德国鲁尔区的转型与区域政策选择

德国鲁尔区的转型与区域政策选择

内容提要：鲁尔区是德国一个以煤炭、钢铁、煤化等产业为基础的老工业区，但是随着资源的枯竭和环境的约束，鲁尔区从1960年代力图实现经济结构的转型。本文分析了转型中的问题以及产生这些问题的原因，概述了区域政策和地方政府的作用，总结性提出了七项建议，对我国老工业基地的改造及经济发展有着一定的借鉴意义。

关键词：德国鲁尔区老工业基地区域

一、德国鲁尔区一个充满矛盾的地方

鲁尔区是德国一个非常重要的工业区，它正处于从意大利北部一直延伸到英国的欧洲工业产业带的中东部地区(不过从德国的行政区划规定来看，通常所说的鲁尔区并不是一个独立的行政区划，而是德国最大的一个州北莱茵—威斯特法伦州的一部分)。由于其所处的地理和行政区划位置，所以同其他重要工业区相比较，它同东欧国家的联系更为密切。随着欧盟的东扩，它的重要性则会更加突出。

鲁尔区的矛盾表现为

(1)在1950年代，它是战后德国经济恢复和经济发展的发动机，从而也是成就德国经济奇迹的发动机，即使到今天，以能源工业为主的鲁尔区仍然是德国重要的重工业区。但是从1950年代末以来，一系列结构转型期的尖锐矛盾迫使政府对这一地区给予财政补贴，这已经成为政府的长期负担。

(2)从1980年代以来的近20年以来，这种结构转型在以惊人的速度进行着。尽管重工业仍然占据着重要的位置，但鲁尔区的第三产业今天也显示出它的价值，其增加值占当地地方国民经济总增加值的65%，高于全国的平均水平。不过，鲁尔区的结构转型仍没有解决这一地区日益严重的就业压力，在结构转型的过程中，鲁尔区的失业率一直处于14%的高点，如果把实际上的隐性失业，这个比率可能还要更高一些。

(3)在鲁尔区，对结构转型作出重要贡献的是高校和技术中心，但新企业创业方面鲁尔区却长期存在制度上和政策上的缺陷。

(4)尽管从19世纪中叶以来外国移民的大量涌入，以及结构性转型存在的问题和困难长期得不到有效缓解，鲁尔区已成为德国值得关注的敏感的国际政治区域。但是，鲁尔区与周边国家的经济联系却相对较弱，只有很少的国际大型企业把厂址定在这里，而且居住在鲁尔区的居民有相当部分的人不在此地工作，而是在被戏称为鲁尔区“大脑”的邻近的北莱茵一威斯特法伦州首府杜塞尔多夫上班。

二、剖析夕阳工业

我们可以从许多方面观察鲁尔区的危机，有一个事实可以让我们充分认识它的危机。鲁尔区与北莱茵一威斯特法伦州相比，多年以来人口增长呈负数。但造成这一情况并不是因为人口出生率下降，而是年轻高素质人口的流失，因而人口老龄化的速度高于其他地区。其他数据显示鲁尔区的发展至少部分上与北莱茵一威斯特法伦州的发展相脱离。如1990年代，虽然这里的生产效率很高，但是它的GDP却没有增长，而北莱茵一威斯特法伦州(不包括鲁尔工业区)本身的经济却在不断增长，这是由于它们在结构性发展上有着明显的区别。在第三产业方面，鲁尔区的GDP指标有着强劲的发展势头，但是同北莱茵一威斯特法伦州(不包括鲁尔区)相比，其工业指标却下降了。这已经为这一地区的工业生产衰退亮起了警灯。

如果我们去请教了解情况的人，问他们这一地区危机的真正原因是什么，那么，许多经济学家的意见是：虽然它是由外生原因造成的，但是这一地区的区域政策也加深了危机。社会学家和地理学家也指出了鲁尔工业区在结构上的深层次缺陷。首先，鲁尔工业区的城市与行政区在结构上是分散的：一方面按照联合国自然环境组织的评价，鲁尔区与伦敦、圣彼德堡或者巴黎一样，是欧洲重要的城市聚集群之一，但是鲁尔区并没有像上述城市聚集群一样形成区域大都会的认同感。德国其他地区的许多人一直认为鲁尔区是一个烟囱林立到处冒黑烟的地方，实际上鲁尔区早已不是这样了。虽然鲁尔区的人完全具有共同的认同，但鲁尔人很久以来一直沉浸在他们过去的日子里，按照“伙计”，即矿工弟兄的方式来思维和生活。州的社会民主党领导与大企业负责人、工会之间的紧密合作决定了从1950年代以来当地把采矿业作为主导工业的模式。

目前，为了复兴鲁尔区，是否对该区的行政结构实行彻底改造已经演变成为持续小锐的政治争论。在1970年代，鲁尔区协会的权力已被大大削弱，并逐渐被自治会替代，但自治会只有很少的计划权。对于大多数人来说，想建立一个鲁尔城的愿望离现实实在是太遥远了。人们只能耐心地等待鲁尔区在未来某一天找到自己的合适位置。这一点充分说明了，为什么鲁尔区的区域政策改革要在很大程度上受外界影响。

三、历史上鲁尔区的区域与工业区位政策

从1968年以来，针对鲁尔区危机的发展而推出了一系列区域政策。这一区域政策的变化分为五个阶段；

(1)在凯恩斯主义中央计划阶段的区域政策。中央计划的区域政策是考虑到要在联邦层面上长期协调各个区域的政策。它就是具有法律性质的文件《改善区域经济的共同任务》。这一文件开宗明义地指出了它的中心任务是促进工业资本的形成和强调出口工业。这个文件反映了宪法的精神，那就是让德国各地区的生活水平更趋一致。

(2)在1970年代，由于受石油危机的影响，并考虑到人类环保意识的增强，区域政策内容的重点发生了变化。但它保持了它的“防御性”，也就是说它的目的是放缓结构转变的速度。建立大学被人们认为是第一重要的事情，它是新知识的发动机。

(3)在1980年代，机构改革在“区域政策区域化”的口号下被提到议事日程上，中央集权式的控制被大家认为是错误的，替代中央集权的是地方管理者，他们要有更多的自治权，这样就能保证避免发生携带效应，结构转变的目标指向就会被社会各阶层所认可。这一主张是与“积极性区域政策”紧密相关的，这一政策支持创新和集中力量发展“软基础结构”。

(4)由于欧洲一体化的影响越来越大，到1990年代，工业区位竞争政策已经被推到前台。在系统竞争能力理论的引导下，区域政策被视为所有地方官员合作的基础，这样可以提高自己地区的经济实力，形成持久独特的竞争力。这一政策对促进建立新企业很有意义。

(5)考虑到公共财政的困难，目前人们还在实行分散的区域政策，也就是说政策更加灵活，机构更加精练，这样做的目的是为了从政治上挖掘公共机构以外的潜力。政府被认为是社会网络的“主持人”。

鲁尔区的区域政策与上述5个阶段的区域政策完全合拍。在鲁尔区，煤炭和钢铁起着特别重要的作用，也就是说它的区域政策在很大程度上是建立在产业结构政策的基础上。自1958—1959年，德国煤炭危机发生以来，它的国际竞争力由于开采成本太高而受损。鲁尔区的政策长期由财政补贴来维持，这是为了保证国家的能源安全。为了与欧盟的政策保持一致，这一补贴现在正在逐渐被取消。

在1970年代，由于全球竞争的加剧，钢铁工业严重减产，当时由于欧盟的调整，钢铁工业形成了垄断集团，鲁尔区因此而陷入危机。除了财政补贴，首先是在一个很大的范围内，通过政治与经济之间协调产生了相应的工业改组，在此基础上对煤炭与钢铁工业形成一个结构政策计划，这个计划自己有一个生产结构：虽然鲁尔区的高炉迅速减少，而它的钢产量至今没有减少。在1980年代，北莱茵一威斯特法伦州的州政府提出了所谓的“未来协议”，它的目标是在鲁尔区的经济结构中发展新重点。这显然与全球范围内越来越多的工业重组有关，这与地区利益的关联越来越少。有现象证明，蒂森钢铁联合企业和克虏伯把莱茵豪森工业区合并后，许多人认为这是背约行为，它引起了严重的社会矛盾。

后来，在1980—1990年代里，鲁尔区有了许多促进区域发展的新政策。首先，这些政策在国际建筑展览组织中被讨论，它与欧盟的区域政策密切相关，与原来这一地区的区域政策相比，在内容上加入了竞争政策。其创业者计划起着至关重要的作用，这样做是为了扭转鲁尔区的劣势，在建立新企业时要把人的积极性调动起来。

四、结构转型中政府影响的成败

在扭转不利于鲁尔区的发展方向上，这些纲领和举措中的大部分显然都是不尽人意的。例如，这些人拒绝在鲁尔区建立高校和技术中心。一个不争的事实是，虽然鲁尔区是德国最大的工业区，到1960年代末，它才建立了自己的第一所大学。这种结构性缺陷在鲁尔区的历史上可以追溯到很久以前，普鲁士政府提出的口号是“鲁尔区只需要劳动，不需要思想”。在上世纪的70年代，鲁尔区的大学和技术高校如雨后春笋般地被建立起来，现在鲁尔区已成为欧洲大学最集中的地区。但人们很快就认识到，高校的知识不会自动转化为经济增长，因此，人们在鲁尔区建立了许多技术中心与技术孵化器机构。如果人们观察经济对政治行为的反应，结果是令人警醒的，与北莱茵一威斯特法伦州相比，鲁尔区在研究与发展领域只有很少的专业人员，这一人数低于全国的平均水平。这说明，企业并不因为鲁尔区有大学城而把研发部门放在那里。

然而政府干预使鲁尔区取得了许多成就。我们从两个例子中可以观察到区域政策的现代发展，这种新的区域政策在1990年代得到贯彻，它与以往向高等院校投入大量资金的区域政策形成鲜明的对比。国际建筑展览组织是比较早的区域政策产物。这一项目实施于1988—1999年，它的目标是治理埃姆舍河与它周围的生态环境，并实现传统矿工居住区的增值，同时要在许多领域实行改革。国际建筑展览组织完成了这些项目，它使用了新组织与融资原则。这里我们首先要注意，他们执行这一任务时没有自己的资金，他们只是对他人的促进措施执行协调和质检的任务。这就是说，那些得到欧盟支持项目的城市，在与其他城市的竞争中，可以到国际建筑展览组织去申报加入该组织。该组织得到一个国际顾问委员会的支持，该组织管理层的任务只重结果，不重过程。这意味着国际建筑展览组织很少参与分权，只对项目中间阶段进行评估，然后做项目评估。国际建筑展览组织最重要的工作领域是：改善生态环境，创造出工作与居住的新形式，在居住区和能源方面实施生态保护措施，把老工业区及其建筑改造成服务业中心和旅游目的地。

国际建筑展览组织最大限度地完成了生态环境保护任务，明显地提升了鲁尔区的形象。这种改变需要一个长期的过程才能显现其作用，例如太阳能产品目前对市场的影响就并不明显。他们的目标显然有失误，即在中期时间段内减少失业率。可以说，这一策略的社会作用是巨大的，而它对经济所起的作用并不很大。

最后说一说多特蒙德推广微型技术联合会，与上述例子相反，它取得了可观的经济效益。这个联合会是由私企建立的。这些私企领导最早认识到微型技术的发展潜力，同时他们也看到，这种来自不同领域的综合技术对传统的知识与信息传播是一种挑战。这种新技术需得到信贷机构和风险资本机构的支持。推广微型技术联合会很快就得到北莱茵一威斯特法伦州政府50%资金的支持，但推广微型技术联合会仍保持着纯私营性质。它对多特蒙德大学技术总量的发展贡献颇大。许多这一政策的倡导者认为，只有当地企业才能成为这一组织的会员。而推广微型技术联合会却是一个世界范围内相关企业的组织，并与其他国家的有关组织建立联系。这一组织的努力使多特蒙德地区的新工业得到迅猛发展，还吸引了许多外国企业到这个工业区来创业。推广微型技术联合会发展了新型职业教育。为此，推广微型技术联合会把多特蒙德市的发展规划纳入到自己的发展规划中，把多特蒙德建成一个信息与微型技术的中心。人们期待着在今后5年中多特蒙德能提供7万个就业岗位，它们直接或间接受益于微型技术的推广。对于一个地区来讲，推广微型技术联合会给大学与私企的成功合作提供了典范。

五、鲁尔区经验给我们的启示

我们可以从鲁尔区的经验中总结出哪些有普遍意义的东西呢?第一，对于一个工业基地来说，发展第三产业并不是对工业产业的完全替代，除非这个地区能够发展成为一个全球化的服务与金融中心。如果不是这样，就应对工业基地进行创新意义上的改造，这样才能创造足够的就业机会，并保持它在全球化条件下的竞争力。第二，第三产业的发展应能够促进生产与改革，如果只把服务集中在消费和与人相关的服务项目上，就会产生丧失改革动力的风险(例如为老年人服务是消费行为，为医药工业服务是生产行为)。第三，工业的发展有路径依赖问题，它表现为工业发展要依赖现有的知识与能力。但这一事实并不是要我们保持原有的产业结构，我们必须进行大量改革，把现有的能力转移到新领域(例如从采煤发电转移到其他同网络有关的服务领域)。第四，在能力转移过程中，政府不能搞新行业的一刀切，而是要小心翼翼地促进现有企业和市场的发展，并不能使竞争扭曲。企业领导资源是关键，私企领导者的知识储备和能力可以产生公共效益，他们可以在企业与研