充足经费作保障,来确保救援的成功。这就需要筹措相应资金,保障以下两方面建设:一是救援队伍的建设。公安机关水域内的专业救援队伍可以推广杭州市西湖公安分局的工作模式,即从每个派出所选调两名民警再加上分局特警队部分特警组成水上救援应急队,通过强化培训获取国家颁发的救生员资质,并熟知本辖区内的水域情况。这些队员在各自的工作岗位上日常和其他民警一样工作,一旦发生涉水警情,立即作为本单位的救援主力投入救援。二是救援装备的建设,包括救生设备的配备完善,如水上冲锋舟、水上泵、水上艇、救生圈、救生绳等及个体救生防护设备。(三)加强水上救援的宣传,及时弥补救助需求水域内救援仅靠政府力量是很难实现广覆盖和高效能,应建立由公安机关牵头的水上救援协调机制,通过加强与海事、渔政等水上机构以及与冬泳爱好者、水域从业单位和个人间的联系,向他们宣传水上救援工作的重要意义、基本知识和相关法律法规,掌握这些机构和人员的具体位置、联系方式和救援装备情况,一旦发生涉水警情,在出警的同时及时通知附近的单位和个人向被救援对象及时提供帮助,为危难中的群众提供最大限度、最快速的救援服务。(四)设立水域人造救援奖励基金争取奖励基金,在海事救援的制度设计中,海事部门已设立了救助奖励基金,对积极参与海事救援的船只和个人进行奖励,其资金来源目前主要来自国家财政拨付。对于水域其他事故救援也应设立奖励基金,对积极参与救援的单位和个人予以奖励,以提升社会公众的道德观念。目前广州市水上公