公共卫生疾病防控区街一体化管理模式的探索与实践

公共卫生疾病防控区街一体化管理模式的探索与实践

疾病预防中心、市卫生服务中心（站）与街道办事处密切合作，形成紧密结合的机制，建立标准化的公共卫生疾病预防机制，是解决社区疾病预防问题的重要因素。通过区街一体化的管理,在社区中合理开展以健康教育、传染病防治、慢性病防治及突发公共卫生事件应急处理为主要内容的疾病预防控制工作,维护群众健康,使公共卫生疾病预防控制真正融入到社区卫生工作中。1社区卫生和疾病预防和治疗1.1街道、居委会的组织体系建设滞后目前,海珠区没有集卫生服务职能于一体的组织协调机构。尽管我国《传染病防治法》明确规定“居民委员会应当组织居民参与社区的传染病预防与控制工作”,但因街道和居委缺少相应的组织体系来组织实施日常性的疾病预防控制工作,所以街道和居委承担的卫生工作实际仍局限于定期的检查卫生和季节性控制部分病媒生物危害方面的工作,导致区疾病预防控制中心、社区卫生服务中心在社区开展防病业务缺少工作平台,缺乏街道居委行政性的支持,街道没有真正全面地开展疾病防控工作,使疾病防控工作的群防群治工作滞后。1.2社区层面对疾病的监测不到位:社区卫生管理不到位,对于社区疾病的监测不能落实到位,对于社区的综合监测信息无法掌握,疾病监测和监测不到位,综合监测的从根社区居委没有设立专(兼)职专业人员负责对辖区各社区疾病预防控制工作的指导、督促及相关信息的收集传递工作,专业指导、培训不能落实到位,导致社区中大量的疾病监测信息无法掌握,特别是对看不起病的弱势群体的疾病信息无法掌握,上下内外相关信息不对称;对传染病患者、疑似传染病患者、病源携带者的管理与监测不能到位;对公共卫生服务,特别是对容易造成传播疾病的餐饮、文化娱乐、旅馆等行业的卫生防病管理不到位,导致疾控部门不能做到早、快、准地预测传染病的发生、流行。1.3社区疾病防控的基础、基本经费保障我国《传染病防治法》明确规定了“地方各级人民政府应当保障城市社区农村基层传染病预防工作经费”。但由于多种因素,街道、居委无专项资金投入社区疾病防控工作。因此,社区疾病防控的基础性、经常性的工作无经费保障。例如健康档案的建立,这项基础性工作需要大量人、财、物的投入,由于投入不足,目前尚无一条街建立利用好健康档案开展疾病防控工作,严重制约了社区疾病防控工作的发展。1.4社区疾病防控工作的收入分配不合理,导致不被重视社区卫生服务机构大多是财政差额拨款单位,有的自收自支。人员的工资、福利待遇参差不齐,除了部分拨款外,需要医疗创收来维持,作为社区卫生服务机构的管理者不得不去考虑创收的平衡问题。社区疾病防控的工作基本上是没有收入的公益性、广泛性、群体性的基础工作,在考虑职工收入分配时,管理者往往忽视了收入较少的疾病防控工作人员,防病专业人员待遇偏低,挫伤积极性,作为防保人员有时甚至想方设法地做创收的工作,忽视防病工作,造成社区疾病防控工作整体滞后和不被重视。同时,由于防保人员待遇偏低,不少新就业的本科生在考取执业证后就寻找跳槽机会,把社区卫生服务机构当作跳板,造成社区的专业防病队伍不稳定。1.5社区疾病预防控制职责我国《传染病防治法》、卫生部《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》等法律法规明确了社区疾病预防控制的职责任务。但因社区疾病预防工作进展迟缓,获得的经验不足,尚未建立健全一套行之有效、责权利相结合、制约与激励相结合易于考评的疾病防控区街一体化管理机制,从而影响了社区公共卫生疾病防控基础建设和工作的开展。2问题的主要原因2.1群防群治作用尚未改变疾病预防控制管理的改革步伐缓慢,至今未摆脱固有模式,仍局限于注重发挥卫生系统内部的专门作用,忽视了借助发挥街道、社区居委的群防群治作用。2.2未形成疾病预防控制建设的浓厚氛围政府没有充分地运用行政手段组织发动街道、社区干部和群众积极投入社区公共卫生疾病预防控制建设中去,在社区没有形成加强疾病预防控制建设的浓厚氛围。其次政府对街道公共卫生疾病预防控制工作的经费投入相对不足。2.3医疗为非经营型经济利益提供支撑社区卫生服务机构属差额拨款,日常支出、人员工资福利除部分拨款外,还需要靠医疗创收来维持,由于受经济利益的驱动,出现重医轻防的局面。2.4积极开展群防群治工作传染病疫情严重或原因不明,很容易造成扩散、传播,这就需要社会各界和行政部门开展群防群治工作。政府虽然对疾病预防控制工作重视,但疾病防控工作涉及如工商、公安、财政、农业、水利、爱卫、畜牧、兽医、街道等有关部门互相配合,其职责、权利划分不清楚,工作未形成合力。3疾病预防控制项目温家宝总理在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》中指出,“要力争用三年时间基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和救治体系,提高应对重大传染病等突发公共卫生事件的能力”。针对社区公共卫生、疾病预防控制工作面临的形势和存在问题,在全面加强社区疾病预防控制建设中建议探索疾病预防控制区街一体化管理模式。3.1加强社区公共卫生和疾病预防控制的组织规范针对公共卫生、疾病预防控制工作具有公益性、专业性、广泛性、基层性的特点,区街基层公共卫生组织管理工作应着重抓好以下几个方面的建设:(1)组建疾病预防控制区街一体化管理的组织领导机构。区政府组织街道办事处、社区居委会和区卫生局、疾控中心、社区卫生服务中心(站)等行政和专业部门形成一个整体的组织管理架构和网络管理体系,使疾病预防控制工作既有专业技术的具体工作和技术指导,又有政府行政机构作坚强后盾的组织支持配合,把社区公共卫生、疾病预防控制纳入政府工作的重要组成部分。具体操作由社区卫生服务中心(站)协助完成,充分体现街道办事处作为社区卫生服务的主体作用。(2)加速集“医疗、预防、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导”六位一体的社区卫生服务中心建设,充分发挥其在社区卫生的主导与骨干作用。(3)建立街道、社区居委的公共卫生管理组织。依据我国宪法“居民委员会,村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业。”《传染病防治法》中对“居民委员会应当组织居民参与社区的传染病预防与控制工作”等规定,社区居委会有疾病预防控制的法定职责。《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确规定:“各级政府对公共卫生和预防保健工作要全面负责”。街道办事处是区、县(市)政府的派出机构,理应对辖区的公共卫生和预防保健工作全面负责。为统一街道的卫生管理组织,街道应设立社区卫生管理部门,负责本街道各社区疾病预防控制、健康教育、计划生育等公益性卫生服务以及突发公共卫生事件应急处置的配合工作。各社区的公共卫生委员会应吸收社区卫生单位加入公共卫生管理组织,真正成为社区卫生服务的日常性组织,切实负起对社区内的公共卫生、疾病预防控制、保健、计划生育等卫生工作的组织实施责任。3.2加快疾病防控区道路一体化管理的建立3.2.1应急决策指挥中心建设在区街基层公共卫生组织管理体系的基础上,政府应组织牵头,组建由卫生、教育、公安、交通、工商、民政、财政、农业、水利、爱卫、劳保、物价等多部门参与的公共卫生疾病防控应急决策指挥中心,对本辖区内出现的突发公共卫生事件作综合的处理决策,及时处理,安抚公众,消除恐慌,确保居民安全、健康。3.2.2建立社区一体化管理机制加强对公共卫生、疾病防控服务的组织协调,建立疾病预防控制区街一体化管理机构,指定专业人员开展日常工作,建立社区公共卫生服务网络,社区居委公共卫生督导员和公共卫生管理员负责对公共卫生服务的组织协调,协助社区卫生服务机构为居民提供优质的网格化服务。3.2.3业务培训和指导区级疾病预防控制机构是社区疾病预防控制工作的业务主管部门,负有对社区疾病预防控制工作的业务培训、指导和督促的责任。区级疾控中心对社区管理人员、防保人员的业务技术培训、指导督促必须制订规划和年度计划,有计划、有步骤地开展工作,严格履行职责。3.2.4形成联动机制街道作为发展社区卫生服务的主体,有责任联同社区及有关职能部门共同开展公共卫生和疾病防控工作,共同应对突发公共卫生事件,各自履行职责,形成社区、街道及各职能部门与疾病防控专业机构共同应对的联动机制,及时有效地控制疾病的流行与蔓延。3.2.5区疾控中心的应急处理团队的构成根据突发公共卫生事件的分级,在应对处理方面要作出相应的部署。一级梯队由区疾控中心业务科室人员组成,分成若干小组,实行轮值,处理小范围的突发公共卫生事件。二级梯队由区疾控中心业务科室人员和经过跨科培训的技术人员组成若干小组,应对较大范围的突发公共卫生事件。三级梯队为区疾控中心业务人员和各社区卫生服务中心防保人员(新入职人员须到疾控中心轮训半年)组成若干个应急处理小组,应对Ⅱ级及以上突发公共卫生事件(如2003年抗击非典)。同时,街道、社区居委应派公共卫生监督员和管理员前往现场协助调查处理,保证辖区居民配合调查。3.2.6社区增设社区治疗服务,实行网络化管理。根据对于社区根据行政区域卫生资源规划和实施网格化管理的要求,按照服务范围和服务对象的实际情况,建立相应的社区卫生服务站,合理配置卫生资源,实行社区卫生服务工作网络化管理。3.2.7加大传染病防控的宣传力度做到健康教育关口前置、重心下移,把健康教育落实到全民,实现群防群治。结合健康教育特点,通过召开专题讲座、组织专家巡讲、制作辅导材料和音像制品、宣传日集中宣传、派发资料及悬挂宣传横幅等形式多样、丰富多彩的活动,广泛开展传染病防治的宣传教育。达到全社会关注预防与控制的目的。同时充分利用学校和社区的工作平台,积极发挥其强大的传播功能,多层次、多角度、全方位地开展健康教育宣传活动,通过健康教育前置化达到对疾病“防患于未然”的目的。3.2.8心管理工作考核包括政府对街道卫生工作考核,区卫生局对区疾控中心管理工作的考核,区疾控中心对社区卫生服务中心(站)疾病预防控制工作考核,以及公开接受群众监督(社区卫生服务效果评价及满意度调查)。3.3加大社区疾病预防的投入防保人员待遇偏低,队伍不稳定,是制约社区公共卫生、疾病防控业务发展的原因之一。《国务院关于发展城市社区卫生服务指导意见》明确指出:“社区卫生服务人员的收入不得与服务收入直接挂钩。”《中共中央关于卫生改革与发展的决定》规定“各级政府对公共卫生和预防保健工作要全面负责,加强防保机构的建设,给予必要的投入,对重大疾病的预防和控制工作要保证必需的资金。”我国《传染病防治法》规定“地方各级人民政府应当保障城市社区、农村基层传染病预防工作的经费。”政府应将社区疾病预防控制工作的必要经费、办公经费、从业人员工资补贴等纳入有计划的预算拨款,保障工作的顺利运行。针对现阶段疾病预防控制具有商品性、福利性、社会保健性和社会公益性的特点,社区疾病预防经费应以政府购买服务的形式给予投入。目前政府已采取购买服务的方式将社区公共卫生服务列入政府补助,根据社区人口及完成社区公共卫生服务项目的数量、质量、政府核拨预防保健等社区公共卫生服务,补助经费标准逐步提高。建议实行通过工作实绩考评下拨购买服务经费,并将防保人员与医疗服务人员分开保证专款专用,确保公共卫生服务,疾病预防控制的公共事业稳步向前开展。3.4建立政府考评机制政府及职能部门在社区卫生服务和疾病预防控制