中国养老保险制度及改革回顾

中国养老保险制度及其改革回顾中国现行养老保险体系是由三个不同层次的养老保险计划组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人养老保险计划。由政府主导并负责管理的基本养老保险构成职工养老保障体系的第一层次或第一支柱，政府倡导但由企业自主发展的企业年金（原来称为补充养老保险）构成养老保障体系的第二层次或第二支柱，团体或个人自愿购买的商业性人寿保险则构成第三层次或第三支柱。我国的养老改革大体分为计划经济体制下、经济体制改革初期以及20世纪90年代至今三个阶段。一、计划经济体制时期的养老保险制度新中国成立后，借鉴苏联的经济运行模式我国过实行计划经济，我国在城镇地区的企业、机关事业单位中建立了养老保险制度。我国养老保险制度的前身为国家劳动保险。建国伊始，政务院就于1951年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例对劳动保险的实施范围、基金的征集与保管、待遇水平都作了详细规定。1953年，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道，规定企业要按工资总额的3％提留劳动保险基金，劳动保险基金由企业的工会管理，其中70％留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30％上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度。与企业养老保险制度不同的是，机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事部门进行管理。1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。该规定放宽了退休条件，男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和20年降低为20年和15年，同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围。至此，几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。从筹资方式看，这种制度属于现收现付制①。由于当时人口年龄结构轻，国家承诺的养老保险待遇水平比较高。这为以后我国改革现收现付制增加了难度。这种退休费用全国统筹的局面一直延续到“文化大革命”之前。在1966—1977年“文革”期间，工会组织被撤销，社会保险工作陷入一片混乱无序之中，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。为了应对这种局面，财政部于1969年2月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。从此，我国不再统一筹集养老保险基金，每个企业按照各自的养老金负担筹集费用，于是，养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。在当时，退休费用的多少对企业的影响不大。企业只是代国家发放退休金，社会保险实际上变成企业保险。另外，从退休金的筹集形式看，当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的，在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。二、经济体制改革初期的养老保险制度自1978年我国开始对外开放和经济体制改革以来，原有的由企业发放养老金的做法弊端逐步显现，这主要体现在不同企业之间养老保险负担不均所引发的矛盾上。在这段时期，改革养老保险制度正是从解决这一矛盾开始的。国家于1983年和1984年进行了两步“利改税②”，在这种背景下，以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要，而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。所以，老职工多的企业便开始“发现”自己身上的退休包袱过重，严重影响企业未来的发展，新老职工的矛盾也开始凸显。相反，一些新办的企业职工年龄结构轻，历史负担小，因而发展较快。面对新老企业负担不均的问题，各级政府开始意识到养老保险制度改革的重要性，并把养老保险制度改革看成是整个经济体制改革的配套措施。在这样一个大背景下，退休费用社会统筹机制③开始在国有企业试点推广。在这段时期，政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法，意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位，提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分，建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度。以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上，尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。针对这种情况，1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和1983年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。1983年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，规定城镇集体企业应根据自身经济力量，在缴纳所得税之前提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度。综上所述，市场经济体制改革推动了我国的养老保险制度改革。在经济体制改革初期，为了均衡不同企业之间的养老保险负担，我国改变了由企业提供养老保险的局面，推进了退休费用的社会统筹；同时，拓宽了养老保险制度的实施范围，除了私营企业、乡镇企业职工外，几乎所有类型企业的职工的社会保险都有法可依。’然而，从筹资方式来看，此时期的养老保险制度仍然属于现收现付制。三、20世纪90年代以后的养老保险制度改革我国传统的社会养老保险责任完全由国家和企业承担，实行的是完全的现收现付制。在人口年龄结构年轻的时候，通过当期在职人员的缴费来支付当期退休人员的养老金不会存在问题，但进入20世纪90年代以后，由于我国养老保险制度内的赡养率迅速上升，同时也受到世界上其他国家改革养老保险制度的影响，人们开始担心现收现付制能否维持下去。我国养老保险开始在筹资模式上进行改革探索与尝试。1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始对养老保险的筹资模式进行改革。该决定明确提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人按本人工资的3％缴纳养老保险费，并逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了我国社会保障制度改革的三个原则：第一，建立多层次的社会保障体系。第二，按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。第三，建立统一的社会保障管理机构。提高社会保障事业的管理水平，形成社会保险基金筹集、运营的良性循环机制。社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能。建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。社会保险基金经办机构在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，可依法把社会保险基金主要用于购买国家债券，确保社会保险基金的保值增值。该决定在养老保险制度改革方面的一个重大突破就是肯定了个人账户的作用，提出了城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式。1994年，社会统筹和个人账户相结合的试点工作开始全面推开。1995年3月，国务院在试点工作的基础上，颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。该通知进一步明确了我国城镇企业职工基本养老保险制度的改革方向是社会统筹与个人账户相结合，并考虑到各个地区的实际情况不同，在附件中提出了两种“统账结合”的具体实施方案，供地方自由选择，各地还可以根据自身情况进行调整。方案一是“小统筹大账户”，强调个人账户的激励作用。方案二是“大统筹小账户”，强调社会统筹的作用。由于我国养老保险的统筹层次本来就是以县、市为主，允许地方选择具体实施方案的做法造成了全国各地养老保险缴费和待遇水平相差很大，进一步导致职工跨地区、跨部门流动异常困难，国家难以调控和规范。为了扭转这种混乱的局面，国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文），明确要在全国范围内建立统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，其中社会统筹采用现收现付制，个人账户采用基金积累制④。根据国发[1997]26号文，我们通常将所有的参保人员划分为三类一一“老人”、“中人”和“新人”。“老人”，即在国发（1997]26号文实施前已经离退休的人员；“新人”，即在国发[1997]26号文实施后参加养老金计划的职工；“中人”，即在国发[1997]26号文实施前参加养老金计划、实施后退休的人员。国发[1997]26号文还强调要进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，并规定基本养老保险基金实行收支两条线管理，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。国发[1997]26号文在我国养老保险制度改革历程上具有里程碑意义，它标志着我国养老保险制度从完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制⑤转轨。尽管在转轨过程中暴露出的许多问题使学界对我国是否应该实行“统账结合”模式还存有争议，但直到现在，我国依然坚持的是“统账结合”模式。国发[1997]26号文虽然明确了我国养老保险制度的改革方向，但是却忽视了一个重要问题，即如何解决制度的转轨成本。为了解决这个问题，尤其是个人账户空账的问题，中央财政从1998年起连续每年大幅增加养老保险支出，用于补贴部分省市的养老金支付缺口。2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。这些措施虽然取得了一定成效，但是转轨成本问题一直没有得到根本解决。2005年12月3日颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号文）。该决定指出，“坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，完善政策，健全机制，加强管理，建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度”。从国发（2005]38号文的具体内容来看，我国依然坚持“统账结合”的改革方向，但对具体的养老保险制度养老设计进行了调整和完善。具体表现在：①做小做实个人账户。此次改革调整了社会统筹账户和个人账户的相对比重，缩小个人账户规模以方便做实，同时，扩大社会统筹账户规模以增强统筹账户的基金实力。②建立起参保缴费的激励约束机制。基础养老金与缴费年限、缴费工资水平挂钩，强调多缴费多受益，能够有效地避免“搭便车”行为。③改革个人账户养老金计发办法。个人账户养老金计发办法更加灵活，综合考虑了平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素。总结从新中国成立至今，我国养老保险制度经过近70年的改革和发展，从国家、企业全包到国家、企业、个人三方负担，从完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式转轨。目前，我国基本上建立了以“统账结合”为基本特征的基本养老保险制度，但是转轨过程尚未完成，“统账结合”模式在实际运行过程中碰到了许多深层次的问题，具体表现在：1.个人账户空账2.统筹层次低带来一系列问题3.养老保险基金投资收益率低。因此，要建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度，我国还有许多工作有待完善。补充（《中华人民共和国社保险法》中涉及养老保险的内容）一、我国养老保险的立法和改革（一）立法建国至今50多年来，经历初创、调整、瘫痪、初步改革、深化改革等5个阶段。1997.国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。2005,国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台了新举措。2011《社会保险法》第2章“基本养老保险”第10－21条.（二）改革1、改革动因：一是适用范围窄；二是两个立法模式；三是费用来源不合理；四是计发标准脱离实际；五是未建立正常的调整机制。2、改革目标和内容一是保障范围广覆盖：形成3大制度。职工基本养老保险制度新型农村社会养老保险制度城镇居民社会养老保险制度二是保障方式多层次:基本（社会化）企业补充（企业化）、职工储蓄（个人化）。三是费用来源多元化:“三方”负担原则。四是账户两结合:即社会统筹与个人账户相结合。五是管理服务社会化。实现养老保险基金筹集、管理、监督和发放的社会化。二、养老保险的概念和法律特征（一）概念（又称老年社会保险、年金保险）指在劳动者达到法定老年年龄、并从事某种社会劳动达法定年限后，由国家和社会依法给予一定物质帮助，以维持其老年基本生活的一种社会保险法律制度。（二）法律特征.法定年限条件:即劳动者自己达到法定老年年龄、劳动年限、缴费年限。.事实前提:劳动者被依法解除法定劳动义务。.宗旨:国家和社会依法提供一定物质帮助，以维持其老年生活.适用范围:覆盖最广泛、影响最大。三、养老保险的基本原则一是保险基本生活水平原则。二是“三方”共同负担原则。三是保险权义统一原则。强调缴费者才享受。四、养老保险的作用一是保障劳动者老有所养。长期性,无法回避。二是调节收入分配。劳动者缴费8%,各保险中缴费最高。单位占工资总额15-17%，近1/5，调节功能大。三是调动劳动者积极性和提高劳动生产率。四是保障社会安定。五、21世纪中国将是一个不可逆转的老龄化社会:第一阶段（2001-2020）快速老龄化阶段。年新增596万老人,到2020年,达2.48亿,占总人口17.17%。第二阶段（2021-2050）加速老龄化阶段。平均每年增加620万人,到2050年,老人总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上。第三阶段（2051-2100）稳定的重度老龄化阶段。2051年,老年人口达到峰值4.37亿，约为少儿人口的2倍。老年人口稳定在3-4亿,老龄化基本稳定在31%左右,80岁以上高龄老人占老年人口比重将保持在25-30%，进入一个高度老龄化平台期。六、养老保险基金的建立.建立原则。“三方”原则。.建立方式：实行两个帐户。（参考前面）“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”（第12条）“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”（第12条）个人账户，累计储存到职工退休时使用。“不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税；但个人死亡的，个人账户余额可以继承。”（第14条）3.分担比例，通常按职工工资总额和当地政府规定比例，税前提取，由单位开户银行按月代扣。对劳动者而言,其缴费也是重要来源。91年确定不超职工工资3%,后扩大到5%,05年统一为8%。单位不超过20%。国家，“两让一补”。七、养老保险金的组成和确定“基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。”（第15条）农村类同。八、养老保险金的给付条件（一）退出劳动领域:此乃最基本前提（二）年龄条件:达到老年年龄通常用起点方式,到这个年龄即是老年。我国法律规定为男满60,女50周岁。有特殊规定,从规定。［注意］退休年龄高低,直接影响养老金筹集、发放！（三）工龄条件各国规定不一,15到40年。我国一般须以连续工龄计:职工满10年,公务员满20年例外:一是连续工龄满30年提前退休可不受限制；二是因工伤（生病）致残而完全丧失劳动能力,退休不以连续工龄为条件。（四）缴费年限（或最低保龄）国际劳动组织建议15年。我国同。不足的，补足后享受最低缴费年限计算,有连续、累计两种。［注意］保龄偏向于累计,工龄则偏重于连续。九、养老保险金的给付范围和标准（一）待遇项目1、退休金（老年津贴）从退休第二个月起停工资,按月发退休金,直至死亡止。2、病残津贴和死亡待遇。“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”（17条）（原为医疗和死亡待遇，有变化）3、养老补贴。通过“国家建立基本养老金正常调整机制”达到。（二）标准1、基本标准一般以在职时工资收入为基础,辅之以工龄、缴费年限、退休年龄进行计算,但不能高于在职工资。国际劳工组织,最低为原工资40-50%；有国家高达85%。我国在40－88%之间,有的甚至全额发放。2、分类实施“老人老办法”98.6.30以前退休,按原标准计发,可调整。“新人新办法”98.7.1后工作的,按新标准计发。“中人中办法”98.6.30前工作98.7.1以后退休者,再发给过渡性养老金和综合补贴。（三）调整:于每年7月1日,按当地在职人员上一年度工资40-70%调整。特殊情况可低些。十、养老保险金的给付办法《劳动法》规定,原则上按时足额支付。国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,要求实行社会化发放。技术条件和基础工作较好的地区,可由银行或邮局直接发放。［问题一］为什么强调由社会发放？因若企业发放,问题较多,受企业