西方行政学说史

♥1101,永远第一♥PAGE92012-2013年行政1101班西方行政学说史复习提纲(一)名词解释1.政治与行政两分法古德诺：认为所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：“政治”——国家意志的表达；“行政”——国家意志的执行威尔逊：行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的；政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”；行政与政治密切相关；行政科学是政治科学的最新成果。2.企业家政府企业家政府，即具有企业家精神的政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高效率。3.满意决策在决策时决定一套标准用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。4.渐进决策渐进决策就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。5.官僚制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它既是一种组织结构，又是一种管理方式。作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。6.POSDCORB管理学家古立克提出了政府管理的七职能，分别为：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算。7.治理治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这即包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。8.多中心治理即网络治理——未来公共事务的治理模式根据公共事务的复杂性，多样性，动态性，建立一个市场自组织，社会自治理、分层级的政府治理以及它们之间彼此有效合作所形成的复杂性、多样性、动态性的公共事务治理体系。9.传统公共行政公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向、关心机构和人员以及办公室的管理。10.公共管理公共管理，也就是以政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络化行动结构，为了最大限度地实现和增进公共利益，广泛运用各种方法和方式，在公共参与下对社会公共事务所实施的管理活动。非营利组织非营利组织，即组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的正式组织或团体。12.新公共行政学新公共行政学则是指60年代末70年代初产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政学理论。13.新公共服务新公共服务理论是登哈特在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的，是关于公共行政在整个治理体制中的作用的一整套思想，即将公共服务，民主治理和公民参与至于核心地位的一系列思想的理论。一．分析与评议政治与行政二分法理论威尔逊：行政管理与政治的关系1、行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。虽然行政管理的任务由政治加以确定，行政管理的问题并不属于政治问题。2、政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。3、行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；4、行政科学是政治科学的最新成果。评价：积极贡献：1、提出从行政学角度来研究政府管理，把研究重点放在政府“执行”和行政管理这一“事务性”领域，引起了研究视角的突破，这一革命性的突破直接导致了行政学的产生。2、不仅深入地分析和论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性，同时也对行政科学的目标和任务，行政学研究的出发点、应该运用的方法以及行政组织、行政职能和行政活动等行政学研究对象作了论证，开了行政学研究的先河，为行政科学的建立奠定了基础。3、威尔逊的“适当政府”理念，以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的‘拿来主义“态度，对指导我国正在进行的以转变政府职能为核心的机构改革，有一定的借鉴意义。不足：威尔逊对政治与行政的划分、行政学研究的内容依然是很粗陋的；仍然在行政从政治中独立与非独立之间游弋不定；没有进一步研究政治与行政到底是什么关系；没有明确提出行政学的学科性质。古德诺：以提出政治—行政二分法而闻名古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制3.古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。4.古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。5.古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。美国应更多地采用公民投票之方法。评价古德诺第一次从功能区分的角度明确提出政治与行政是政府的两种不同的功能。不仅对政治/行政二分法进行系统的阐释而且着重对政治于行政的协调关系和如何实现协调提出了自己独到的见解。具有理论上的意义，也具有政府管理实践上的借鉴价值。另外，原有的二分法容易给人误解，认为二者完全是相互独立、相互平衡的活动，显然不对，所谓的坚持“价值中立”，宣称行政完全摆脱政治价值，必然造成政府活动混乱和政府机构远转的失灵。所以，古德诺强调二者协调的重要性。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。二、官僚制的内涵，特征，理论不足，危机及原因，对我国行政组织体制改革的影响（一）官僚制的含义:官僚制，指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它既是一种组织结构，又是一种管理方式。作为一种管理方式，官僚制为现代社会的组织管理提供了有效的工具。（二）官僚制的特征:(1)(合理的)专业分工(2)层级节制的权力等级系统(3)依照规程办事的运作机制(4)形式正规的决策文书(档案)(5)组织管理的非人格化(6)专业培训:(7)合理合法的人事管理制度(工资\升迁\任用)（三）理论存在的不足1、理想型的官僚组织在实践中很难实现，很难找到实证性论证；2、组织的分析偏重于静态研究，过分强调正式组织的功能，过分强调的了层级节制，过分强调形式理性；3、偏重于组织的内部形态和组织结构的研究，忽视外部环境；4、过分强调专业分工和职能权限划分，忽视组织的协调性；5、过分强调组织的稳定，刚性，忽视组织的动态性；6、过分强调组织的机械效率和组织利益，忽视组织的价值判断和人性的需求。（四）官僚制的危机1、组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化；2、理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化；3、知识和专业技术的“精英”统治在民主政治中的危机加剧；4、目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。（五）官僚制组织理论对我国组织理论及实践改革的意义1.建立与社会化大生产相适应的官僚制。2.客观地看待官僚制发展的阶段性，处理好继承和改革的关系。3.清醒地认识到我国目前组织模式中存在的问题，包括“家长制”的作风盛行；组织活动中的人格化倾向；组织活动中的人格化倾向；组织活动中的非理性和缺乏效率；对组织与领导行为缺乏有效的监督。现阶段塑造我国组织结构的着眼点：1.培养理性精神，树立尊重法律和秩序的价值观；2.发挥官僚制的技术优势，形成尊重知识和人才的组织理念；3.建立与社会主义民主政治相适应的官僚体制。建立一个“廉价”、高效的政府组织；严格区分组织中的公、私行为三.里格斯的行政生态学理论（三种模型、五个要素及其分析）（一）里格斯提出了溶合型社会、棱柱型社会和衍射型社会三种模式（1）溶合型社会的主要特征：特殊性、归属价值、功能扩散。代表国家有传统的泰国、中国、菲律宾等；（2）衍射型社会的主要特征：普遍性、成就、功能专一性。代表国家有美国、英国、前苏联。（3）棱柱型社会的主要特征：选择性、成功、多功能主义。代表国家有现代泰国、菲律宾、19世纪前的英国、法国。（二）五个要素：经济要素;社会要素;沟通网;符号系统;政治构架。（1）经济要素是指影响一个国家行政的第一位要素，一个国家的行政模式基本上是由该国的经济结构所决定的、所塑造的；（2）社会要素，主要是指各种社会组织，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称社团。（3）沟通网，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段，它对该国的公共行政也发生重要影响；（4）符号系统，指包括政治神话、政治法制、政治典章在内的一整套政治符号系统；（5）政治构架方面，政治与行政应是相对分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，政治与行政实际上存在着一种“功能依存关系”，这种依存关系决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要方面。四.新公共行政学理论1、产生背景：20世纪60年代末70年代初，英美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境中，社会、经济与政治危机不断出现，政府改革呼声此起彼伏，传统公共行政学面临严峻挑战。科学技术的不断进步，造成了人们对客观知识和工具理性的过度崇拜，造成了原有的价值规范丧失权威，而新的价值观规范系统尚未确立，于是便导致现代人对价值无所适从。2、新公共行政学的内容及主要观点（1）传统公共行政学：①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；②追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；③寻求：怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平（2）新公共行政学新公共行政学则是指60年代末70年代初产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政学理论。（3）新公共行政学基本观点强调公共行政学以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；主张政治与行政的关联性；重视人性和行政伦理研究；拓展行政学的研究范围，要求新的研究方法等。新公共行政学强调以“社会公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论。新公共行政学主题：——参与、分权和代议官僚制3、评述（1）新公共行政学的出现，是“二战”后对传统公共行政学的批判的进一步发展和顺应了西方国家行政管理体制改革的现实需要，因此，它对当代公共行政学理论的进一步发展与当代西方国家的行政体制改革实践都具有一定的积极意义。（2）从理论研究方面来看：超越了实证主义的研究模式；2、迈开了公共行政学独立发展的步伐；3、扩大了公共行政学的领域范围；4、完善了行政组织理论的内容；5、深化了公共行政教育的内容（30从行政实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求作出积极回应以及直接沟通等观念与主张，从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代西方国家尤其是美国的政府管理改革产生了重大影响。存在的局限性沃尔多曾经认为新公共行政学是一种“新的浪漫主义”；假定人性本善，而其堕落腐败的根源在于坏的制度；作为理性的反映，新公共行政学强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性以及自我实现高于惯例和规则的作用。新公共行政学存在着一种“富有同情心的影响”。参与与代议官僚制有点自相矛盾的。愿望也有点矛盾，一方面希望拥有民主，另一方面拒斥多数主义和多元论并且实际上支持少数人统治。概念上缺乏连贯性，没有明确限定的宪法基础，只能被当作一种情感爆发而昙花一现。五.西蒙的行政学思想（一）主要内容行政决策理论是西蒙行政学理论体系的核心。1、行政学研究应以决策研究作为重点决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系；2、有限理性与决策准则（1）理性的含义：西蒙的理性：用“理性”一词来指一种决策行为方式，即“理性“的决策；（2）西蒙的有限理性——行政人假设（3）西蒙的行政决策准则：令人满意原则3、行政决策过程决策过程的四个阶段：情报阶段设计活动抉择活动审查活动4、决策的类型与技术：（1）决策类型：程序化决策非程序化决策（2）决策技术：程序化决策技术非程序决策技术（二）评述西蒙理论的意义：西蒙的行政学尤其史行政决策理论构成现代现代行政学思想发展的一个重要阶段。1、在行政学说史上，他确立了一种新的研究途径，建立起以行政决策为核心的新的行政学理论体系，决策研究已经成为今天公共行政研究的主流。2、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；3、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野。4、在组织理论方面，以巴拉德思想为出发点，建立起一个更加系统、全面和成熟的现代组织理论体系；西蒙理论中的不足或缺陷：西蒙主要是从逻辑实证主义及行为主义的方法论观点基础上建立他的理论体系，而逻辑实证主义所主张的纯粹的经验事实是不存在的，事实和价值也不能截然分开的。将决策建立在事实的基础上，将决策中的事实和价值因素分开，认为价值不是科学分析的对象。这种看法也是不妥的。其次，行政（管理）人模式也有其缺点，相对“经济人”模式有合理性，但也有缺点，忽视组织的革新职能。六.公共选择理论及其对我国行政改革的启示主要内容公共选择理论是由美国著名经济学家詹姆斯•布坎南提出的，他是公共选择理论的创始人，被称为“公共选择理论之父”。公共选择理论的研究对象就是公共选择，公共选择理论的方法论被布坎南归结为三个要素：个人主义；经济理性；交易政治.公共选择理论得出的结论是：资本主义经济问题的根源不在于经济领域，而在于政治过程；现代民主制度本身就存在着缺陷，这一缺陷直接产生了各种经济问题，与其同时，凯恩斯主义加剧了既有的困境，又产生新的问题（政府膨胀、财政赤字等）。公共选择理论对我国的启示1.要转变观念，摒弃传统计划经济体制下形成的“政府万能”的神话，高度重视市场经济条件下政府干预的适度性与局限性；2.要建立和发展适应市场经济体制的政治与行政体制，加快政府职能转变；3.进行市场化取向的政府管理改革，引入市场因素；4.加强政府法治及监督制度建设，使政府行为法治化。七.新公共管理理论产生背景，理论基础，基本原则（一）新公共管理理论提出的背景1.社会实践（技术革命、经济全球化）2.财政危机、管理危机、信任危机3.政府再造运动4.传统公共行政理论受到挑战：政治与行政二分法/官僚制(二)理论基础：新制度经济学与企业管理理论（公共选择理论与管理主义）1.公共选择理论2.企业管理理论（三）新公共管理理论的基本原则1、效率原则——新泰勒主义2、分权原则——互动与参与3、后官僚化——扁平化4、市场化原则——市场机制5、责任原则——使命感、负责任八.企业家政府理论的内涵，实质与实施策略企业家政府理论的内涵与实质内涵企业家政府：凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业家政府。实质企业家政府，并不是将政府变成企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。企业家政府的实施策略起催化作用的政府：掌舵而不是划桨社区拥有的政府：授权而不是服务竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去有使命感的政府：改变照章办事的组织讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要有事业心的政府：有收益而不是浪费有预见的政府：预防而不是治疗分权的政府：从等级制到参与和协作以市场为导向的政府：通过市场的力量进行变革政府再造的五项战略：（1）核心策略：政府或公共组织的目的是什么，也即政府的DNA（2）影响（结果）策略：引进市场、竞争、契约外包等观念，加强公务人员的诱因；引进影响的三大途径为企业管理、竞争管理和绩效管理。（3）顾客策略：改造组织与顾客之间的关系，了解顾客需求，变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要；（4）控制策略：将重大的决策制定权从官僚层级体制手中下放至社区，即从原来烦琐的法规与命令式控制，转变为与社区或执行组织分享任务与职责来达到控制之目的；（5）文化策略：文化指员工的价值、规范、态度与期望，目的是树立为顾客服务的精神。九．治理概念，治理理论的基本特征，治理与统治的区别，善政与善治，治理理论对我国社会管理体制改革模式的影响1治理概念治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这即包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。2、治理理论的特征（1）治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；（2）治理理论认为在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在界限和责任方面的模糊性。（3）治理理论强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；是建立在信任与互利基础上的社会协调网络；（4)在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。3、治理与统治的区别（1）治理需要的权威并非是政府机关，是多元主体的合作与互动，而统治的权威一定是政府。（2）“治理”与“统治”在管理过程中权力运行方向不同。自上而下的硬权力——上下互动的伙伴关系（3）“治理”范围比“统治”更加广泛。（4）政府统治强调运用规章制度，实施命令服从、遵章守则的模式，而治理强调相互调适的过程实施程序框架模式，要求参与者之间的平等。（5）政府统治是出于以国家为中心的思维，不重视公民社会，强调国家权威的命令、控制和指挥等，而治理则重视国家与公民社会的相互依赖，彼此合作又保持4、善政与善治（1）善政善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善政要求我们有一个“民主政府”“责任政府”“服务政府”“优质政府”“效益政府”“专业政府”“透明政府”“廉洁政府”（2）善治善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。是两者的最佳状（3）善政与善治的关系——善政：走向善治的关键善政是通向善治的关键；欲达到善治，首先必须实现善政。一个良好的现代政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府，而且应当是民主、透明和创新的政府。5、治理理论与我国行政改革：治理理论对当前我国社会体制转型的启示（一）关于社会体制转型的目标模式在我国社会体制转型中，我们不应单方面强调市民社会的自治，或者是寻求小政府的模式，而是应在国家与社会的合作与良性互动基础上，寻求治理型的社会自治体制。（二）治理型社会自治体制的基本内涵治理型社会自治体制有两个方面的规定性：首先，它是一种社会自治机制，自治的性质是社会性的，是我国市民对社会的事务的自主管理。其次，这种社会自治体制不是单方面的强调社会的自治，而是社会和政府及与多元化的主体的共同治理，政府、社会自治组织之间的关系是相互依赖的，靠单方面的努力将难以完成对社会的管理，它们之间通过谈判、协商甚至必要的交易，形成一种自主自治的网络。（三）实现治理型社会自治体制的途径1、政府职能的转变和重新定位以及管理方式的转变。2、在市场经济条件下，推动社会各种要素的充分发展，提高社会自治能力，加强社会内部的管理和约束机制的管理，建立一个充满生机和活力的社会。3、建立治理型社会自治体制需要一系列软性制度、价值观的确立。一是现代公民文化观的确立。二是民主公平价值观的确立。十.新公共服务理论的背景，理论渊源及主要内容（一）新公共服务理论的产生背景登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。（二）新公共服务理论的思想来源和概念基础1、民主社会的公民权理论2、社区和市民社会模型3、组织人本主义和组织对话理论4、后现代公共行政（三）新公共服务理论的基本观点1、服务而非掌舵2、公共利益是目标而非副产品3、战略地思考，民主地行动4、服务于公民而不是顾客5、责任并不是单一的重视人而不只是生产率7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务十一.公共行政与公共管理的比较1、公共事务治理主体：A，政府为单一行为主体；政府体系按照等级制原则形成单一权力中心；B，以政府为核心的多元行为主体；政府体系按分级治理原则形成权