法律资料1-绪论5课件

土地法学主讲—程久苗土地法学主讲—程久苗1课程特点与学习方式较强的理论性和实践性：理论联系实际土地新政时代：关注前沿和热点问题正确的学习方式课堂：听讲、思考、质疑、讨论、适当笔记课后：预习、复习、练习平时：了解我国土地政策的最新动态，运用所学知识思考、分析、解决实际问题课程特点与学习方式较强的理论性和实践性：理论联系实际2●法：又称法律。广义而言，经国家制定和认可并由国家强制力保证实施的行为规范的总和。●法学：法律科学的简称。以法这一特定社会现象及其发展规律为研究对象的一门社会科学。●土地法学：是以土地法（即调整土地关系的法律规范的总称）为研究对象的一门科学。●法：又称法律。广义而言，经国家制定和认可并由国家强制力保证3

第一篇

土地法基础理论

第一章

绪论

第二章

我国土地立法概况

第三章

我国土地制度概述

第四章

土地法律关系

第五章

土地产权法律制度

第二篇土地使用权规则

第六章

土地使用权出让

第七章

土地使用权转让及入股、合营

第八章

土地使用权出租

第九章

土地使用权抵押

第十章

土地承包经营法律制度

第三篇土地管理规则

第十一章

土地利用总体规划

第十二章

耕地保护

第十三章

国家建设用地管理

第十四章

农村集体建设用地管理

第十五章

土地税费管理规则

第四篇土地法实施规则

第十六章

土地行政执法

第十七章

土地监察

第十八章

土地行政复议

第十九章

土地行政诉讼

第二十章

土地法律责任

第一篇土地法基础理论

第一章绪论

第二章4第一章绪论

土地法概述

土地基本国策与土地基本国法

土地法的渊源

当前土地利用形势与土地新政第一章绪论

土地法概述

土地基本国策与土地基本国5第一节土地法概述第一节土地法概述6（一）土地的概念

●土地资源学

广义：是指地球表层的垂直剖面，即包括土壤、气候、地貌、水文和生物等自然要素与人类的劳动综合作用所形成的自然-经济综合体。包括陆地和海洋的整个地球。

狭义：是指地球的陆地表层，包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等。

●土地经济学

土地是自然赐与人类的资源、资产，既包括自然资源，又包括人类劳动而形成的资产，其范围为陆地(包括水域)以上和以下的三维空间范围的全部资源。

●《土地管理法》的界定

我国《土地管理法》中界定的土地包括国家和集体所有的农业用地、建设用地和未利用土地（其他土地）。一、土地的概念与特征（一）土地的概念

●土地资源学

广义：是指地球表层的垂直剖7●土地具有双重属性：资源、资产。●从目前的法律实践看，对土地的理解，主要会遇到以下二个界定不清的问题：

（1）土地的空间范围的界定问题

—权利的界定

（2）土地组成部分和地上定着物的界定问题

—权利的转移土地地上定着物●土地具有双重属性：资源、资产。土地地上定着物8(二)土地的特征1.土地的自然特征（1）土地是非人力所能创造的自然资源。

——珍惜和保护土地资源（2）土地面积有限。

——节约集约利用土地（3）土地的位置具有固定性。

——因地制宜利用土地（4）土地的使用价值具有永续性。

——可持续利用(二)土地的特征1.土地的自然特征92.土地的法学特征

（1）永久性

（2）安全性

（3）必要性

（4）有限供给

（5）收益价值

（6）资本价值和投资

（7）使用效果的外部性

（8）公益性

2.土地的法学特征

（1）永久性

（2）安全性

（10●土地的功能？承载功能；生产功能（生物功能）；资源功能（非生物功能）……●土地的价值？经济价值；社会价值；生态价值……●土地的功能？11二、土地法的概念和特征(一)土地法的概念

土地法的含义具有以下几点：

1.土地法是国家制定或认可的行为规范。——土地法是统治阶级国家意志的体现，具有强制性。

2.土地法是调整以土地为客体而形成的社会关系（土地关系）。——土地权属关系、土地管理关系、规划利用关系……

3.土地法是调整土地关系的法律规范的总称。——土地基本法律；其他与土地有关的法律、法规和规章；规范地政部门具体行政行为的规则或技术操作规程等。

土地法是调整以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规范的总称。二、土地法的概念和特征(一)土地法的概念12

(二)土地法的特征

1.一般法律特征

●权威性：是指它所体现的是国家的整体意志，因此任何组织和个人都有自觉服从的义务。

●规范性：主要表现在它是由国家制定或认可的，具体规定了国家土地管理人员和其他土地当事人的权利、义务，并要求切实遵守。

●强制性：主要表现在以国家强制力保证实施，对违反土地法律规范的行为，依法追究其经济的、行政的、法律的责任。

(二)土地法的特征

1.一般法律特征

●权威132.土地法通过调整人与人的关系来规范人与土地的关系。

土地关系即对土地的分配、占有、使用、收益和再分配的关系。实质是人与土地资源、资产性关系。

人与人的关系是人与地关系的基础。3.土地法涉及的范围具有广泛性。

土地法的体系是一个综合性的体系

土地立法的内容具有广泛性4.土地法的实施方式具有科学技术性。

2.土地法通过调整人与人的关系来规范人与土地的关系。

14三、土地法的调整对象●土地法的调整对象就是土地关系。●从土地法调整的社会关系的主体讲，主要发生于国家地政部门与个人、组织之间。从土地法调整的社会关系的性质讲，包括主体之间土地资源的纵向管理关系和横向的土地资产的交易、使用及收益分配关系。三、土地法的调整对象●土地法的调整对象就是土地关系。15

●土地关系的类型：

(一)纵向的土地资源管理关系

这种关系是指国家地政部门在依法履行土地管理监督职责时与个人、组织之间发生的社会关系。

★是管理者与被管理者之间的行政法律关系。

★这类行政法律关系是否发生不取决于被管理者的意志，而是取决于法律赋予地政部门的职能和社会公共利益的需要。

●土地关系的类型：

(一)纵向的土地资源管理关系16(二)横向的平等主体间的土地财产法律关系

这种关系是指国家地政部门、个人、组织相互之间就土地的开发、利用、交易所发生的财产性社会关系。

★这类关系的特点是：

(1)权利主体之间法律地位平等；

(2)当事人之间权利义务的设定遵循自愿互利、等价有偿、协商一致、诚实信用等民法原则。(二)横向的平等主体间的土地财产法律关系

这17

★这类关系有两种情况：

（1）农民集体组织与其成员之间就集体所有的土地的开发、利用所发生的法律关系（土地承包）。

（2）国家地政部门以国有土地代理人的身份，在国务院授权的范围内通过招标、拍卖等出让(出租)国有土地使用权过程中与个人、组织发生的社会关系。

★这类关系有两种情况：

（1）农民集体组织与其成员之间就18四、土地法的调整方法土地法的调整方法取决于土地法调整对象的性质。(一)行政调整方法所谓行政调整方法是指，在调整纵向的土地资源行政管理法律关系时适用的管理、监督的法律调整手段。一般表现为：1.地政部门有权依法履行职责。2.有关当事人必须服从。3.地政部门有权要求当事人予以配合。四、土地法的调整方法土地法的调整方法取决于土地法调整对象的性19

(二)经济调整方法

指在调整土地财产法律关系时，适用平等、自愿、等价、有偿的市场规则，这是由土地资产的商品属性所决定的。这些调整方法主要表现为：

1.法律地位平等。

2.坚持双方当事人自愿的原则。

3.坚持互惠、互利、等价、有偿的原则。

(二)经济调整方法

指在调整土地财产法律关系时，适用20五、土地法学与土地法土地关系：以土地为客体而形成的各种社会关系。土地法：调整土地关系的法律规范的总称。

土地法学：是以土地法为研究对象的一门学科。关系：既有联系，又有区别。●联系：土地法学是有关土地法的学问，而土地法则是土地法学产生的客观物质基础。五、土地法学与土地法土地关系：以土地为客体而形成的各种社会关21

●区别：（1）性质上

土地法属于法律的范畴，为部门法。

土地法学属于法学的范畴，是研究土地法的科学。（2）任务上

○土地法的任务是调整土地关系，保证土地的合理利用，保护国家、集体以及公民、组织的合法的土地权益，保障国家对土地实施有效的管理，维护社会公共利益。

○土地法学的任务是研究土地法的基本原则和规范，研究土地法的历史发展规律，研究土地法的本质、内容和形式，研究土地法的制定、执行和遵守，研究人们关于土地法的观念和学说的理论。

●区别：（1）性质上

土地法属于法律的范畴，为部门法。22

六、土地法的地位

宪法是根本大法，是制定一切法律的依据，属于第一层次。

民法、刑法、经济法、行政法、诉讼法则属于宪法以下的第二层次的基本法。

土地法属于经济法的一个分支，属于我国法律体系中第三层次的部门法。

六、土地法的地位

宪法是根本大法，是制定一切法律的23

第二节土地基本国策与土地基本国法

第二节土地基本国策与土地基本国法24

一、土地基本国策

●基本涵义

土地基本国策是指国家为实现经济、社会可持续发展，在规划、管理、利用土地资源方面确定的具有战略性的方针、策略，是中央及地方各级政府制定、实施其他具体政策必须遵循的基本准则。

一、土地基本国策

●基本涵义

土地基本国策是指国家为25●土地基本国策产生过程1984年全国人大五届四次会议政府工作报告中首次提出：

我国人口多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾越来越尖锐。十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国一项基本国策。1986年3月21日《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中又进一步指出：“我国人多地少，耕地后备资源不足……十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”

1986年制定土地管理法时，此项基本国策作为土地管理的方针加以规定。●土地基本国策产生过程1984年全国人大五届四次会议政府工作261997年5月18日，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)特别强调了三项原则:

即我国的土地管理，特别是耕地保护必须是十分严格的，必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，必须采取治本之策，扭转人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。1998年修订土地管理法时，将土地基本国策正式载入土地管理法，其具体表述为：

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。1997年5月18日，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的27

二、土地基本国法

◆1986年6月25日颁布《土地管理法》（1987年1月1日起施行）

◆我国现行的土地基本国法就是1998年修订的《土地管理法》（1999年1月1日起施行，2004年部分修订）

二、土地基本国法

◆1986年6月25日颁布《土28基本内容现行土地管理法共分8章，86条，其基本内容是：●第一章总则，共7条。对制定土地管理法的目的、土地管理应遵循的原则以及土地基本制度，作出了纲领性的规定。

●第二章土地的所有权和使用权，共9条。

●第三章土地利用总体规划，共14条。

●第四章耕地保护，共12条。国家对耕地实行保护制度，实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度。

●第五章建设用地，共23条。

●第六章监督检查，共7条。

●第七章法律责任，共12条。

●第八章附则，共2条。基本内容现行土地管理法共分8章，86条，其基本内容是：29中华人民共和国土地管理法

（修订草案征求意见稿）第一章总则第二章土地权利第三章土地调查、登记和统计第四章土地利用规划与计划第五章耕地保护第六章土地整治第七章土地征收征用第八章建设用地第九章土地交易第十章国家土地督察与监督检查第十一章法律责任第十三章附则中华人民共和国土地管理法

（修订草案征求意见稿）30

第三节土地法的渊源

第三节土地法的渊源31

法的渊源是指法律创立的方式，以及法律外在的表现形式。即法律是由何种国家机关，通过何种方式创立的，表现为何种法律文件的形式。

法的渊源是指法律创立的方式，以及法律外在的表现形式。即32

一、宪法

现行宪法第9条、第10条对国有土地和集体土地的范围、土地征收、土地流转、个人及组织使用土地时应尽的义务等重大问题作出了根本性规定。

一、宪法

现行宪法第9条、第10条33

对宪法中的有关土地问题的规定需要说明两点：

第一，宪法对土地问题的规定是原则性的。

第二，宪法对土地问题的规定是制定有关土地法律、法规和规章的根本依据。

对宪法中的有关土地问题的规定需要说明两点：

第一34

二、法律

法律是指由全国人大及其常委会依照立法程序制定和颁布的规范性文件。

法律的效力仅次于宪法，其他一切行政法规和地方性法规都不得与法律相抵触。

根据我国宪法规定，法律又分为基本法律和基本法律以外的法律（非基本法律）。

二、法律

法律是指由全国人大及其常委会依35

新中国成立之后，全国人大及其常委会的立法中对调整和规范土地关系的法律主要有两部分：

(一)《中华人民共和国土地管理法》

1986年制定、1998年修订。

新中国成立之后，全国人大及其常委会的立法中对调整和规范土地36(二)相关法律中有关土地的法律规范

1．《民法通则》

1987年1月施行。民法通则以宪法关于土地问题的基本规定为依据，从民事权利的角度规定了若干土地法律制度。

2．《物权法》

2007年10月1日起施行。该法调整对象包括动产与不动产（土地、房产、矿产等）。属于土地法的上位法。

3.《城市房地产管理法》

1995年1月施行。这是一部涉及国有土地使用权的取得及在国有土地上进行房地产开发、交易及房地产权属登记的法律制度。

4．《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水法》、《矿产资源法》、《刑法》

这一类法律虽不是以土地为直接的调整对象，但其所直接调整的对象如森林、草原等与土地有密不可分的联系，因而这些法律中也存在着间接涉及土地问题的规定。

——补充和强化土地法

(二)相关法律中有关土地的法律规范

1．《民法通则37

三、国务院制定的行政法规

根据我国的立法体制，国务院有行政立法权。由国务院制定的规范性文件，不分民法或行政法性质，统称行政法规。

其中属于土地行政法规的文件主要有：《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《水土保持法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》等。

三、国务院制定的行政法规

根据我国的立法体38

四、国务院所属部、委发布的行政规章

我国宪法规定“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命名，在本部门的权限内，发布命名、指示和规章。”，因此国务院各部、委有权制定部门规章，其也属于立法活动。

属于土地法性质的规章主要有：《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地违法案件处理暂行办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《关于变更土地登记的若干规定》、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等等。

四、国务院所属部、委发布的行政规章

39

五、地方法规和地方行政规章

地方法规：省、自治区、直辖市、省会所在地的市以及国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与宪法和国家基本法律相抵触的情况下，有权制定适用于本辖区的地方性法规。其中关于土地方面的立法，同样构成土地法律制度的渊源。

地方行政规章：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方行政规章。

五、地方法规和地方行政规章

地方法规：省、自40

六、最高人民法院的司法解释

最高人民法院就土地法适用问题所作的解释，属有权解释，亦构成我国土地法的渊源之一。

20世纪90年代以来，最高人民法院就土地法问题所作的解释甚多，重要的有：《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于人民法院审理案件如何适用土地管理法第13条、森林法第14条规定的批复》、《最高人民法院关于房地产案件管理问题的通知》、《最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》等等。

六、最高人民法院的司法解释

最高人民法院就41

七、其他法的渊源

列举其他法的渊源的理由：

一是因为缺乏法律依据而无法将一些重要的规定列入上述渊源之中；

二是在实践中，下列一些规定则是土地行政执法和司法的重要依据之一。

七、其他法的渊源

列举其他法的渊源的理由：

一是因42

(一)非立法机关颁布的规范性文件

这是指既无立法权又无行政权力的机关、组织颁布的专门有关土地问题或有涉及土地问题的规范性文件。

如《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》(1998年10月，)其中涉及土地承包关系、耕地保护等精神，应作为土地法的重要渊源。(二)非立法机关与行政机关联合发布的规范性文件

一般是由党政部门、军政部门联合发布，主要是为了解决实践中急需解决的一些问题。如《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(1986年3月)，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》(1997年4月)就是《土地管理法》制定和修订的主要渊源。又如1988年7月国务院、中央军委发布的《关于妥善处理军队与地方部门房地产权属问题的通知》。

(一)非立法机关颁布的规范性文件

这是指既无立法权432012-02-142012-02-1444第四节土地利用形势与土地新政第四节土地利用形势与土地新政451、耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。

在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。——耕地与基本农田保护年份耕地总面积（亿亩）人均耕地（亩）199619.511.59200418.371.41200518.311.40200618.271.39200718.261.38200818.2574一、现阶段我国土地利用问题1、耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。

年份耕地462020年18亿亩！2020年18亿亩！47我国人均耕地1.37亩，不足世界平均水平40%，排在世界第67位，约相当于美国1/7，印度的1/2。我国人均耕地1.37亩，不足世界平均水平40%，排在世界第648粮食安全；社会稳定；生态安全；经济（金融）安全

一个国家耕地资源的多少，直接决定这个国家农产品的自给程度。对于一个人口比较少的小国而言，农产品是否自给也许并不十分重要，他们可以通过国际贸易解决农产品的供给问题。但对于像中国、印度这样的人口大国而言，农产品的自给程度如何，完全不能与小国相提并论……它对世界农产品市场的供求平衡和价格影响都将是巨大的。

现在世界上进口农产品的国家大多数是经济实力很弱的发展中国家，出口农产品的主要是发达国家。因而，中国如果不能立足于国内生产解决农产品的供给问题，对发展中国家极为不利，而对发达国家极为有利。中国作为负责任的发展中大国，不能让弱小的发展中国家感受到雪上加霜的竞争压力。

——中央党校徐祥临教授（《中国土地》2007年第9期“刺激供给：耕地问题的另一面”粮食安全；社会稳定；生态安全；经济（金融）安全

一个49到2020年，我国人口总规模将达到14.5亿人，为保障粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全、社会稳定，必须稳定一定数量的耕地面积。二、耕地10%20%到2020年，我国人口总规模将达到14.5亿人，为保50

2、建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地问题加剧。◆我国建设用地扩张路径：20世纪80年代以农民建房和乡镇企业用地扩大为主；到90年代演变为以开发区和房地产开发圈地为主；近年来则呈现为车站、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势。◆随着实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等战略的推进，建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份展开，形势日趋严峻。

2、建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地问题加剧。◆51供需矛盾突出，今后压力很大2008年GDP：一美国14.3万亿美元1.4%二日本4.8万亿美元0.7%三中国4.6万亿美元9.6%四德国3.8万亿美元1.7%建设占用耕地年均300万亩原煤27.93亿吨（占世界38%）发电量3.47亿度原油3.7亿吨（占世界9%）钢5亿吨水泥14亿吨（48%）化肥6000万吨CO2排放全球第一供需矛盾突出，今后压力很大2008年GDP：建设占用耕地52美国、英国城市化用了几百年时间，我国城市化仅用了数十年。美国、英国城市化用了几百年时间，我国城市化仅用了数十年。53

三、本轮规划的基本理念（一）当前的形势——耕地年均建设占用耕地（万亩）优质耕地大部分分布在建设用地占用最多最快的东南沿海地区。三、本轮规划的基本理念（一）当前的形势——耕地年均建设占54如画般的城市建设用地——利用粗放浪费◆建设用地集约利用水平总体上有所提高，但是一些行业、地区无序和粗放利用土地的现象仍然大量存在。——节约集约用地建设用地——利用粗放浪费◆建设用地集约利用水平总体上有所提高55

建设用地——利用粗放浪费如画般的城市建设用地——利用粗放浪费56开发区、新城

建设用地——利用粗放浪费开发区、新城建设用地——利用粗放浪费57英国A级公路我国高速公路

基础设施超前英国A级公路我国高速公路基础设施超前58浪费土地的基础设施

基础设施超前浪费土地的基础设施基础设施超前59◆农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展96-07年，农村人口减少约1.23亿人，农村居住用地反而增加130万亩。

3、城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出。◆城乡土地缺乏互动的二元结构，不仅导致对农村建设用地整理集中重视不够、投入不足，农村建设用地闲置低效利用状况无法改变，同时也影响到城乡土地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。

——优化城乡用地结构和布局：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩◆农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展96-0604、区域土地利用协调不力，用地布局不够合理。

一些区域和城市人口和工业过度集聚；低水平重复建设和恶性竞争耗费了大量资源......

——统筹区域土地利用5、土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大。

我国农用地和农村建设用地整理、工矿废弃地复垦所需资金巨大，还受到传统生产方式、土地权属关系等因素的制约。

——加强土地整理6、局部地区土地破坏、退化严重，土地生态环境总体呈恶化趋势。

水土流失、土地盐渍化、土地荒漠化、生态环境恶化……

——协调土地利用与生态环境建设4、区域土地利用协调不力，用地布局不够合理。

一些区域和城市61城市不透水地面的大量增加，对城市防洪造成了严重压力广州城市不透水地面的大量增加，对城市防洪造成了严重压力广州62长沙成都南昌长沙成都南昌63交通出行比例极不合理国外大城市公共交通出行比例占60%-80%，而广州不到30%城市交通出行交通出行比例国外大城市公共交通出行比例占60%-80%，而广64城市与乡村城市化与工业化加剧农村环境恶化——农村不再是逃避环境污染的“世外桃源”。城乡结合部成为生态脆弱带——尚未能引起足够重视。农村生态环境恶化对城市形成反馈作用——污染通过农产品、饮用水源供应的方式回到城市”。城市与乡村城市化与工业化加剧农村环境恶化——农村不再是逃避环65[法律资料]1-绪论5课件667、土地管理面临矛盾、困难和问题

○宏观层面表现出固定资产投资增长过快，经济增长中资源过度消耗等问题，给整个经济社会发展带来一定负面影响；

○中央提出的严而又严的土地管理制度还没有得到真正落实，土地在宏观调控中的“闸门”作用在一些地方未能充分发挥；

○建设用地过度扩张的动因依然存在，违法违规用地、滥占耕地的现象一些地方又凸现出来。

7、土地管理面临矛盾、困难和问题

○宏观层面表现出固定资产投67二、面临的机遇与挑战

2005-2020年既是我国经济社会的“黄金发展时期”，又是以资源环境约束加剧为最主要特征的“矛盾凸显时期”。

历史地看，今后一个阶段将是我国土地利用和管理机遇与挑战并存的关键时期。二、面临的机遇与挑战

2005-2020年既是我681.面临的机遇●树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，将为缓解土地需求压力奠定重要基础。

●进一步发展社会主义市场经济，将为节约和集约利用土地提供强大动力。

●综合国力不断提高，将为国家加大对土地利用和管理的投入提供基础保障。

1.面临的机遇●树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展691.面临的机遇●社会主义民主法制逐步健全，将为规范、约束、监督土地利用营造良好的社会环境。

●科技进步及其在土地利用和管理中的应用不断拓展，将为建立土地节约型社会提供有力科技支撑。

●党中央、国务院高度重视土地管理工作，为土地管理事业提供了难得的发展条件。1.面临的机遇●社会主义民主法制逐步健全，将为规范、约束、监702.面临的挑战（1）全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。（2）我国即将迎来三个需要以大量用地为支撑的“高峰”，即人口高峰（2020-2030年，15亿）、城市化高峰、工业化高峰，形成了对用地的刚性需求。（3）我国正处于经济上升时期，由区域经济过热引发的局部用地热潮在一些地方十分突出。2.面临的挑战（1）全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶712.面临的挑战（4）实施区域协调发展战略，需要增加一些地区的建设用地供给。（5）抓住全球产业结构调整和转移加快的历史机遇，进一步扩大对外开放和经济技术合作，将继续增加建设用地需求。（6）我国的社会消费结构正处于由“生存型”向“发展型”转型升级的过程中，对汽车、居住、休闲、娱乐、自然保护等用地需求将大幅度增加。2.面临的挑战（4）实施区域协调发展战略，需要增加一些地区的72三、土地新政解读1986年第一部土地管理法出台，规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地。

1988年，七届人大一次会议通过《宪法》修正案，规定土地使用权可以依照法律的规定转让，标志着我国的根本大法肯定了土地所有权和使用权可以分离，土地使用权具有价值，可以入市流转。1997年5月18日，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)下发。1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会通过修订的《中华人民共和国土地管理法》。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)。

国发〔2006〕31号：《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年8月31日）。2007年《物权法》的实施，全面肯定了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的市场化配置制度。从内容上来看，物权法50%以上的内容是规定不动产的，以土地为主的内容几乎达到60～70%。2008年，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）。2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。三、土地新政解读1986年第一部土地管理法出台，规定由直731.进一步明确土地管理和耕地保护的责任地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。调整城市建设用地审批方式。严格实行问责制。2.切实保障被征地农民的长远生计征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。3.规范土地出让收支管理国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

国发〔2006〕31号：《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（2006年8月31日）1.进一步明确土地管理和耕地保护的责任国发〔2006〕31744.调整建设用地有关税费政策提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准。5.建立工业用地出让最低价标准统一公布制度统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为。6.禁止擅自将农用地转为建设用地禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设。7.强化对土地管理行为的监督检查建立和加强国家土地督察制度。8.严肃惩处土地违法违规行为4.调整建设用地有关税费政策75随后出台了一系列土地新政实施办法：财政部国土资源部中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知（2006年11月7日颁布，2007年1月1日起施行）国发〔2006〕38号：国务院关于开展第二次全国土地调查的通知（2006年12月7日）土地利用年度计划管理办法（2006年12月19日颁布）国土资发〔2006〕296号：关于发布实施《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》的通知（2006年12月12日颁布）关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知（2006年12月23日颁布，2007年1月1日起实施）国办发〔2006〕100号：国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（2006年12月17日颁布）国务院令第483号：国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定（2006年12月30日颁布，2007年1月1日起施行）国土资发[2006]320号：关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知（2006年12月31日颁布）……随后出台了一系列土地新政实施办法：财政部国土资源部中国人76

土地供应管理方面

工业用地管理方面

土地管理权责方面

土地收益调整方面

土地使用监管方面新政内容土地供应管理方面工业用地管理方面土地管理权责方面土地77（一）对《土地利用年度计划管理办法》进行了修订国土资源部令第37号：土地利用年度计划管理办法（2006年12月19日颁布）1.计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依据，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。（一）对《土地利用年度计划管理办法》进行了修订国土资源部令第78（一）对《土地利用年度计划管理办法》进行了修订2.土地利用计划指标体系逐步完善。在现有计划指标基础上，补充了“新增建设用地控制指标”，除农用地转用外，将非农建设占用未利用地，统一纳入计划管理，以实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的整体调控作用。

3.计划执行的监管和考核得到进一步强化。一方面，要加强土地统计监测，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地面积（天上飞，地上查，网上管）；另一方面，将各地新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核的依据。对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。（一）对《土地利用年度计划管理办法》进行了修订2.土地利用计79（二）调整报国务院批准城市建设用地审批方式国土资发[2006]320号：关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知（2006.12.31）将过去的分批次报国务院审批改为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。城市建设涉及占用基本农田的，仍需报国务院批准。对于城市建设用地规模范围外的单独选址项目，仍按原有规定执行。（二）调整报国务院批准城市建设用地审批方式国土资发[200680主要意图：1.有利于明确省级人民政府的责任，使省级人民政府能真正对本行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和土地利用年度计划执行情况负起责任来（保证中央政令畅通）。2.按照权责一致原则，在明确省级人民政府责任的同时，赋予其相应的权力，有利于发挥省级人民政府在省域范围内，调剂、统筹土地利用的职能。3.可以简化审批环节，提高行政效率。4.中央部门能够投入更多的精力到事后监管上，加强和改善对建设用地的宏观调控。主要意图：1.有利于明确省级人民政府的责任，使省级人民政府能81规范政府行为，慎用征地权完善征地补偿办法。被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障；依法足额、及时支付；省级政府批准增加安置补助费，当地政府用国有土地有偿使用收入予以补贴妥善安置被征地农民。城市规划区内，将无地农民纳入城市就业体系，并建立社会保障制度；城市规划区外，为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对有稳定收益的项目，农民可以以经依法批准的建设用地土地使用权入股。提出了建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地

（三）改革土地征收方式

（三）改革土地征收方式82健全征地程序。报批前，征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知；调查结果须经被征地农民集体经济组织和农户确认；确有必要的，组织听证；被征地农民知情、确认的有关材料作为报批的必备材料；完善征地补偿安置争议协调和裁决机制加强对征地实施过程监管。补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地；省级政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订集体内部土地补偿费分配办法；征地补偿费用公开，接受监督；农业、民政部门加强对集体内部征地补偿费用分配和使用的监督[法律资料]1-绪论5课件83禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限制在依法取得的建设用地范围内未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，应当依法追究有关人员的法律责任（四）禁止以“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地（四）禁止以“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地84国务院关于促进节约集约用地的通知国发（〔2008〕3号）（2008.1.3）1、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；2、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率；3、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制；4、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用；5、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任。（五）节约集约用地国务院关于促进节约集约用地的通知国发（〔2008〕3号）（285（六）建立工业用地出让最低价标准统一公布制度国土资源部：关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知（2006年12月23日颁布，2007年1月1日起实施）：全国工业用地出让最低价标准（单位：元/平方米）土地等别一等二等三等四等五等六等七等八等最低价标准840720600480384336288252土地等别九等十等十一等十二等十三等十四等十五等

最低价标准204168144120968460

（六）建立工业用地出让最低价标准统一公布制度国土资源部：关于861.为什么要制订全国统一的工业用地出让最低价标准？

（1）工业用地低成本过度扩张，助长了大量低水平重复建设，影响了中央宏观调控政策的有效实施。（2）地区之间竞相压价搞恶性竞争，破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，影响了区域协调发展。（3）由于土地出让的价格远低于其实际成本，造成国有土地资产大量流失。（4）由于土地取得成本低，一些企业圈占大量土地，造成了土地资源的低效利用和闲置浪费。（5）损害了农民的土地财产权益。1.为什么要制订全国统一的工业用地出让最低价标准？（1）工872.《全国工业用地出让最低价标准》的性质和适用范围

《通知》第一条明确规定：《标准》是“市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行的最低控制标准”。有三层含义：(1）各地出让工业用地时确定的土地出让价格只能比它高，绝不允许比它低；(2)《标准》适用于国有土地，涵盖了各市、县（区）行政单元区域范围内（包括村庄、集镇）所有的国有土地；(3)促进工业项目向区位、投资环境、基础设施条件更好的区域集中。

2.《全国工业用地出让最低价标准》的性质和适用范围《通知883.意义和作用（1）规范工业用地市场秩序

（2）保障被征地农民的基本权益

（3）促进区域协调发展

（4）稳定住宅用地价格

3.意义和作用（1）规范工业用地市场秩序

89（七）加强国有土地使用权出让收支管理国办发〔2006〕100号：国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（2006年12月17日颁布）1.解决土地出让收支透明和人大监督问题。规定国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。2.切实保证被征地农民的合法权益。要求土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。3.调整土地出让收入的使用方向。减少用于城市建设的资金，加大用于支持“三农”的比重。《通知》规定，国有土地使用权出让总价款扣除征地补偿安置费用外的其余资金，要逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。（七）加强国有土地使用权出让收支管理国办发〔2006〕10090（八）提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准《财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（2006年11月7日颁布，2007年1月1日起施行）：新增建设用地土地有偿使用费征收标准（单位：元／平方米）

等别123456789101112131415标准140120100806456484234282420161410（八）提高新增建设用地土地有偿使用费的缴纳标准《财政部、国土91要点解读：从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍。新增建设用地土地有偿使用费仍实行中央与地方3：7分成。同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式，地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。中央分成部分，按照基本农田面积和国家确定的土地开发整理重点任务分配给地方，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。地方分成部分，加上中央专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，参照各地基本农田面积、国家和省级确定的土地开发整理重点任务分配给市、县，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。

要点解读：从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有92（九）调整城镇土地使用税标准国务院令第483号：国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定（2006年12月30日颁布，2007年1月1日起施行）：提高城镇土地使用税税额标准：将每平方米年税额在1988年暂行条例规定的基础上提高2倍；将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业。目的：加大用地者的土地保有成本，促进集约节约用地；增加地方财政收入，促使城市政府立足于存量建设用地的有效利用，缓解城市规模扩张冲动。（九）调整城镇土地使用税标准国务院令第483号：国务院关于修93城镇土地使用税税额标准城镇土地使用税税额标准94（十）大幅度提高耕地占用税国务院于1987年4月颁布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（以下简称《耕地占用税暂行条例》）。同年6月，财政部发布了《关于耕地占用税具体政策的规定》。

2007年12月国务院颁布新修订的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，自2008年1月1日起施行。修改的主要内容：①提高了税额标准，将现行条例规定的税额标准的上、下限都提高4倍左右。同时，占用基本农田的，适用税额还应当在上述适用税额的基础上再提高50%。②统一了内、外资企业耕地占用税税收负担。③从严规定了减免税项目，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税的规定。④加强了征收管理，明确了耕地占用税的征收管理适用《中华人民共和国税收征收管理法》。（十）大幅度提高耕地占用税国务院于1987年4月颁布了《中华95（十一）切实保障被征地农民的长远生计1.提高征地补偿的要求，将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。2.征地补偿安置费用的落实是批准征地的前提，社会保障费用不落实的，不得批准征地。3.要认真做好被征地农民就业培训和社会保障工作。（十一）切实保障被征地农民的长远生计1.提高征地补偿的要求，96（十二）进一步强化地方政府土地管理的责任1.完善责任内容。地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，不仅要对审批的用地负责，而且要对所有实际发生的用地负责。2.严格实行问责制。三种需要追究政府领导责任的情形：（1）对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的；（2）对土地违法违规行为不制止、不组织查处的；（3）对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。3.明确考核依据。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划。土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核，以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据。（十二）进一步强化地方政府土地管理的责任1.完善责任内容。97对不动产登记制度的规定对土地征收补偿制度的规定建立了土地物权体系明确了探矿权采矿权用益物权性质将规范行使国土资源管理职权将保障土地管理的各项法律制度和政策措施有效落实（十三）物权法对土地管理的规定对不动产登记制度的规定（十三）物权法对土地管理的规定98土地法学主讲—程久苗土地法学主讲—程久苗99课程特点与学习方式较强的理论性和实践性：理论联系实际土地新政时代：关注前沿和热点问题正确的学习方式课堂：听讲、思考、质疑、讨论、适当笔记课后：预习、复习、练习平时：了解我国土地政策的最新动态，运用所学知识思考、分析、解决实际问题课程特点与学习方式较强的理论性和实践性：理论联系实际100●法：又称法律。广义而言，经国家制定和认可并由国家强制力保证实施的行为规范的总和。●法学：法律科学的简称。以法这一特定社会现象及其发展规律为研究对象的一门社会科学。●土地法学：是以土地法（即调整土地关系的法律规范的总称）为研究对象的一门科学。●法：又称法律。广义而言，经国家制定和认可并由国家强制力保证101

第一篇

土地法基础理论

第一章

绪论

第二章

我国土地立法概况

第三章

我国土地制度概述

第四章

土地法律关系

第五章

土地产权法律制度

第二篇土地使用权规则

第六章

土地使用权出让

第七章

土地使用权转让及入股、合营

第八章

土地使用权出租

第九章

土地使用权抵押

第十章

土地承包经营法律制度

第三篇土地管理规则

第十一章

土地利用总体规划

第十二章

耕地保护

第十三章

国家建设用地管理

第十四章

农村集体建设用地管理

第十五章

土地税费管理规则

第四篇土地法实施规则

第十六章

土地行政执法

第十七章

土地监察

第十八章

土地行政复议

第十九章

土地行政诉讼

第二十章

土地法律责任

第一篇土地法基础理论

第一章绪论

第二章102第一章绪论

土地法概述

土地基本国策与土地基本国法

土地法的渊源

当前土地利用形势与土地新政第一章绪论

土地法概述

土地基本国策与土地基本国103第一节土地法概述第一节土地法概述104（一）土地的概念

●土地资源学

广义：是指地球表层的垂直剖面，即包括土壤、气候、地貌、水文和生物等自然要素与人类的劳动综合作用所形成的自然-经济综合体。包括陆地和海洋的整个地球。

狭义：是指地球的陆地表层，包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等。

●土地经济学

土地是自然赐与人类的资源、资产，既包括自然资源，又包括人类劳动而形成的资产，其范围为陆地(包括水域)以上和以下的三维空间范围的全部资源。

●《土地管理法》的界定

我国《土地管理法》中界定的土地包括国家和集体所有的农业用地、建设用地和未利用土地（其他土地）。一、土地的概念与特征（一）土地的概念

●土地资源学

广义：是指地球表层的垂直剖105●土地具有双重属性：资源、资产。●从目前的法律实践看，对土地的理解，主要会遇到以下二个界定不清的问题：

（1）土地的空间范围的界定问题

—权利的界定

（2）土地组成部分和地上定着物的界定问题

—权利的转移土地地上定着物●土地具有双重属性：资源、资产。土地地上定着物106(二)土地的特征1.土地的自然特征（1）土地是非人力所能创造的自然资源。

——珍惜和保护土地资源（2）土地面积有限。

——节约集约利用土地（3）土地的位置具有固定性。

——因地制宜利用土地（4）土地的使用价值具有永续性。

——可持续利用(二)土地的特征1.土地的自然特征1072.土地的法学特征

（1）永久性

（2）安全性

（3）必要性

（4）有限供给

（5）收益价值

（6）资本价值和投资

（7）使用效果的外部性

（8）公益性

2.土地的法学特征

（1）永久性

（2）安全性

（108●土地的功能？承载功能；生产功能（生物功能）；资源功能（非生物功能）……●土地的价值？经济价值；社会价值；生态价值……●土地的功能？109二、土地法的概念和特征(一)土地法的概念

土地法的含义具有以下几点：

1.土地法是国家制定或认可的行为规范。——土地法是统治阶级国家意志的体现，具有强制性。

2.土地法是调整以土地为客体而形成的社会关系（土地关系）。——土地权属关系、土地管理关系、规划利用关系……

3.土地法是调整土地关系的法律规范的总称。——土地基本法律；其他与土地有关的法律、法规和规章；规范地政部门具体行政行为的规则或技术操作规程等。

土地法是调整以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规范的总称。二、土地法的概念和特征(一)土地法的概念110

(二)土地法的特征

1.一般法律特征

●权威性：是指它所体现的是国家的整体意志，因此任何组织和个人都有自觉服从的义务。

●规范性：主要表现在它是由国家制定或认可的，具体规定了国家土地管理人员和其他土地当事人的权利、义务，并要求切实遵守。

●强制性：主要表现在以国家强制力保证实施，对违反土地法律规范的行为，依法追究其经济的、行政的、法律的责任。

(二)土地法的特征

1.一般法律特征

●权威1112.土地法通过调整人与人的关系来规范人与土地的关系。

土地关系即对土地的分配、占有、使用、收益和再分配的关系。实质是人与土地资源、资产性关系。

人与人的关系是人与地关系的基础。3.土地法涉及的范围具有广泛性。

土地法的体系是一个综合性的体系

土地立法的内容具有广泛性4.土地法的实施方式具有科学技术性。

2.土地法通过调整人与人的关系来规范人与土地的关系。

112三、土地法的调整对象●土地法的调整对象就是土地关系。●从土地法调整的社会关系的主体讲，主要发生于国家地政部门与个人、组织之间。从土地法调整的社会关系的性质讲，包括主体之间土地资源的纵向管理关系和横向的土地资产的交易、使用及收益分配关系。三、土地法的调整对象●土地法的调整对象就是土地关系。113

●土地关系的类型：

(一)纵向的土地资源管理关系

这种关系是指国家地政部门在依法履行土地管理监督职责时与个人、组织之间发生的社会关系。

★是管理者与被管理者之间的行政法律关系。

★这类行政法律关系是否发生不取决于被管理者的意志，而是取决于法律赋予地政部门的职能和社会公共利益的需要。

●土地关系的类型：

(一)纵向的土地资源管理关系114(二)横向的平等主体间的土地财产法律关系

这种关系是指国家地政部门、个人、组织相互之间就土地的开发、利用、交易所发生的财产性社会关系。

★这类关系的特点是：

(1)权利主体之间法律地位平等；

(2)当事人之间权利义务的设定遵循自愿互利、等价有偿、协商一致、诚实信用等民法原则。(二)横向的平等主体间的土地财产法律关系

这115

★这类关系有两种情况：

（1）农民集体组织与其成员之间就集体所有的土地的开发、利用所发生的法律关系（土地承包）。

（2）国家地政部门以国有土地代理人的身份，在国务院授权的范围内通过招标、拍卖等出让(出租)国有土地使用权过程中与个人、组织发生的社会关系。

★这类关系有两种情况：

（1）农民集体组织与其成员之间就116四、土地法的调整方法土地法的调整方法取决于土地法调整对象的性质。(一)行政调整方法所谓行政调整方法是指，在调整纵向的土地资源行政管理法律关系时适用的管理、监督的法律调整手段。一般表现为：1.地政部门有权依法履行职责。2.有关当事人必须服从。3.地政部门有权要求当事人予以配合。四、土地法的调整方法土地法的调整方法取决于土地法调整对象的性117

(二)经济调整方法

指在调整土地财产法律关系时，适用平等、自愿、等价、有偿的市场规则，这是由土地资产的商品属性所决定的。这些调整方法主要表现为：

1.法律地位平等。

2.坚持双方当事人自愿的原则。

3.坚持互惠、互利、等价、有偿的原则。

(二)经济调整方法

指在调整土地财产法律关系时，适用118五、土地法学与土地法土地关系：以土地为客体而形成的各种社会关系。土地法：调整土地关系的法律规范的总称。

土地法学：是以土地法为研究对象的一门学科。关系：既有联系，又有区别。●联系：土地法学是有关土地法的学问，而土地法则是土地法学产生的客观物质基础。五、土地法学与土地法土地关系：以土地为客体而形成的各种社会关119

●区别：（1）性质上

土地法属于法律的范畴，为部门法。

土地法学属于法学的范畴，是研究土地法的科学。（2）任务上

○土地法的任务是调整土地关系，保证土地的合理利用，保护国家、集体以及公民、组织的合法的土地权益，保障国家对土地实施有效的管理，维护社会公共利益。

○土地法学的任务是研究土地法的基本原则和规范，研究土地法的历史发展规律，研究土地法的本质、内容和形式，研究土地法的制定、执行和遵守，研究人们关于土地法的观念和学说的理论。

●区别：（1）性质上

土地法属于法律的范畴，为部门法。120

六、土地法的地位

宪法是根本大法，是制定一切法律的依据，属于第一层次。

民法、刑法、经济法、行政法、诉讼法则属于宪法以下的第二层次的基本法。

土地法属于经济法的一个分支，属于我国法律体系中第三层次的部门法。

六、土地法的地位

宪法是根本大法，是制定一切法律的121

第二节土地基本国策与土地基本国法

第二节土地基本国策与土地基本国法122

一、土地基本国策

●基本涵义

土地基本国策是指国家为实现经济、社会可持续发展，在规划、管理、利用土地资源方面确定的具有战略性的方针、策略，是中央及地方各级政府制定、实施其他具体政策必须遵循的基本准则。

一、土地基本国策

●基本涵义

土地基本国策是指国家为123●土地基本国策产生过程1984年全国人大五届四次会议政府工作报告中首次提出：

我国人口多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾越来越尖锐。十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国一项基本国策。1986年3月21日《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中又进一步指出：“我国人多地少，耕地后备资源不足……十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”

1986年制定土地管理法时，此项基本国策作为土地管理的方针加以规定。●土地基本国策产生过程1984年全国人大五届四次会议政府工作1241997年5月18日，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]11号)特别强调了三项原则:

即我国的土地管理，特别是耕地保护必须是十分严格的，必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，必须采取治本之策，扭转人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。1998年修订土地管理法时，将土地基本国策正式载入土地管理法，其具体表述为：

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。1997年5月18日，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的125

二、土地基本国法

◆1986年6月25日颁布《土地管理法》（1987年1月1日起施行）

◆我国现行的土地基本国法就是1998年修订的《土地管理法》（1999年1月1日起施行，2004年部分修订）

二、土地基本国法

◆1986年6月25日颁布《土126基本内容现行土地管理法共分8章，86条，其基本内容是：●第一章总则，共7条。对制定土地管理法的目的、土地管理应遵循的原则以及土地基本制度，作出了纲领性的规定。

●第二章土地的所有权和使用权，共9条。

●第三章土地利用总体规划，共14条。

●第四章耕地保护，共12条。国家对耕地实行保护制度，实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度。

●第五章建设用地，共23条。

●第六章监督检查，共7条。

●第七章法律责任，共12条。

●第八章附则，共2条。基本内容现行土地管理法共分8章，86条，其基本内容是：127中华人民共和国土地管理法

（修订草案征求意见稿）第一章总则第二章土地权利第三章土地调查、登记和统计第四章土地利用规划与计划第五章耕地保护第六章土地整治第七章土地征收征用第八章建设用地第九章土地交易第十章国家土地督察与监督检查第十一章法律责任第十三章附则中华人民共和国土地管理法

（修订草案征求意见稿）128

第三节土地法的渊源

第三节土地法的渊源129

法的渊源是指法律创立的方式，以及法律外在的表现形式。即法律是由何种国家机关，通过何种方式创立的，表现为何种法律文件的形式。

法的渊源是指法律创立的方式，以及法律外在的表现形式。即130

一、宪法

现行宪法第9条、第10条对国有土地和集体土地的范围、土地征收、土地流转、个人及组织使用土地时应尽的义务等重大问题作出了根本性规定。

一、宪法

现行宪法第9条、第10条131

对宪法中的有关土地问题的规定需要说明两点：

第一，宪法对土地问题的规定是原则性的。

第二，宪法对土地问题的规定是制定有关土地法律、法规和规章的根本依据。

对宪法中的有关土地问题的规定需要说明两点：

第一132

二、法律

法律是指由全国人大及其常委会依照立法程序制定和颁布的规范性文件。

法律的效力仅次于宪法，其他一切行政法规和地方性法规都不得与法律相抵触。

根据我国宪法规定，法律又分为基本法律和基本法律以外的法律（非基本法律）。

二、法律

法律是指由全国人大及其常委会依133

新中国成立之后，全国人大及其常委会的立法中对调整和规范土地关系的法律主要有两部分：

(一)《中华人民共和国土地管理法》

1986年制定、1998年修订。

新中国成立之后，全国人大及其常委会的立法中对调整和规范土地134(二)相关法律中有关土地的法律规范

1．《民法通则》

1987年1月施行。民法通则以宪法关于土地问题的基本规定为依据，从民事权利的角度规定了若干土地法律制度。

2．《物权法》

2007年10月1日起施行。该法调整对象包括动产与不动产（土地、房产、矿产等）。属于土地法的上位法。

3.《城市房地产管理法》

1995年1月施行。这是一部涉及国有土地使用权的取得及在国有土地上进行房地产开发、交易及房地产权属登记的法律制度。

4．《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水法》、《矿产资源法》、《刑法》

这一类法律虽不是以土地为直接的调整对象，但其所直接调整的对象如森林、草原等与土地有密不可分的联系，因而这些法律中也存在着间接涉及土地问题的规定。

——补充和强化土地法

(二)相关法律中有关土地的法律规范

1．《民法通则135

三、国务院制定的行政法规

根据我国的立法体制，国务院有行政立法权。由国务院制定的规范性文件，不分民法或行政法性质，统称行政法规。

其中属于土地行政法规的文件主要有：《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《水土保持法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》等。

三、国务院制定的行政法规

根据我国的立法体136

四、国务院所属部、委发布的行政规章

我国宪法规定“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命名，在本部门的权限内，发布命名、指示和规章。”，因此国务院各部、委有权制定部门规章，其也属于立法活动。

属于土地法性质的规章主要有：《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地违法案件处理暂行办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《关于变更土地登记的若干规定》、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等等。

四、国务院所属部、委发布的行政规章

137

五、地方法规和地方行政规章

地方法规：省、自治区、直辖市、省会所在地的市以及国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与宪法和国家基本法律相抵触的情况下，有权制定适用于本辖区的地方性法规。其中关于土地方面的立法，同样构成土地法律制度的渊源。

地方行政规章：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和