发展型社会政策

发展型社会政策

一、从经济政策到社会政策：2002年以来我国社会政策的发展及其特征进入21世纪以来，以科学发展与社会和谐的新执政理念的提出为标志，我国进人了经济建设与社会建设并重的新时代。2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。2007年，十七大报告进一步提出了深入贯彻科学发展观与构建和谐社会的目标要求，突出强调要着力发展经济、改善民生、促进社会公平正义，并对“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作出了专题论述。我国开始积极推进基本公共服务的均等化，不断强化发展的民生取向，社会政策成为各级政府工作的重要组成部分。这一时期，党和政府围绕就业、义务教育、医疗卫生、养老保障、保障性住房、基本生活保障等方面集中出台实施了一系列社会政策，其政策重心和社会性财政支出不断向农民工、城乡居民和弱势群体倾斜。1、在就业保障与就业服务方面，2007年我国制定出台了《就业促进法》、《劳动合同法》。《就业促进法》提出了“扩大就业、市场就业、平等就业、统筹就业”四项原则，明确要求各级政府建立健全就业援助制度。《劳动合同法》规范了劳动关系，保障了劳动者权益尤其是农民工的劳动权益，有利于建立公平竞争的就业环境、缩小劳动力市场的不平等，有利于消除城乡二元结构和户籍制度背景下各种制度性和政策性的就业歧视和工资歧视。2、在义务教育方面，2003年国务院召开首次全国农村教育工作会议，作出加快普及农村义务教育、新增教育经费主要用于农村等重大决策，提出在农村地区实施针对贫困学龄人口的“两免一补”(免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费)的资助政策。2005年，我国开始建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障的长效机制。2006年，全国人大通过《义务教育法(修订案)》，规定义务教育不收杂费，明确了各级政府的责任，并将义务教育经费纳入公共财政保障范围，积极推进义务教育基本公共服务的均等化，致力缩小城乡之间、区域之间和学校之间的差距。

3、在基本医疗保障与卫生服务方面，2003年爆发的“非典”危机凸现了基层公共卫生体系和农村医疗卫生服务体系的脆弱性。回归医疗卫生事业的公益性，建立健全基本医疗保障与卫生服务体系，以促进卫生公平、解决“看病难、看病贵”等问题，由此被提上了议事日程。2003年，国务院决定试点建立“新型农村合作医疗”制度。“新农合”以“大病统筹”为主，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。自试点以来，“新农合”深受农村居民的欢迎，参保率不断上升。2008年，全国农村基本建立起新型农村合作医疗制度。2007年，国务院又开始试点建立“城镇居民基本医疗保险”，逐步将全国城镇非从业人员纳入基本医疗保险。2009年国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，并对“新医改”的指导思想、基本原则和总体目标作出了论述。

4、在基本养老保障与养老服务方面，主要工作是“做实个人账户”，但在制度设计上至今未有实质性的突破和进展，大部分的灵活就业人员、农民工和城乡居民仍游离于基本养老保障体系之外。2009年9月国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国选择10％的县(市、区)试点新的农民社会养老计划。“新农保”实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老金模式。在养老服务方面，这一时期我国社会养老服务业取得了比较显著的发展。2006年全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合下发了《关于加快发展养老服务业的意见》，指出要逐步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。随着我国老龄化、高龄化趋势的加剧，养老服务业逐渐成为了我国的一个重要产业。

5、在最低生活保障与社会救助方面，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民最低生活保障制度在全国基本建立和普及。此后，上海、广东、浙江等沿海经济发达地区开始探索建立农村最低生活保障制度。到2002年底，全国有10个省份出台了建立农村最低生活保障制度的地方性法规。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国普及农村最低生活保障制度。此外，以基本生活保障为基础的综合救助制度缓慢起步，针对贫困群体的基本生活保障制度逐步向包括医疗、教育、住房、养老等专项救助在内的综合救助制度发展。

6、在保障性住房方面，20世纪90年代以商品化为核心内容的住房政策改革，在一定程度上导致了保障性住房供给的相对匮乏。进入21世纪后，房地产行业发展开始升温，导致商品性住房的价格不断高涨，逐渐超出了普通家庭和居民的承受范围。在此背景下，中央政府在不断出台房价调控政策的同时，进一步加强了面向低收入群体的保障性住房供给。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，首次将解决城市低收人家庭的住房问题纳入政府公共服务范围，提出了建立健全以廉租房和经济适用房为主体的保障性住房体系的目标。2009年，国务院进一步提出要“加快保障性住房建设”，并发布了有关这一目标的时间表和具体目标。2010年4月17日，国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，首次将保障性住房建设工作纳人政府考核问责机制的范围。

第一，社会政策发展缺乏总体规划和宏观战略，应急性特征比较明显。党的十六大以来，尽管促进公平、改善民生已经成为我国经济社会发展的主题，也尽管这一时期集中出台了一系列社会政策，中央政府却始终未提出一个整体性的社会政策发展规划和战略部署。一些重要社会政策的出台，常常与突发的偶然性事件(如“非典”)或社会危机密切相关，或者是来自某一社会群体日益增长的社会需要形成的政策压力，具有强烈的应急性。像《社会保险法》这样一个作为现代国家社会政策体系核心内容的法案，在我国迟迟未能出台，这从一个侧面表明了中央政府至今仍未形成一个明确的社会政策体系建设战略。而正是这种应急性特征，进一步导致了社会政策发展的二元化特征。

目前社会政策三大特征第二，社会政策发展受城乡二元结构的影响较大，现有政策设计仍沿袭了城乡分离的思路，身份二元化、碎片化特征明显。在20世纪80—90年代，政府较少关注社会政策体系建设，社会政策改革也主要面向城市及其正规就业人员。作为结果，这一时期的社会政策改革再次强化了城乡二元结构，并进一步构成了十六大以来我国社会政策发展的路径依赖。由于缺乏社会政策体系建设的宏观战略，应急式的社会政策导致城乡居民、不同群体间实施着不同政策，而且不同政策间、制度间的待遇水平差距较大(重点表现在社会养老和医疗保险领域)。由于背离了制度统一原则，近年来的社会政策发展不但在一定程度上人为地再次扩大了社会不平等，而且进一步固化了城乡二元分离结构，对未来城乡一体化发展带来了诸多负面影响。

第三，社会政策发展强烈地受到现行中央与地方关系及其税制安排的结构限制，呈现出明显的区域碎片化特征。1994年分税制改革以来，我国逐渐形成了财政支出越来越地方分权化与财政收入越来越中央集权化的格局，导致地方政府常常无法向本地居民提供足够的公共服务。由于大部分社会政策类公共服务的供给责任主要由地方政府承担，因此财政中央集权与碎片化地方治理之间的矛盾，随着近年来社会政策类公共服务范围的不断扩大而日益突出。在东部经济发达地区，由于地方政府财力相对充足，因此社会政策创新及相应的公共服务供给水平常常领先于全国，与中西部地区构成了明显对比。这造成社会政策发展具有明显的区域碎片化特征，并进一步限制了区域间社会政策的整合，重点表现在社会保险关系的接续问题上。

党的十六大以来，在科学发展观和构建和谐社会目标的指导下，我国公共政策的重心逐渐从片面强调经济增长向强调民生导向的发展转变。目前我国已基本建立起一个“广覆盖、多层次、保基本、低水平”的社会政策体系雏型，但这一体系的应急性、二元化和碎片化特征，严重制约了发展的可持续性。

二、发展型社会政策产生的背景及实践经验（1）开始从社会投资的角度来认识社会政策的作用。（2）将社会政策的功能与国家的可持续发展联系在一起。（3）更注重通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力。

（4）社会政策关注的对象也包括了非贫困者。

（一）发展理论与发展型社会政策发展理论中长期存在的两个现象是：一是将发展视为经济发展，二是将经济和社会发展分别对待。首先看对于发展内涵理解的变化。美国学者沃斯在对过去近60年的发展理论和发展观梳理之后，提出了发展是一个综合的协调的社会经济转型过程的理论。沃斯提出了发展的三个核心价值和三个目标。三个核心价值包括生活必需品，即满足生活基本需求的能力；自尊，成为一个人；摆脱奴役，能够选择。发展的三个目标包括增加基本的生存必需品如粮食，房屋，医疗和保护，并扩大分配范围；除了更高的收入外，还包括提供更多的工作岗位，更好的教育，更重视文化和人道主义价值；要使国家和个人摆脱奴役和依赖，扩大他们的经济和社会的选择范围。

在发展的目标上，说得最明白的是1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森。他提出了“资财”的概念，把它视为一个国家生产财富的能力。而且把增加人的能力作为发展的终极目标。美国博德公司国家竞争力咨询项目负责人迈克尔·费尔班克斯（MichaelFairbanks）根据阿玛蒂亚·森关于资财的观点，列出了国家的七种资财：1）自然资源；2）金融资源；3）人造资本（建筑物，基本设施）；4）体制资本；5）知识资源；6）人力资本；7）文化资本：与创造有关联的态度和价值观。可以看出，在这七种资财中，后四种都不属于经济类而属于社会类。

（二）全球化对传统社会政策的挑战回顾福利国家的产生、发展及改革历程，西方国家的社会政策经历了三次非常明显的变化，这些变化不仅有观念方面的，也表现为政策模式的改变。第一次变化，政府成为社会福利提供的主体。福利国家是20世纪以来伴随着工业化和自由市场经济的发展而在西方发达资本主义国家逐步建立起来的一种社会制度，其核心特征是政府取代了传统社会中以家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制而成为为社会成员提供社会福利的主体。第二次变化，私有化改革运动将社会福利政策的重心从公平转向了效率，强调经济增长是解决社会问题的根本因素。然而，无论经济增长对改善人们生活的作用多么重要，只有经济增长是不足以解决所有社会问题的。以OECD国家为例，一个明显的事实是，从20世纪70年代中期至90年代中期的二十多年间，OECD国家居民的市