直面中国城市化道路-阅读《城市化的中国道路》

直面中国城市化道路阅读《城市化的中国道路》

当前，中国社会普遍出现了实践与理论之间的不匹配现象，理论研究与具体实践之间存在一条宽阔的鸿沟。在主流学界学者集体无意识地陷入“均衡”崇拜的情况下，有些学者批评中国现行的发展模式“不可持续”，其背后的理念不符合“普世价值”。因此，一方面，中国的现代化实践取得了令人瞩目的成就；但另一方面，相应的理论解释却往往表现得悲观不已。由于主流学界学者的主体性和自信心严重不足，理论的研究和推进唯西方标准是从，而未能紧跟中国社会具体实践的步伐，因此，对于中国当前发展道路的认识，学者们依旧面临沉重的合法性不足的压力，对中国未来发展前途的研判，则依旧让人感觉到晦暗不明。与此相似，中国现行的城市化道路在取得巨大成就的同时也面临着极为严峻的自信危机。有些主流学者比照某些约定俗成的标准和教条惊奇地发现，中国的城市化道路简直就是“有百害而无一利”的。于是，尽管他们不得不承认既有的城市化道路取得了辉煌的成绩，但是这样的成绩不仅往往被他们轻轻地带过了，而且这些成就之所以能够被取得——即其内在的机制——也好像是不言自明的一样，成为不需要仔细探究的话题。他们很快转向对现行城市化发展道路的控诉和批判之上，以实现其内心所固执坚守的教条和理念。因此，与其说是“自信危机”，还不如说是“他信危机”。这些学者对于中国的城市化道路很难称得上“自信”或“不自信”，因为他们对于中国的城市化道路本身缺乏深入而又严肃的认识和研究，更何谈对现行以及未来的城市化发展道路进行判断和把握。中国的城市化理论研究和政策供给需要在中国的城市化实践中找到自己的位置和节奏感。贺雪峰教授（2014）的新著《城市化的中国道路》正是在这方面做出了有益而又精彩的尝试。通观全书不难发现，作者试图实现两个目标：首先，认识和理解中国现行的城市化发展道路；其次，对中国城市化发展道路的前景进行研判并提出相应的政策建议。作者认为，由于中国现行的城市化道路存在“三项独特的政策和制度安排”，因此是一种独特的城市化道路，也即“城市化的中国道路”——这便明确了中国城市化道路的内涵和定位。与此同时，作者还认为，城市化的中国道路具有极大的现实优越性，已经并将继续使中国产生既区别于欧美日等发达国家和地区，也区别于亚非拉等发展中国家的城市化发展效果。中国的城市化进程所取得的巨大成就正是来源于这种独特的城市化发展道路。上述三项政策和制度安排是红利而不是包袱，可以继续成为中国实现现代化发展的基础——这便提出了中国城市化发展的前景和道路选择。全书紧紧围绕“三项独特的政策和制度安排”展开，以下谈谈笔者的理解。一体制性的城乡二元结构：从剥削型到保护型中国的城乡二元体制，是城市化的中国道路中一个具有独特性的制度设置。造成城乡二元差异性的，既有自然性的原因，也有体制性的原因。体制性的城乡二元结构是指因为某些政策或体制的因素将城市和乡村分为两个不同的部分，从根本上则体现出特定时期里国家的战略意图和目标。历史上，由于国家发展战略倾向于重工业优先，因此，当时的体制性城乡二元结构承担了从农村提取资源、为工业化提供原始积累的任务。这个时候的城乡二元结构对农民和农村具有很强的“剥削”性质，体现出国家优先发展工业和城市的意图。改革开放以后，计划经济时代的城乡二元体制开始出现松动。一方面，农民开始大量地向城市或城镇流动；另一方面，由于城市本身的扩张作用，大量的农村土地也被纳入城市的范围之内。21世纪初，尤其是在取消农业税后，国家与农村的资源关系从“提取”模式变为“反哺”模式；农民不仅不用缴纳农业税费，还可享受国家的相关财政补贴。而且，随着中央政府公共财政能力的增强，国家加大了对农村的财政转移支付力度，大量的城市资源以国家公共财政的形式下乡，促进了农村形势的大发展和大改变。这时，现行的城乡二元体制对于农民的“剥削”性质越来越弱，“福利”性质则越来越显现出来。与此同时，随着社会对公平观念的诉求越来越强烈，对城乡公共服务均等化的追求也越来越迫切，一系列的政策和制度改革纷纷指向原本附着在城市户口之上的各项不被当前社会大众所接受的社会福利上。这些福利开始逐渐地从城市户口中剥离出来，转变成为一种具有普遍性的社会福利供给。这个时候，现行的体制性城乡二元结构对于农民来说，便具有比较强的政策偏好性质。与城市里同样处于弱势地位的下岗职工等贫困群体相比，农民群体在现行的城乡体制之下便具有了较为明显的体制性优势。择要来说，目前体制性的城乡二元结构对农民的保护主要体现在土地制度上。农民在这方面具有两大体制性的优势：一是拥有耕地的承包权；二是拥有宅基地的使用权。耕地的承包权为保障农民的基本生活来源提供了制度基础，宅基地的使用权则为农民的居住权利提供了必要的基础条件。具体来说，农民在农村从事生产、生活，不仅可以解决基本的温饱问题，还可以有一个比较稳定且熟悉的居住条件和生存环境。这样一种体制性氛围，非常有利于实现农民的家庭再生产，并帮助其维持一个基本体面而又有尊严的生活处境。从这个意义上说，现行的城乡二元结构对于绝大多数农民来说具有很强的保护性倾向。在进一步剥离附着在城市户口之上的不当福利的同时，坚持现行的城乡二元体制对农民和农村的保护性倾向，应该是未来国家政策供给的一个方向。那种以为现行城乡二元体制还在继续“剥削”农民和农村的观念，其实已经距离中国的实际情况和政策实践很远了。而那种认为现行城乡二元结构阻碍了城乡资源的优化配置进而损害了农民利益的观点，错误地以少数具有特殊资源的农村替代了绝大多数普通的农村，错误地把少数处于特殊条件下的农民替代了绝大多数的普通农民。现行的城乡二元结构所具有的保护性，是对绝大多数农村和绝大多数农民的出路和基本利益进行保护，是一种底线保障。归根结底，自然性的城乡二元分化所可能产生的问题可以通过体制性的城乡二元制度进行应对和调适。这便是现行城乡二元结构的积极功能所在。在现代化的进程中，城乡之间必然存在自然性的二元差别，这是不以人的意志为转移的。在这种自然性的差别之下，与城市相比，农民是结构性的弱势群体，农业则是结构性的弱质产业。充分采用市场机制，将不可避免地出现市场失灵。因此，国家在进行相关制度和政策的供给时，有意识地限制城市力量对乡村的侵蚀，将能够有效地起到保护农民、农村和农业的作用，从而不仅为乡村社会秩序的维系提供一定的外围环境，而且增强社会结构的总体弹性，增进社会福利。二农村基本经营制度：“以代际分工为基础的半工半耕”城市化中国道路的第二个制度性优势是中国式的小农经济，即“新小农经济”。农民家庭经营模式的长期存在，是由中国“人多地少”的基本国情决定的。这在很早以前便已成为一个基本共识。更重要的是，基于目前城市里的产业结构特征和国家发展阶段，城市所能够提供的就业往往不足以满足农民家庭和劳动力的再生产需要，农业收入和农村隐性收入往往成为进城务工农民家计中不可或缺的补充。与此同时，农村中依旧沉淀了不小规模的剩余劳动力。这就决定了目前以家庭经营为基本单位的中国农业依旧将是小规模的农业。21世纪以来，由于打工经济的兴起，绝大多数的农民普遍形成了一种“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式。具体来说，是指农民以家庭为基本单位，以代际为主要的分工方式，一个家庭拥有工业和农业两种收入类型——年轻人在外务工，老年人在家务农。年轻人的务工收入主要用于家庭的大项开支，如建房、娶妻、投资、教育和卫生保健等；老年人的务农收入则主要解决家庭日常开支和基本需要等。农民以家庭为基本单位，半工半耕（农），工耕互补，从而实现家庭的维系和发展。不仅如此，由于在家务农的老人往往同时承担了自养和抚养孙辈的任务，因此，这种家计收入模式还是一种劳动力的再生产模式。年轻农民在外务工，年老农民及其年幼的孙辈可以通过农业收入和农村环境保障生活需要，从而大大减轻了年轻农民的货币性支出压力。在家庭生命周期的作用下，家庭内部年老群体和年轻群体自然延续。因此，这样的家计模式和劳动力再生产模式具有很强的可持续性。从这个意义上说，中国的新小农经济具有为城市发展提供社会“稳定器”和劳动力“蓄水池”的作用，农村在确保城市稳定的同时也为其提供了源源不断的劳动力资源。由于国家发展阶段和某些政策的因素，中国非农产业所需要的劳动力将自己的青春奉献给了城市和工业。然而，这种劳动力的生产和再生产却往往很难通过其所从事职业的收入来保障，绝大多数的农民工往往需要农村和农业的支持和帮助。导致这一现象出现的原因很复杂，政策不合理是一个非常重要的原因，但更重要的是结构性的原因，即中国产业目前在全球性的经济结构中所处的位置决定了中国产业的利润空间并不大；在这种条件下，农民工的收入必然是低水平的。因此，农村收入构成了农民家庭收入的重要组成部分。也正是农业方面的收入，为农民工进城务工提供了一定的心理上的安全感，从而即使是在如此大规模的人口流动过程中，社会秩序、稳定和安全依旧能够得到基本的保障。遗憾的是，主流学术界和政策界人士对于利用国家公共财政和政策去帮助资本下乡打败小农具有持续的兴趣和积极性。他们在没有充分认识到目前中国小农经济所处的基本环境、小农经济所具有的基本特征及其积极功能的情况下，便从既有的意识形态或现代化指标的条条框框出发，剥夺了这一中国式小农经济模式存在的合法性和合理性。随着城市化进程的加快，大量农民向城市流动，客观上会促成农村中紧张的人地关系的改善。当前，农村地权的流动主要采取农民私下流转这样一种自然自生自发的市场机制。这种模式往往因为赋予农民充分的理性和自主性，从而能够比较好地协调农村社会关系。与此同时，还有一种比较具有中国特色的地权流转模式，即通过地方政府的行政力量强行推动土地流转。这种模式往往不能有效地帮助资本经营与农民家庭经营模式展开竞争。吊诡的是，即使是在受到城市资本和国家政策双重冲击的情况下，中国式小农经济的生命力依然十分顽强。在与拥有国家政策性支持的资本竞争时，新小农经济依旧体现出极强的活力和竞争力。不难预见，受制于人多地少的基本国情和目前的发展阶段，中国式的小农经济依旧会在一定阶段里长期存在。但是，小农经济模式也确实存在某些天然的不足。在进行农业生产的过程中，存在一些单家独户“办不好、不好办或者办起来不经济”的公共事务。这便给国家政策的供给提供了空间，当然也是对国家公共政策提出了要求。实际上，这些公共事务往往需要通过国家或者农民组织的方式才能够得到有效的供给和满足。因此，国家政策在兼顾发展其他农业经营模式的同时，还理应对这一主流经营模式给予更多的关注和支持。因此，国家未来的农业政策供给，应该着力于如何为小农经济提供更加有效的公共服务等方面。三土地非农增值收益分配制度：涨价归公和地利共享新中国成立以来所确立的关于土地非农增值收益分配的建设用地管理制度，是城市化中国道路中另一项十分重要而又特殊的制度和政策安排。中国现行的土地制度取消了土地食利者阶级存在的合法性，这既是新民主主义革命的追求，也是社会主义革命的目标。归根到底，上述两大革命均致力于打破旧封建社会的分配关系，建立各自新的社会分配关系和社会体制。土地制度是体现社会分配关系的基础性制度之一，因此具有十分重要的地位和价值。中国现行土地制度的核心在于八个字，即“涨价归公、地利共享”。对于一般的生产过程来说，土地往往构成了一种不可缺少的生产资料。而且由于土地在生产过程中具有十分独特的作用，因此其产权的所有者便不可避免地会参与到剩余价值的分配上来。可以简单地说，谁拥有土地的所有权，谁便能够在剩余环节的分配上获得相应的分配权及利益。在中国，由于土地为公有而非私有，土地食利者阶级存在和声张利益的法理基础不复存在。土地所有权归公有，意味着土地的相应收益必须归公，而不能归属于任何私人。更为重要的是，由于土地具有“不可移动性”，处于特定位置的土地即使不参与实际的生产过程也会出现增值的现象。这种情况在城市化发展的阶段最为明显，而对于那些已经完成城市化任务的国家或地区来说不再明显。城市的快速扩展使得城市公共建设和公共服务的投资在城市内部土地上的增值效益不断地向城市周边的土地辐射，进而导致城郊地区的地价也快速地上涨。然而，这种类型的土地价值增值的分配，并不是按照土地价值的来源进行的，而是按照土地产权的归属进行，国家则利用税收进行调节。在一般情况下，创造价值的主体很难收回那些已经辐射出去的价值，而国家的税收调节往往由于土地增值的利益过于庞大而难以实现有效调控目标。中国土地制度的宪法秩序则避免了上述问题。中国城市公共建设的投资主要来自公共财政，意味着创造土地价值增值的主体即国家（政府）。由于土地公有，因此土地因价值辐射所产生的非农增值收益也应该归公，也能够归公。因此，这种制度安排一方面实现了土地价值的创造与土地价值的分配在原则上的合理性，另一方面也为城市发展所需要的公共建设资金提供了稳定而有保障的来源和信用支持，从而大大降低了成本，推动了中国的城市建设和经济发展进程，体现出独特的制度优势。这也是中国的城市化和工业化速度远远超过同等发展水平国家的重要原因之一。遗憾的是，现行的土地制度所具有的独特优势往往还没有被客观认识和揭示，便被某些抽象的理由诸如“不可持续”或“不均衡”等否定了。综合来看，否定现行土地制度的理由大体可以归为以下三种类型：一是征地制度侵害农民利益；二是“以地谋发展”的模式存在风险；三是不利于土地资源的优化配置，易造成土地浪费。但上述三条理由均难以成立。首先，征地仅涉及城市周边的农村，约占全国农村土地的5%左右。农村中只有少数村庄有机会被征地，而大多数农村想被征地而不得。征地过程中产生的矛盾和冲突，绝大多数具有利益博弈的性质，有部分确实是“求援”以解决实际问题，但也有很多是单纯谋利型的，是“钉子户”凭借土地不可移动向地方政府漫天要价。按照现行的宪法秩序和土地管理体制，土地涨价要归公而不归土地食利者。这不仅具有合法性，也具有合理性——城郊农民群体并未为城郊土地的增值做出努力。因此，现行征地制度并没有损害农民的合法权益和利益。其次，发展与风险往往是一枚硬币的两面。任何一种发展模式均存在一定的风险，绝对均衡的发展方式只在经济学教科书里才找得到，而不会在现实中尤其是一个正快速发展的国家中出现。以地谋发展的模式确实存在一定的金融风险，但这种发展模式出现风险的可能性从目前来看是不确定的。当前学术界并没有出现一个具有广泛适应性和科学性的风险评估标准体系和技术供给。因此，存在风险并不能成为否定这种发展模式的绝对理由。在当前还没有一个模式能够在有效性（地利共享）和公平性（涨价归公）等方面更好地替代既有发展模式的情况下，对这种模式可能存在的风险和问题进行控制并对这一制度进行完善是十分有必要的，且远远比直接否定这个制度明智和务实得多。最后，由于具有不可移动性、不可再生性等某些比较特殊的性质，土地构成了一种非常特殊的商品或资源，因此不适合采用完全市场的方式进行配置。尽管采用规划的机制配置土地资源确实存在一定的问题，但在中国实行政府分级的背景下，中央政府主要进行宏观调控，而地方经济发展的责任主体是地方政府。实际上，地方政府之间因为发展和晋升等原因往往存在激烈的市场竞争关系。因此，即使是在政府主导土地配置的发展模式里，依旧存在很强的市场机制和作用，政府配置土地资源并不排斥市场逻辑在其中发挥功能；中央政府则能够在一定程度上起到防止土地配置市场失灵的最后保障作用。因此，中国土地资源的配置实际上兼具政府和市场这两重机制，与单纯的计划配置和绝对的市场配置均是不同的。倘若制度设计和政策执行得当，往往能够同时避免政府失灵和市场失灵的双重问题。新的更有效的制度尚未确立，就贸然地摧毁既有的制度体系，是一种十分激进的理论主张和改革路线。在既有的制度尚未被客观地认知和理解，且其风险性并未得到科学证明的情况下，这种激进改革无异于“自断臂膀”“自毁长城”。中国现行土地制度需要的是进一步巩固和完善，而不是彻底的改弦更张。土地制度改革要继续坚持“涨价归公、地利共享”的基本原则和核心目标，要让这种具有独特优势的制度和政策安排继续为中国的城市化和现代化做出贡献。这可为后续的制度改革和政策制定提供大体的方向和依据。四小结作为一个巨型的后发现代化国家，中国已经进入中等收入国家的行列；城市化率也早已超过50%，从而进入了快速城市化的发展阶段。这既启示我们去认识和总结既有的发展模式可能存在的某些独特优势和结构资源禀赋，也意味着接下来的发展可能会面临更多的不确定性。遗憾的是，学术界和政策界似乎对上述两个方面的内容均有些准备不足。目前，中国的发展进入了一个更加关键的时刻。这就要求我们在发展模式的选择上更加谨慎并高度重视。然而，经济发展模式并不是横空出世的，它必然建立在对既有发展模式的认识基础之上。因此，认识既有的发展模式有助于我们更好地应对新的挑战和现实需要。受制于国际、国内双重因素，进入中等收入国家行列的中国经济必然面临更多的不确定性和风险。这时候，一个具有弹性的社会结构将能够为应对这些不确定性、化解这些风险预留更大的空间。在中国，对农民具有“保护性倾向的体制性城乡二元结构”和“以代际分工为基础的半工半耕的中国式小农经济”便能够赋予整体社会