论齐齐哈尔新农村公共卫生建设问题与对策

1、论齐齐哈尔新农村公共卫生建设问题与对论文关键词 新农村；公共卫生；建设 论文摘要 当前，农村公共卫生发展普遍滞后，与社会主义新农村建设的要求极 不适应，由此而出现的农民因病致贫、因病返贫的现象，从一定程 度上迟滞了新农村经济的发展和农民富裕程度的提高。因此，如何 重建农村公共卫生体系，已成为当前加强公共卫生建设、深化公共 卫生体制改革的重要任务之一。 农村公共卫生涵盖农村医 疗、防疫、妇幼保健和计划生育等方面。当前，农村公共卫生发展 普遍滞后，与社会主义新农村建设的要求极不适应，由此而出现的 农民因病致贫、因病返贫的现象，从一定程度上迟滞了新农村经济 的发展和农民富裕程度的提高。因此，如何重建

2、农村公共卫生体 系，已成为当前加强公共卫生建设、深化公共卫生体制改革的重要 任务之一。 一、农村公共卫生体系建设问题分析 农村的公共卫生体系所面临的严峻形势是历史形成的。由于中央和 地方各级政府的卫生投入一直集中在城市，社会医疗和救助制度建 设的重点也在城市，城市人口享受着卫生服务的优先权。而在 20 世 纪 90 年代末占全国总人口 70% 以上的农民，却只享受了政府对卫生 事业总投入的 20%。“重城市轻农村 ”、 “重医疗轻预防 ”、“重效益轻 人才”的思想，使农村公共卫生体系缺乏可动员的资源。主要反映在 农村公共卫生投入严重不足、农村基层公共卫生设施落后以及农村 基层公共卫生队伍素质低

3、下等方面。另外，农村在面临着急性传染 性和慢性非传染性疾病双重威胁的同时，还面临着地方病、寄生虫 病等疾病的威胁，再加上农村三级医疗预防保健网的破损，农村流 动人口的增加，更进一步加大了传染性疾病控制的难度。 齐 齐哈尔作为农业大市、农村经济欠发达地区，新农村建设的各项任 务十分繁重，尤其在公共卫生体系建设上更为突出。目前，全市县 级综合医院 30 所、县级疾病控制中心 13 个、县级妇幼保健机构 11 个、乡镇卫生院 146个，县、乡总床位数 4779 张，共有医疗技术人 员 7562 人；村卫生所 2529 个，从业乡村医生 4011 人。这样一组数 字从表面上并不能看出什么样的问题，但深

4、入调查就能够发现，农 村三级医疗预防保健网受到了极大削弱，这主要是由于改革开放以 来农村医疗卫生领域逐步走向市场化，乡镇卫生院所获财政补助相 对减少，农村医疗人员也不再吃 “皇粮 ”，村级卫生所无基础医疗设 施，要么承包给了个人，要么名存实亡。另外，很重要的一点还是 缺少专业卫生人才，医疗服务质量差。大多数乡镇卫生院里，中专 毕业生占多数，无学历的卫生人员也不少，由于没有一个合理的人才机制，现在不少乡镇卫生院，存在后继乏人的现象。这就使得一 些没有行医资格，不具备行医条件的人受利益驱动，无照无证行 医，扰乱了正常的医疗市场秩序，损害了人民的身体健康，也阻碍 着农村医疗卫生事业的健康发展。当前，

5、最突出的一个表现就是医 疗费用的迅速攀升，超过了农民实际平均收入的增长幅度。有关资 料显示：我国从 1990 年到 1999年，农民平均纯收入由 686.31 元增 加到 2210.34元，增长 2.2 倍；同期医疗费用由人均 484.2元增长到 了 2970 元，增长了 6.2 倍，齐齐哈尔市的增长比例也大体如此。医 疗费用的大幅度上涨，给原本贫困的农民造成了更加沉重的经济负 担。农民陷入了不敢生病、不能生病但又往往多病的困境。他们迫 切需要一个完善的医疗保障，以保证最基本的卫生健康。 二、新农村公共卫生体系建设的发展定位 有关专家认为，下 一步我国农村公共卫生体系建设应着力解决好两个问题：

6、一是转变 管理模式，深化公共卫生服务体系改革，处理好预防与医疗的关 系；二是在增加政府投入的同时，完善公共卫生服务补偿机制，提 高资金使用效率和服务效率。这方面，近年来不少地方都进行了积 极的探索，其中有三种模式我认为很值得研究和借鉴。 “宿 迁模式 ”：实行医防分离，建立独立的农村公共卫生服务体系。其主 要做法是：医疗机构，管办分开。乡镇卫生，医防分设，医卫分 离；公共卫生，重点加强；卫生监督，综合执法。即：改变乡镇医 防合一体制，建立 “一乡两院 ”乡（镇卫生院和乡镇医院 ）新格局；鼓励 民资进入医疗领域，建立社会办医新机制；进行卫生监督执法体制 改革，强化卫生行业依法管理职能 （ 重点是

7、将卫生系统内原属于医 政、防疫、妇幼保健等部门的监督执法职能集中起来，实行综合执 法）；加大投入，加快公共卫生服务与医疗保障体系建设。主要是实 施 “521”工程，即建成市级五大中心 （疾病预防控制中心、传染病防 治中心、公共医疗卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心）和市、县、乡、村配套网络，完善两大监督体系 （医疗卫生和药品监督 体系 ）和一个医疗保障体系 （城市职工医疗保险和农村新型合作医疗 制度 ）。“洛川模式 ”：通过筹资和支付机制创新，实行基本卫生服务统筹，打捆提供农村公共卫生和 “小病 ”治疗服务。基本卫 生服务统筹简称小统筹，以区别于新型农村合作医疗以大病为主的 大统筹，其目

8、的一是探索帮助农民解决预防保健和小病医疗问题的 有效办法，并与大统筹互补；二是试图通过促进农民合作组织的发 展和建立更加灵活的农村卫生机构运行机制，对农村基本医疗卫生 服务体系的组织结构和治理结构进行重组。主要做法是：建立村、 片、镇三级农民医疗合作社；建立社区卫生服务站和服务中心；以 乡镇社区为统筹单位，组织农民以户为单位自愿缴费建立统筹基金（每年每人 10 元）。“赣榆模式 ”：又称“滚动筹资”的合作医疗新型收费模式。概念是：农民在报销医药费用时，本着知情自愿的 原则，用报销所得的费用向所在镇合管办预先缴纳该户次年参合资 金的制度。也就是 “先受益，后续保 ”，通过实现大病大受益、小病 小

9、受益、无病也受益，增加农民的信任度。该模式的成功，被归功 于镇村卫生组织一体化管理。即镇村融为一体，卫生院院长成为村 卫生室的实际法人，实行行政、人员、财务、药品统一管理。这 样，把镇卫生院和村卫生室这一对潜在对手变成合作伙伴，有力地 促进了各项基层卫生工作的深入开展。 我们通过逆向分析也 能够看到，各模式的运作都有其前提条件，比方说农村医疗卫生资 源的全面调整，政府从医疗领域全面退出转而投入公共卫生领域， 普遍实施有较大难度；小统筹试点缺乏可持续发展的经济基础等 等。但就其发展定位上来讲是极具现实意义和历史意义的。 三、重建农村公共卫生体系的几点想法 综合各地的实践和经 验，重建农村公共卫生

10、体系应重点考虑自身发展的实际。从齐齐哈 尔的现实来看，采取设立相对独立的公共卫生服务体系，同时让医 疗机构承担相应的预防职能，所需经费由政府筹资保障（也就是 “宿迁模式 ”较）为合适，即：公共卫生服务由政府提供，而包括大小病 在内的医疗服务通过完善医疗保障制度来提供，但医疗保障制度的 补偿办法要鼓励农民和医疗机构充分开展预防保健等公共卫生活 动。1.改革和完善农村公共卫生资金的投入机制。农村公共卫生改革应该改变以往对服务提供方的不按绩效补贴的方式，改变 财政养机构或人员的方法，制定公共政策补贴需求方的可操作性政 策。一方面，建议改革农村公共卫生资金投入方式，对部分政府能 够承担群众受益明显的纯

11、公共品，实行免费服务，以发放 “公共卫生 服务券 ”的形式，对承担机构实行定向补助。 “公共卫生服务券 ”是政 府对符合一定资格的人群发放的卫生凭券，持凭券可到公立或私立 的卫生机构预防保健就医，费用由政府支付；农村居民可以拿公共 卫生服务券去消费，政府为公共卫生服务券筹资，并通过非营利性 的机构来管理，将资金直接补到需方从而提高资金的使用效率。另 一方面，引入非政府组织资本解决农村公共卫生建设资金缺乏问 题。改变公立医疗机构单一公有制的产权结构，采用多种灵活方式 吸引社会和民间资本进入农村公共卫生建设领域。既可以以合资入 股方式进行产权制度改革，也可以以设备租赁收入分成等方式吸引 民间资本。

12、这样既解决了公立卫生机构的发展资金问题，又可以解 决公立卫生机构效率低下、成本虚高等弊端，有利于提高其市场竞 争力，充分发挥其相对于民办医疗机构在人员素质和医疗水平上的 比较优势。2.逐步确立新型的农村合作医疗制度。前一阶段试点工作的实践充分表明，农村合作医疗为基层农民群众提供了良 好的医疗卫生服务，发挥了积极作用，解决了农民看病难、看病贵 的问题，是加强农村公共卫生工作的有效形式。现阶段，当务之急 一个是要保持实施办法及相关政策的稳定性，保持公平公正公开， 防止因政策因素导致新型农村合作医疗流产；另一个是要加大监督 力度，完善筹资、管理、报销、审计等环节的监督机制，要让农民 对政策放心，对管

13、理人员放心，对自己享受政策放心。同时，要借 鉴“赣榆模式 ”，积极稳妥地探索农村合作医疗基金的有效经营形式 和增值途径，通过探索入股、信托等方式，使资金增值，促进新型 农村合作医疗制度快速发展。此外，目前合作医疗制度能够承担的 医疗费用还比较低，今后应逐渐建立以县级或更大区域范围的 “大病 统筹”为主的合作医疗保障形式并逐步将商业医疗保险引入农村，充 分分散农民的健康风险，并大力促进卫生医疗的市场化改革，加强 有序竞争，降低医疗价格，争取更加彻底的解决农民的医疗保健问 题。3.有针对性地加强卫生扶贫工作。政府应加强对药品的进货和销售环节的管理，减少药品销售环节，畅通药品销售渠道， 尽量避免药品

14、过多的销售环节而导致药价过高的现象发生。对于医 疗器械的购买也要加强监管，避免为捞取回扣而使其价格上涨。政 府部门要确保农民用药安全和药品价格低廉，可以集中招标采购， 统一向医疗机构配送，并免收代理费，逐步形成药品供销的一条 龙，净化农村药品市场，使农民吃上放心药。此外，在新农村建设 进程中，我们必须把经济扶贫与卫生扶贫结合起来，首先解决贫困 农村的卫生设施建设与缺医少药的问题，并在国家扶贫专款及有关 扶持资金中划出一部分，专门解决贫困农村的医疗扶贫问题。 4.明确各级政府在农村公共卫生服务中的职责。卫生事业的改革和 发展离不开政府各个部门的参与和整个社会的支持。现阶段，我们 着眼于建立农村公共卫生事业投入的长效机制，应积极构筑 “四大平 台”。一是领导支持的平台。把卫生工作真正纳入各级党委和政府的 重要议事日程；把卫生事业纳入当地国民经济和社会发展的大盘子 通盘考虑，确保经常性财政投入；把卫生工作纳入领导干部目标考 核。做到配套资金、建设标准、项目管理三到位。二是投入支持的 平台。提高公共财政对公共卫生的支持力度，除确保对卫生事业给 予合理的、逐年增长的资金投入外，还要在引进人才和培训人员、 培养骨干上形成常态的、