《行政组织学通论》课件第06章行政组织结构

1、第六章 行政组织结构 第六章 行政组织结构本章知识题图行政组织结构基本问题行政组织结构的含义行政组织结构的功能行政组织纵向结构关系行政组织横向结构关系层级化与部门化的运用行政组织结构设计内容行政组织结构设计原则行政组织结构设计影响因素第六章 行政组织结构【学习目的】了解行政组织结构的含义与功能。理解行政组织的结构关系：纵向结构关系与横向结构关系，以及层级化与部门化的运用；掌握行政组织结构设计的影响因素、设计原则与设计内容。运用相关知识点分析行政组织结构并进行改良设计。第六章 行政组织结构【学习提示】本章以行政组织结构为逻辑起点，以行政组织的关系结构为研究核心，重点分析了行政组织的纵向结构关系和

2、横向结构关系及其应用；并在些基础上，从理论层面分析了行政组织结构设计的相关问题。结合案例分析理解行政组织结构的含义与功能；结合组织生活实践，从纵向结构关系和横向结构关系两个视角把握和构画行政组织的结构关系；通过反复的实践演练熟悉并掌握行政组织结构设计的影响因素、设计原则与设计内容。第六章 行政组织结构主要内容行政组织结构概述行政组织的结构关系行政组织结构的设计第六章 行政组织结构第一节 行政组织结构概述一、行政组织结构的含义二、行政组织结构的功能 第六章 行政组织结构第一节 行政组织结构概述一、行政组织结构的含义组织结构一般可以分为正式结构（Formal structure）和非正式结构（In

3、formal structure）两种。正式组织结构是经过理性筹划和设计的一种结构形式，与组织职能目标一脉相承，具有正规的、规范的、稳定的和持久的存在方式；非正式结构则是未经精细设计的、在组织成员自然的行为关系中产生的关系模式，因而它不具有稳定的、正规的关系体现方式。 行政组织结构是指组织构成要素之间按照特定秩序规范所确定的关系方式，即组织构成要素之间的排列组合形式。一般而言，行政组织是由相应法律加以确认的各种正式关系模式。在行政组织结构中，行政职位是其基本的单元要素，它是行政组织结构的支点和纽带。从本质上讲，职位是根据组织工作目标的需要所设定的具有一定权力和相应责任的工作岗位。以职位为基础，

4、行政组织的整体结构是由各种不同的行政职位排列组合而成，它大体上由单位、部门、层级和整个国家政府系统这四个层次构成。 第六章 行政组织结构第一节 行政组织结构概述一、行政组织结构的含义 行政单位是行政组织的基础层，它直接由行政职位要素构成。由性质相同或相近的行政单位有机排列组合，去承担责任大小不同的工作目标和任务，便形成一个工作部门。 各行政部门之间的有机排列组合形成一个层级的政府组织体系（一级政府）。其排列组合的根据是各工作部门的目标、责权以及在分工中的地位关系，综合成一级政府的总体目标体系、权责关系及其在整个政府系统中的地位关系。这也成为各级政府组织地位、角色性质的一个集中体现。总之，行政分

5、工是行政组织结构形成的基础。根据行政分工方向的不同，行政组织可分为纵向结构和横向结构两大部分。行政组织便是这两大部分结合的复合体。因此，现代国家行政组织结构体系实质上是一种复式结构。 组织结构结构关系结构设计纵向结构关系：层次化横向结构关系：部门化影响因素 设计原则设计内容 设计途径行政组织结构：组织构成要素之间按照特定秩序规范所确定的关系方式，即组织构成要素之间的排列组合形式。第六章 行政组织结构第一节 行政组织结构概述二、行政组织结构的功能行政组织结构是静态的形式，也是动态的过程。组织结构在动态运作过程中必然发挥相应的社会作用，这便是行政组织结构的功能。功能和结构是相互依存的统一体，结构发

6、挥功能才有存在意义，而功能又必然是结构的功能，它是静态结构在运作过程中的外在体现。 1、组织结构能够有效地促使行政职能目标的实现。 2、组织结构有利于保持行政人员的工作热情，调动行政人员的积极性和主动性。 3、行政组织结构是提高行政效率的前提条件。 4、行政组织结构是推动行政发展的物质基础。 第六章 行政组织结构第一节 行政组织结构概述二、行政组织结构的功能知识专栏：巴纳德的“组织系统观” 切斯特巴纳德是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人。巴纳德在漫长的工作经历中积累了丰富的经营管理经验，他的管理人员的职能被誉为美国现代管理科学的经典著作。巴纳德将组织界定为“有意识地协调两个以上的人的活动

7、或力量的一个系统”。由他首创的“组织系统观” 可以归纳为以下四个方面：第一，组织是一个是由个人组成的协作系统， 个人只有在一定的相互作用的社会关系下， 同他人协作才能发挥作用。第二，组织作为一个协作系统，它包含三个基本要素： 能够互相进行信息交流的人们；人们愿意做出贡献；实现一个共同目的。第三，组织是两个或两个以上的人所组成的协作系统， 管理者应在这个系统中处于相互联系的中心，并致力于获得有效协作所必需的协调。为了使组织的成员能为组织目标的实现做出贡献和进行有效地协调， 巴纳德认为应该采用“维持”的方法，包括“诱因”方案的维持和“威慑”方案的维持。第四，管理者的作用就是在一个正式组织中充当系统

8、运转的中心， 并对组织成员的活动进行协调，指导组织的运转，实现组织的目标。根据组织的要素，巴纳德认为，管理者的主要职能有三个方面：提供信息交流的体系；促成必要的个人努力；出和制定目的。参见美切斯特巴纳德.经理人员的职能M.孙耀君等译，北京: 中国社会科学出版社, 1997. 60.讨论1、行政组织结构的含义与构成？2、结合社会实践理解行政组织结构的功能？3、如何理解作为系统的组织？第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系二、行政组织的横向结构关系三、层级化与部门化的应用第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系（一）宏观纵向分工（二

9、）微观纵向分工（三）纵同分工的职责分配（四）简短评价第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系（一）宏观纵向分工行政组织宏观纵向分工是指不同层级政府组织之间的分工，它使行政组织形成纵向地域层级结构体系，亦即形成一个国家从中央政府组织到各级地方政府组织的层级链。宏观纵向分工主要解决的问题是国家的行政区划（行政等级隶属关系和地域范围的界定准则）的确定，它规定的是不同层级的政府组织所控制或管理的权限及其发挥作用的地域界限，目的是通过层次分工来实现政府组织管理的有效性问题。 行政组织宏观纵向分工的主要特点：一是层次愈高，管辖地域范围愈广，但组织机构数量愈少；而层次愈低，管

10、辖地域范围愈窄，但组织机构数量愈多。二是层次性质决定了组织机构行政权力与责任的限度，也规定了组织职能与目标的范围，即层级越高权限与责任越大，层级越低权限与责任就越小。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系（一）微观纵向分工行政组织微观纵向分工是指各级政府或各部门内部的层级分工。行政组织微观纵向分工一般没有固定模式，它主要根据政府管理的实际需要来确定层级数量。我国政府组织主要采取二级和三级并用的方式进行微观层级设置，即中央行政机关一般采取三级分工制（部、司局和处室），省级、地级行政机关采取二级分工制（厅局和处室），县级行政机关采取的二级分工制（局和科）所表达的等

11、级性质意义不同，乡镇行政机关一般不再进行具体的层级分工。微观纵向分工的主要特点：一是明确表达行政职能的直线隶属关系，严格规范领导与被领导的地位。这在宏观纵向分工中并不具有普遍意义。二是表明授权的方式和职权行使的范围（并非地域界定），是行政机关目标的具体化和确定化的形式。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系（三）纵向分工的职责分配1、最高层次的行政组织是决策层。它着眼于全局和整个社会公共事务，一般主要负责制定中长期规划或计划，确定行政总目标、总方向和总政策的设计问题；负责对行政资源的总体分配，领导和控制整个行政系统的全面活动；承担政策、方针的调整，引导各级政府

12、运作的方向等。2、中层的行政组织是协调指挥层或称中间管理层。主要负责执行最高行政组织的方针、政策和计划，并依据方针、政策和计划来制定本地区公共管理的大政方针；协调所辖下级行政组织的管理活动；负责调整本地区行政管理的活动方向和行政资源的整合等。3、基层行政组织是技术操作层。主要责任是如何选择最有效的技术方法来完成具体的行政任务；并就所承担的行政任务的合理性提出反馈意见，以为上级行政组织调整行政决策提供必要的实践参考。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系（四）简短评价行政组织层级化最早形成的就是直线式组织结构，通常情况下，它比其它社会组织“倾向于具有更高度的内部

13、结构复杂性、中央集权化和程式化”，也“倾向于具有更稳固的上下级体系和更为中央集权化和程式化的规则”。层级化的优点： 1、分层负责，权事统一。这保证了行政组织结构的整体划一，使行政权力得到了应有的集中程度，权力与责任问题实现了统一。2、行政指令贯彻迅速，有利于监控。行政指令层层下达，在严格的规则约束下达到有效控制，为行政效率提供了有力保证条件。3、协调直接便利，能够充分调动下级积极性。由于明确的上下级关系的确立使自上而下的指挥成为规则要求的程式，关系协调通过最直接的方式来实现，下级工作积极性的激发也变得最为简单明了。4、行政首长全面负责，有利于培养行政管理专家。直接授权的模式确定了行政首长的法定

14、权威，使行政首长拥有控制并调整全局的能力，在整体协调中养成了通才的基础，为其提高宏观管理水平创造了有利的生长环境。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系一、行政组织的纵向结构关系（四）简短评价行政组织的层级化结构终究还是存在着不少问题：首先是层级数量的限定与行政管理效率之间的辩证关系，一个不争的事实是：层次多费用就多，管理支出就越大，这与高效率是矛盾的。其次，组织层级化使行政信息交流复杂化。行政信息在上下传播过程中会发生遗失或曲解现象，层次越多，信息失真的可能性就越大，决策失误的几率就越大。最后，组织层次也增加了行政计划控制的难度。层次越多，人员越多，情况就越复杂，计划在层层落实中就可

15、能越发缺乏明确性和可操作性，使控制成为更加困难的活动。由于这些问题的存在，组织层级化的缺陷也就不可避免。具体来看：1、各级首长及决策机关事繁责重，难以保证决策的准确性。2、块块分割格局阻碍了组织信息的充分沟通，为行政协调制造了困难。讨论1、行政组织宏观纵向分工的定义与主要特点？2、行政组织微观纵向分工的定义与主要特点？3、结合社会实践理解行政组织的纵向职责分配？4、结合社会实践分析行政组织层级化的优点与存在问题？第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系二、行政组织的横向结构关系（一）横向分工的依据（二）简短评价第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系二、行政组织的横向结构关系行政组

16、织的横向分工便形成行政组织的部门化，也称为部门制、职能制、分部化或分部制。它主要以组织的职能目标为机构划分和设计的依据，使组织结构横向地形成并列的职位系列和机构系列。横向结构是行政组织的一种水平伸张。在横向结构中，行政组织所分划的各部门都有明确的职能目标和工作任务与范围，同一层级的部门之间是平行排列的，它们各自承担相应的工作职责。这样，部门就是组织中一个明确区分的范畴、部分或分支机构，在此，一位管理人员负有从事某些特定活动的责任。这种责任也就意味着部门之间拥有不同的而又确定的公共权力界限。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系二、行政组织的横向结构关系（一）横向分工的依据 1、按行政业

17、务或职能分工其基本做法一是业务性质严格区分，不同性质的业务就设立单独的专门管理部门，如农业、林业、水利、交通、教育等。一是划并业务性质相近的合为同一部门，如贸易、能源、发展计划、基础资源等。这种划分符合管理专业化原则的基本要求，有利于组织目标管理的权事统一和责任明确，易于培养行政管理专才，更易于绩效评估；但它易造成部门林立，并使部门之间形成“屏障”而难以协调一致，更不易于培养具有综合能力的高级行政管理人才。2、按行政管理程序或流程分工行政管理过程一般包括决策、执行、信息、咨询、监督等环节，行政组织就相应地设置领导决策部门、行政执行部门、信息处理部门、参谋咨询部门和行政监督部门等。这种部门分工符

18、合管理现代化发展的基本趋势，有利于行政充分地发挥现代技术的优势，也有利于使各部门相互衔接，高效地完成管理目标和任务；当然，处理不当也易造成部门之间的脱节，并易形成重技术而轻政策的某种倾向。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系二、行政组织的横向结构关系（一）横向分工的依据 3、按管理对象分工指按行政组织服务的人群对象、物质对象进行的部门设置。如经济行业主管部门、教育行政主管部门等针对不同人群或物质管理对象所细化的一些平行部门的设置。这种分工能使政府服务管理专门化，管理对象明确，职责统一；但也容易造成分工过细或职责重叠交叉，从而割裂管理主体与对象间的相互关系，出现推诿、扯皮等混乱现象。

19、4、按地区或地域划分指按行政组织管理的空间界域来划分管理权限所进行的组织部门设置。这种划分从纵向看主要形成各级地方政府组织体系和一些特殊的专门管理机关，而横向上同一层级的组织机构是平行设置的，这种平衡设置的基础便是行政区划。按地域分工设置行政组织宜于各地区政府因地制宜地管理公共事务，并有利于突出地方管理的综合平衡，也利于分担上级政府的行政工作；当然，地区分工有时很难准确地握其标准，照顾到各方各面，而且有时易造成地方主义观念，防碍国家政府管理的一体化。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系二、行政组织的横向结构关系（二）简短评价 行政组织的部门化分工实际上是按照多重标准来进行的，不管哪一

20、种标准都从实践层面反映了现代行政发展的某些客观要求和趋势。其优点在于：1、突出了行政管理专业化趋向，有利于专门行政事务的整体协调。任何一种划分标准都强调行政组织职能性质的某些类同性，体现行政管理科学化和专业化的要求，因此对于某类行政管理任务而言，部门化就具有较为突出的行业协调性价值，使行政的专门化管理体现出专业整合的特征。2、各部门分工明确，各负其责，有利于机关行政首长统揽全局。部门之间的明确分工不仅界定了公共管理的权责范围，而且明确了各部门的具体任务，使它们各负其责，保证行政首长控制全局。3、确定了行政组织的管理职能。组织部门的划定以行政权限为标志，无论是扩充部门还是缩减部门，它都是界定公共

21、组织管理职能的方式。组织职能明确化就意味着组织目标的确定性，这对于测定行政效率无疑是具有现实价值的。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系二、行政组织的横向结构关系（二）简短评价 部门化的缺陷在于：1、组织的部门化易产生条条分割的局面，造成山头主义倾向，阻碍行政组织之间和行政人员之间的有效沟通。2、部门化容易造成机构膨胀臃肿现象。无论以什么作为标准来划分都会遇到分工的细致程度问题，即分工过粗则造成部门内部业务一定意义上的混乱，分工过细则必然意味着增加机构和人员的绝对数量，导致机构和人员的膨胀，从而加大行政开支，直接影响行政效率的提高。讨论1、行政组织横向结构定义与横向结构关系？2、结合

22、社会实践理解行政组织横向分工的依据？3、结合社会实践分析部门化的优点与缺陷？第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系 三、层级化与部门化的运用 （一）层级化与部门化的程度 （二）组织层次与组织幅度 第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系三、层级化与部门化的运用（一）层级化与部门化的程度 注意事项：层级不宜过多（显然层级也缺一不可），组织结构的扁平化指向本身就意味着尽量减少层级数量，这也许是到目前为止组织理论研究中最富有魅力的结论。精简机构主要体现在不断地兼并部门及其所属的机构和人员数量，追求精干化即使不完全在于机构和人员越少越好强调“恰当”性，但无论如何还是以“少”为直观的标志，

23、这也实际地成为各国政府组织改革的一个共识。行政组织的层级和部门数量不可能在短时间内实现大幅度缩减，二者的“恰当”关系也只是一个动态的调整过程，不存在绝对的合理标准。 第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系三、层级化与部门化的运用（二）组织层次与组织幅度层级化建立了行政组织的纵向层级节制体系，其基本目的是确立各行政层级间的隶属关系。管理幅度也称为组织跨度或宽度，它是指一个组织管理者或领导者（也包括管理组织或领导组织本身）所能直接指挥和控制的下属数目。 在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例关系：即幅度愈宽层次愈少，成“钝型结构”（扁平结构）；幅度愈窄层次愈多，成“锐型结构”（

24、尖耸结构）。管理幅度与管理层次关系处理的关键在于如何根据管理环境的变量关系来确定其最佳适度点。影响二者关系的一些变量主要来自于内在因素的影响，这些因素主要包括：工作性质及难易程度；领导者的能力和水平；被管理者素质；组织体制（如集权、分权、授权程度）；计划的确定性程度；空间距离远近；信息沟通方式；组织变革速度；管理理念的变化；组织文化特色；以及组织历史、一些风俗习惯等。第六章 行政组织结构第二节 行政组织的结构关系三、层级化与部门化的运用（二）组织层次与组织幅度知识专栏：以矩阵组织扩大控制跨度 英国的罗佛集团发展了一种创新性的管理方法，将协作、全面质量管理（TQM）和公司重组结合在一起。其最成功

25、的成就是开发了K系列发动机，K系列发动机的开发工作始于1986年。为加速开发过程，罗佛采用了项目管理方法。这种管理方法将来自于组织的所有功能部门的个体的时间和才能结合在一起。公司根据员工的能力和意愿为K系列项目团队选拔成员。团队的18名成员得到培训，与来自不同功能部门、具有不同教育和技术专长的其他人一同工作。虽然团队成员是K系列项目的一部分，他们仍然继续向他们原来的功能部门的管理者汇报工作。 当跨功能项目方法取得成功，管理层创造了项目群体以处理质量问题、开发兰德罗佛发现号四轮驱动汽车。每个项目群体包括功能专家，他们具有技术和人际关系技巧。罗佛发现这些项目群体从一开始就得到了从产品设计到生产、市

26、场销售等各部门的关心，这些群体将要把这种汽车推向市场。而在传统的汽车制造工厂，功能部门以独立的方式工作，而且只有在它们接收到流程中前一个部门发出的信息时才开始工作。因此，罗佛开创的项目管理的积极经验将整个组织的工作整合在一起。几乎每个员工在功能部门和一个或多个生产或项目群体都有分配的任务。总之，矩阵组织结构的基本特点是创造权威重叠和双重权威的存在。参见美詹姆斯.L.吉布森等.组织学：行为、结构和过程M.王常生译，北京：电子工业出版社2002.228.讨论1、层级化与部门化应用的注意事项？2、结合社会实践探讨组织层次与组织幅度的关系？第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计一、行政组织结构

27、设计的影响因素二、行政组织结构设计的原则三、行政组织结构设计的内容 第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计一、行政组织结构设计的影响因素（一）文化传统 （二）社会制度 （三）组织规模 第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计一、行政组织结构计的影响因素组织结构设计是组织管理者根据组织内外环境因素规划、选择、建立一种适合本组织自身特点的、结构优良、功能齐全、运转灵活的组织结构的过程或活动。（一）文化传统作为一种保护带，文化传统会以其固有的稳定性，紧紧地保护原有的组织结构，抵制任何变化的发生，使新的组织结构难以获得。正如诺斯指出的，一种社会制度的演进总是要受其既存的文化传统、信仰体系

28、等因素的制约，即人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。例如个人主义在美国受到高度推崇，组织更多地强调个人的责任，因此使用正规的、侵权的组织结构容易获得成功；但在日本和朝鲜，集体主义倍受推崇，人们希望个人服从集体，组织则更多的强调集体的责任，因此使用低正规的、集权的组织结构容易获得成功。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计一、行政组织结构计的影响因素（二）社会制度行政组织是体现、执行国家职能的法定组织，因此其制度环境主要体现在国家政治、法律方面。通常处于同一制度环境下的行政组织具有很大的相似性，相反，处于不同制度下的组织结构存在很大的差异性。以美国政体来看，美国是民主共和制国家，

29、1787年宪法规定美国是一个三权分立的国家，即立法、行政、司法三权分立。立法权属于国会，司法权属于最高法院，总统具有最高行政权。宪法同时确立美国是一个联邦制国家，州政府有较大的权力。在这样的政体刚性控制下，其行政组织设计必然以分权为主导，形成具有较小层级、较大管理幅度并具有较强约束机制的相对扁平的组织结构。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计一、行政组织结构计的影响因素（三）组织规模美国的组织学家彼得布劳通过对大量行政组织机构的研究发现，组织规模的扩大促进了结构差异化程度的增加。但是，组织初期规模对其结构的影响要大于当组织规模达到一定程度后再扩大时对其组织结构的影响程度 。一般来说，

30、组织规模越大，组织结构的规范化、制度化程度就越高，组织结构也就越复杂，在行政权力的配置上，强调权力的相对分散；反之，组织结构的规范化、制度化程度就越低、组织结构也就越简单，在行政权力的配置上则强调权力的相对集中。讨论1、如何理解组织结构设计？2、结合社会实践探讨文化传统、社会制度、组织规模对行政组织结构设计的影响？第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则 （一）组织职能与目标的一致性 （二）任务与组织规模之间的平衡性（三）组织机构设置与人员配置比例的适应性 （四）组织内部分工的明确性与合作关系的协调性 （五）组织运行机制的平稳性与环境的适应性 第六章 行政组织结

31、构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则（一）组织职能与目标的一致性即组织结构按照目标要求设计，目标又必须体现了职能要求，结构、目标与职能之间必须达到相应的一致性和平衡性关系，才能使行政组织结构拥有合理性依据。 在组织管理实践中，可能会经常出现的问题是“目标置换”。目标置换主要源于“组织区分活动的需要”和“自上而下地委派职权与职责”，而作为表现主要是把遵守实现组织目标所确定的制度规范这种“工具性价值”当作组织及其成员的“最终价值”目的本身，从而使制度规范成为束缚组织成员活动的“强有力的制裁规则”。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则（二）任务与

32、组织规模之间的平衡性 对于行政组织结构而言，其规模的选择机构的设置实际上同样依赖于法定的原则。控制行政组织规模，不仅是简单缩减政府组织机构数量问题，而主要是保持组织规模扩增的速度以使其能够与组织任务量达到整体的一致性。在各国政府机构改革实践中，一方面重新界定公共职能的范围并调整政府目标的方向，促使原有政府职能社会化；另一方面则主要控制政府的公共支出，通过缩减公共预算来限定政府公共组织的规模，使行政组织结构更趋科学合理。从某种意义上讲，这种选择（如新公共管理运动）包涵着某种必然性（或曰无奈），即组织结构与任务之间的确定性关系经常是无法通过量化标准来计算的，与其为扩大组织机构规模而冒风险，不如采取

33、控制规模的方式来减少代价而获得更多的政治声誉。 第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则 （三）组织机构设置与人员配置比例的适应性 理论上讲，机构和人员的数量应该与组织任务相适应，因而机构与人员数量之间也应该是相适应的；但是，行政环境的变化及其确定程度测量的难度所造成的影响，往往使问题变得复杂许多，作为表现之一的就是机构数量与人员数量的失衡，从而导致行政组织结构失去合理性而陷于低效的困境。这种失衡主要是两个层面的体现：一是机构数量少而行政人员数量多，造成人满为患、人浮于事、职位重叠等闲职现象的普遍存在；一是机构数量多而行政人员数量少，造成人手不足、一人多职、顾此

34、失彼等多职现象的泛滥。组织结构所包涵的机构数量和人员数量在特定环境条件下存在着一定的内在联系，其规模的大小不仅影响组织结构的完整性无论是机构数量过多还是人员数量过多都实际地割裂组织系统本身，而且由于其所反映的是组织职能分工的缺陷，也就内在地孕育着组织结构不合理可能导致的危害，造成组织管理危机的经常性出现。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则 （四）组织内部分工的明确性与合作关系的协调性 行政组织分工明确就意味着法定的组织职权集中与分散的程度职权运行范围和界限的明晰性，从而保证从分工达到合作的组织基础。 对于行政组织结构而言，机构和人员合作关系的整体协调程度可

35、能成为其合理程度的更为直观的标志。政府组织机构和行政人员之间的合作关系原则是法律规范的，这并不足以成为良性合作的绝对约束力量，事实上，各种普遍存在着的非正式组织结构关系像其他社会组织中的具体情形一样，始终在影响着行政组织合作的整体协调程度。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则 （五）组织运行机制的平稳性与环境的适应性 组织运行机制的平衡性与稳定性对于行政组织来说是至关重要的要求，它规范了组织结构秩序并确定性地维护了组织关系的正确实现，使行政组织管理活动具有了行为的指向性和内部评判的依据。实际上行政组织要有效地应对变化着的环境的永恒挑战，就必须建立起灵活的反应

36、机制或制度，对行政环境具有足够的适应性。这正如孔茨等人所说：“在组织结构中为建立灵活性而制定的规定越多，组织结构就越可能恰当地实现它的目的。”因此，“每一组织结构内必须建立能预料变革并能做出反应的措施和方法”，使自己在变化着的环境中始终保持着向目标迈进的能力。 第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计二、行政组织结构设计的原则 （五）组织运行机制的平稳性与环境的适应性 知识专栏;行政结构 卢瑟古立克认为，公共行政的组织有四个建立原则：“所服务的地域范围、运作程序、客户的类型以及服务的目的”。首先，按服务地域组织的方法之一是中央政府试图控制和监督全国的政策执行，为此在地方设置省长，省长是中

37、央政府官员，负责国家计划在地方的执行。方法之二是放松管制，如各种行政授权和行政联邦主义的制度安排。其次，按过程组织，既可以通过工作过程来组织，也可以通过组织成员办事过程和他们的专业来组织。例如，将政府所有审计或采购活动集中到一个部门，或者将所有工程师集中到工程部门，将所有律师集中在法律部门，由他们为其他部门提供服务。再次，按“客户”组织，以客户为基础来组织有两个理由：一是可以为特定的群体（尤其是那些有政治势力的群体）提供良好的服务，如退伍军人、城市居民和农民；二是可以协调和控制缺少政治庇护的人群，如美国土著居民和外国劳工。第四，按目标组织，需要注意二个核心问题：一是组织目标的来源（目标制定是一

38、个政治过程，而且通常是一个跨组织的政治过程）；二是组织完成任务后的去向。 当然，这些分类之间的界限并不是泾渭分明的，具体使用哪一种取决于两个因素：一是服务的性质，一些服务，如警察、消防，要求按地域分布；而另一些工作则需要高度集中化。二是政治体系的性质，如在其他方面都平等的前提下，对不同语言、人种或思想分裂的国家最好按地域或客户团体来组织；而一个尊重专家和控制的社会最好按目的组织。 参见美B盖伊彼得斯.官僚政治M.聂露译，北京：中国人民大学出版社，2006.154-169. 讨论1、结合社会实践理解组织职能与目标的一致性？ 2、结合社会实践理解任务与组织规模之间的平衡性？3、结合社会实践理解组织

39、机构设置与人员配置比例的适应性？ 4、结合社会实践理解组织内部分工的明确性与合作关系的协调性？ 5、结合社会实践理解组织运行机制的平稳性与环境的适应性？ 第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计三、行政组织结构设计的内容（一）职能设计 （二）层级设计 （三）部门设计 （四）职权设计 （五）职务设计 第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计三、行政组织结构设计的内容行政组织设计是对构成组织要素进行合理的排列组合，使各要素之间形成有序的、清晰的关系。结构设计应该明白谁去做什么，谁要对什么结果负责，并且消除由于分工含糊不清造成的执行中的障碍，还要提供能反映和支持组织目标的决策和沟通网络。

40、（一）职能设计 职能设计过程包括三方面的内容：第一，职能分析。根据特定组织的环境和条件，首先确定组织应该具备哪些基本的总体任务和职能的特性，在此基础上对各子系统的职能进行总体设计。职能分析的目的是从宏观的角度确定组织需要的基本职能，明确组织的关键职能及基本职能。第二，职能调整。对已经存在的组织而言，随着环境的变化和组织战略目标的调整，就需要对组织已经存在的职能结构进行调整。调整的方法包括增加新职能、充实已有职能、转移职能重心。第三，职能分解。将已经确定的职能逐步分解，细化为独立的易于操作的具体业务活动。职能分解有利于各项职能的执行和落实，并为部门设计、岗位设计和职权设计提供有效的前提条件。第六

41、章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计三、行政组织结构设计的内容（二）层级设计 组织中管理层次的多少根据组织的任务量、组织规模的大小、技术运用的状况等因素而定。首先要找出影响管理幅度的主要变量；其次，分析各变量对管理者负荷的影响程度，求出权数；最后，将管理人员的总权数与管理幅度的标准值进行比较，以确定具体的管理幅度。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计三、行政组织结构设计的内容（三）部门设计 管理层次设计试图解决组织的纵向结构问题，而部门设计则要解决组织的横向结构问题。伴随着组织规模的扩大，职能将不断增多，分工也日益精细。固定的层次很难满足组织自身向外发展的需求，因此就需要按照一

42、定的标准将组织成员组合起来，在其中挑选一个能力较强的人来管理，形成部门。部门是组织中主管人员为完成规定的任务将人员编成其有权管辖的一个特定的领域。部门化是组织根据不同的标准，将组织活动分解成不同岗位和部门的过程。各不同部门的组合构成了整个组织的方式。部门的划分不是目的，而是实现组织目标的手段，但如果没有部门的划分，对直辖的下属人员的限额会限制企业的规模。具体来看，对于具体部门的划分方法包括按人数划分、按时序划分、按产品划分、按地区划分、按职能划分、按顾客划分。第六章 行政组织结构第三节 行政组织结构的设计三、行政组织结构设计的内容（四）职权设计 组织职权是组织各部门、各层级在职责范围内决定人事、支配和影响其他组织和个人的权力。职权设计即各层次、各部门在权力和责任方面的分工。组织职权设计要按照政令统一、连续分级、权责对等和合理集权和侵权的原则进行。具体要求符合以下要求：第一，实行首脑负责制。组织及其每一个