（行政管理专业论文）我国服务型政府建设的困境及对策研究.pdf

摘要 随着世界经济的飞速发展和全球化进程的日益加快，国际竞争日趋激烈。政 府的能力和角色对于一个国家在国际竞争的地位起着越来越重要的影响。为此， 西方很多国家发起了一场轰轰烈烈的政府改革运动，提出创建“服务型政府 的 目标。与此同时，我国政府也在努力进行着这方面的探索和尝试，中央和地方各 级政府都在积极进行服务型政府建设的探索，并积累了许多成功的经验，取得了 巨大的成绩。但是，由于理论上的不成熟以及诸多现实因素的制约，各地政府在 服务型政府建设实践中也面临着一些困境，出现了一系列亟待解决的问题。 本文运用公共行政的理论与方法，密切结合我国的基本国情和实际情况，通 过对服务型政府的理论研究与实践考察，指出我国服务型政府建设过程中出现的 一系列问题，面临着一些困境，最后通过对困境出现原因的分析，有针对性地提 出走出我国服务型政府建设困境的对策。本文的研究将有助于指导和推进我国的 服务型政府建设。 全文共分为四个部分：引言简要介绍了本文的选题背景和意义、国内外相关 研究综述以及研究思路。第一章分析了服务型政府的概念、特征及其理论基础， 考察了我国各地服务型政府建设的状况。第二章探讨了我国服务型政府建设面临 的困境，并从行政理念错位、制度落后和建设主体缺失三个方面进行了原因分析。 第三章主要针对我国服务型政府建设过程中面临困境的成因，从理念重塑、制度 创新和主体塑造三个方面提出了走出我国服务型政府建设困境的对策。 关键词：服务型政府；困境；对策 i i r e s e a r c ho nt h e p r e d i c a m e n t sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fc h i n e s e s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n a b s t r a c t w i t l lt h el l i 曲s p e e do fw o r l de c o n o m yd e v e l o p m e n t 柚dg l o b a l i z a t i o np r o g r e s s ， 缸e m a t i o n a lc o m p e t i t i o nb e c o m em o r ea n dm o r ef i e r c e w 1 l i l et h ec a p a c i t ya l l dt h e r o l eo fag o v e m m e n th 嬲g r e a ti n n u e n c e so nt h ec o n l p e t i t i o n s om a n yw e s t e m n a t i o n sl a u n c ham a 印i f i c e n t 锄dv i c t o r i o u sg o v e m m e n t a lr e f o ma i l dp u tf o 刑删m e t a r g e tw l l i c hi st oe s t a b l i s l l s e i c e o r i e n t e dg o v e m m 饥t ”m e a n w h i l e ，c l l i n e s el o c a l 9 0 v e n l m e n t sh a v ea c t i v e l ya t t e n l p t e da n dd o n er e s e a r c ht oe s t a b l i s hs e i c e 一嘶e i l t e d g o v e n 】【m e n t c e l l 仃a l 锄d1 0 c a l g o v e m m e n t s a r e m a b n gg r e a t e f f o r t st o i 1 1 i l o v a t e “s e r v i c e o r i e n t e d ( 如ve r i l i i l e i l t c o n s 缸1 l c t i o nw 1 1 i c hh a v ea c c u m u l a t e dm u c h s u c c e s s m le x p 耐e n c ea i l dm a d e 黟e a ta c l l i e v e m e n t h o w e v e r ，t h ec o n s n u c t i o no f “s e i c e - o 打e n t e dg o v 咖e n t m e e t sd i m c u l t i e sa 1 1 das 耐e so fp r o b l 锄sw h i c ha r e r e a d yt or e s 0 1 v e du r g e n t l yd u et ot l l ei i i l l i l a t u r e “s e n ，i c e o d e n t e dg o v 锄m 肌t t h e o 巧 a n dm e ( ) b s t a c l e so fn ；a l i s t i cf a c t o r s t h ep u 印o s eo ft h i sa s s a yi st op r o p o s em ec o u l l t e m e a s u r e s 柱c ha r co u to f p r e d i c 锄e n t s a n dc o n l 五b u t et 0t h ee s t a b l i s 协肌to fc 【l i n e s e “s e r v i c e o r i e i l t e d g o v e m m e n t ，b yp o i n t i i l g o u t p r o b l e m s i i lt l l ec o n s t n l c t i o no f s e n r i c e - o r i e n t e d g o v e m m e n t t h r o u g l lt h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dp r a c t i c a li n v e s t 培a t i o na n da n a l y z i n gt h e r e 嬲o n sf o r t h ep r e d i c a m e n t s 1 陆sa s s a yi st o t a l l yd i v i d e di n t of 0 u rp 砌s t h ep r e f a c ei n 仃0 d u c e sm eb a c k g r o u n d a n ds i g i l i f i c a n c eo ft l l i sa s s a ya i l dp u t sf o r w a r dt l l ew a yo ft 1 1 i n k i n ga i l dm a i nc o n t e n t s o ft l l i sa s s a yo nm eb a s i so ft h er e l a t e dr e s e a r c hh o m ea i l da b r o a d c h a p t e ro n e a j l a l y z e st h ec o n c 印t ， c h a r ：l c t e r i s t i ca n dm e o r e t i c a lb 捌so f s e i c e o r i e n t e d 9 0 v e m m e n t ”a 1 1 dm a l ( eai n v e s t i g a t i o no nm es i t u a t i o no fc h i n e s e “s e i c e - o r i e n t e d g o v e 砌m e n t ”c o n s t n i c t i o n c h 印t e r 觚oi n q u i 巧i n t ot l l ep r e d i c 锄t so fc h i n e s e i i i “s e r v i c e o r i e n t e dg o v e n l 】m e i l t ”c o n s t n i c t i o na 1 1 da l l a l y z et h er e 嬲o n sw h i c hc a u s em e p r e d i c a m e n t s 丘d md i s t o r t i n ga d i i l i l l i s 仃a t i v ec o n c 印t ，b a c k w a r do ft h es y s t 锄嬲w e l l 弱m e1 2 u c l ( i 1 1 9o fc o n s t n l c t i v esu _ b j e c t 1 ：r e ea s p e c t s c h a p t e r3m 础：1 1 ya i m st 0p u t f 0 刑a r dm ec o u i l t e m e a s u r e sw l l i c hi sm ew a yo u to ft h ep r e d i c 锄e i l t 矗o mr e m o l do f c o n c 印t ，h 1 1 1 0 v a t i o no fs y s t e m sa i l ds u b j e c t st h r e ea s p e c t sa c c o r d i l l gt or e a s o n st h a t c a u s et 1 1 ep r e d i c a m e n t 1 ( e yw o r d s ： s c i c e - o r i e n t e dg o v e m m e n t ： p r e d i c 甜n e n t ： c o l l i l _ t e m l e a 鲫r e i v 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：妊杯晦 指导教师签名： p 妒毛玛7 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：幻j | 9 7 ：够 抄孵厂月7 日 引言 一、选题背景及意义 随着世界经济与科技的飞速发展，全球一体化的进程加快，国际竞争日益加 剧，竞争的压力迫使政府必须以更有效的方式、更强的能力去应付复杂的国际环 境，政府的治理能力成为一国综合国力和竞争力的一种主导性因素。同时，民众 权利意识的觉醒，公共需求的多样化和个性化，也对政府工作提出了更高的要求。 如何摆脱传统的科层官僚制政府的束缚，培育和构建一个具有合法性和价值基础 的、更具民主和法治精神、更具经济、效率和效能、更具责任和回应性、更加透 明和廉洁、更具有公民服务意识的新型政府模式，成为政府改革亟待研究和解决 的课题。 由此，2 0 世纪8 0 年代以来，西方各国推行了轰轰烈烈的“新公共管理 运 动。它以现代经济学和私营企业管理理论为理论基础，强调政府管理中的经济效 率和效益，在公共行政体系中引入市场机制，注重绩效评估，强化服务及顾客导 向，提出政府再造，创建“服务型政府 。最新提出的“新公共服务 理论是在 总结以往政府各种管理理论基础上发展而来的一种真正以公民为中心的政府管 理理论。它强调公共利益、公民权利、民主、公平、正义、回应性和公共服务等 理念。正如登哈特所说：“与新公共管理( 它建立在诸如个人利益最大化的经济 观念上) 不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政 人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。” 相比较而言，我国对于服务型政府的研究和实践起步较晚。我国学术界从 1 9 9 5 年开始使用服务行政概念，1 9 9 8 年开始对服务行政概念进行系统阐述，把 服务行政定性为一种全新的行政模式，2 0 0 1 年上海市率先提出建立一个高效、 精干的服务型政府。w t o 的加入和s a r s 危机的出现促使人们对政府服务角色有 了深刻的认识，建立服务型政府逐步成为共识。随后，我国理论界和实务界对服 务型政府进行了大量的积极探索研究和实践，取得了丰厚的理论成果和实践经验， 服务型政府取得了强势话语权，对我国的政府模式转变产生了巨大的影响。2 0 0 4 年2 月2 1 日国务院总理温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科 。 美 罗伯特b 登哈特公共组织理论 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 3 。2 0 7 1 学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府 。然而，由于我国 历史和现实的原因，加之研究和实践刚刚起步，这就很难避免我们在服务型政府 建设过程中出现这样那样的问题，我国的服务型政府建设面临着一些困境。所以， 深入研究服务型政府的理论，考察我国服务型政府建设的现状，找出产生困境的 原因，并提出有针对性的对策就显得极为重要和急迫，对我国服务型政府的建设 具有重大的现实意义。 服务型政府的构建是公共管理根本性的一场自我革命，是管理理念、管理制 度、管理体制、管理方式和手段等全方位的彻底革新。笔者基于对服务型政府的 理论研究及在我国建设现状的考察，以期达到以下两个目的：第一，提高人们特 别是公务员对服务型政府理论的理性认识，提高我国政府的服务能力。第二，指 导和推进我国服务型政府的建设，探索服务型政府新型治理模式。 二、相关研究综述 德国学者厄斯特福斯多夫在作为服务主体的行政( 1 9 3 8 年) 一文中首 次提出服务行政概念，他认为，自由人权思想、个人主义、司法自治以及契约自 由这些观念都已经过时，是令人无法忍受的过去时代的产物；随着时代的发展， 人们不再依赖于传统的基本人权，而是依赖于新的人权：经济上分享权。时代已 由个人照顾自己的“自力负责 ，转变为由社会力量来解决的“团体负责”，进而 发展为由党和国家政治力量提供个人生存保障的“政治负责”，由此提出了服务 行政。 2 0 世纪7 0 年代末以来，西方公共行政领域提出“政府再造”的口号，强调 “顾客导向”，为公众提供满意优质的服务。基于实践的需要，西方学者在“服 务型政府”方面的研究比较成熟，相关论著也颇丰。戴维奥斯本和特德盖布 勒合著的改革政府一企业精神如何改革着公营部门，戴维奥斯本和彼德普 拉斯特里克合著的摒弃官僚制：政府再造的五项战略，拉塞尔m 林登的无 缝隙政府：公共部门再造指南，c 波立特的管理主义和公共服务：盎格鲁和 美国的经验，盖伊彼得斯的政府未来的治理模式，罗西瑙没有政府的治 理，弗旱德利克森的公共行政的精神，文森特奥斯特罗姆的美国公共行 政的思想危机，麦克尔巴泽雷的突破官僚制：政府管理的新愿景，珍妮 。张书克“服务行政”理论批判 m 行政法学研究，2 0 0 2 ，( 2 ) 。6 4 2 特v 登哈特和罗伯特b 登哈特合著的新公共服务：服务，而不是掌舵， 罗伯特b 登哈特的公共组织理论，c h o o d 的“ap u b l i cm a n a g e m e n tf o r a l ls e a s o n s ，l e s t e rm s a l a m o n 的“t h et o o l so fg o v e r n m e n t ：a ni n t r o d u c t i o n t ot h en e wg o v e r n a n c e ”等等。 倡导服务行政理念，构建服务型政府，是由马克思主义者提出的。1 9 9 8 年我 国学者首次提出服务型政府概念。然而，我国学者关于“服务型政府”方面的论 著较少，就笔者视线所及，主要有：张康之教授的寻找公共行政的伦理视角， 毛寿龙教授的西方政府的治道变革，陈振明教授的政府再造一西方“新公 共管理运动 述评，黄健荣教授的公共管理新论，刘熙瑞教授的中国公共 管理，吴知论教授的中国地方政府管理创新等。自2 0 0 4 年2 月温家宝正式 提出建设服务型政府以后，关于服务型政府的论文数量和论著突增。出版了一系 列专著：李军鹏副教授的公共服务型政府，井敏博士的构建服务型政府： 理论与实践，李传军博士的管理主义的终结一服务型政府兴起的历史与逻辑， 肖陆军博士的服务型政府概论等等。关于服务型政府的论文数量数以千计。 “服务型政府 在我国政府改革中取得了强势的话语权。 通过对目前研究成果的梳理，研究者们集中探讨了我国为何要构建服务型政 府、什么是服务型政府、如何构建服务型政府这三个问题。 一、服务型政府构建的原因和意义方面 ( 1 ) 从国际环境的视角：刘熙瑞在加入w t o 与服务型政府建设及服务 型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择中指出：加入w t o ，受冲 击最大的是政府，必须进行变革。经济全球化背景下中国政府改革的目标必然 是服务型政府。回( 2 ) 从政府改革的视角：姜晓萍在转变政府职能，建设服务 型政府一文中认为：社会主义民主政治决定我国政府的服务者角色定位；“顾 客导向 的政府服务是现代公共行政改革的趋势。 徐朴在构建服务型政府与 政府能力的提升一文中认为：创建服务型政府是提升政府能力的必由之路。( 3 ) 从完善经济体制的视角：姚大金在公共服务型政府和公共财政体制一文中认 。刘熙瑞加入w t o 与服务型政府建设国 j 家行政学院学报，2 0 0 2 ，( 1 ) ，3 5 。刘熙瑞服务型政府一经济伞球化背景下中国政府改革的目标选择中 j 国行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) ，6 姜晓萍转变政府职能，建设服务型政府 j 中国行政管理学会2 0 0 3 年会( 成都) 论文 。徐朴构建服务型政府j 政府能力的提升 j 成都行政学院学报，2 0 0 3 ，( 4 ) ，1 5 为：建设服务型政府是完善社会主义市场经济体制的内在要求。李军鹏在关 于建设公共服务型政府的思考一文中指出，建设公共服务型政府是完善社会主 义市场经济体制的根本要求：加入世贸组织、完善社会主义市场经济体制都要求 建立公共服务型政府。圆( 4 ) 从社会转型的视角：侯玉兰在论建设服务型政府： 内涵及意义一文中认为：建设服务型政府是实现经济与社会协调发展的要求。 二、服务型政府的概念与特征方面 ( 1 ) 从政府与公民关系的视角：国家行政学院刘熙瑞教授认为，服务型政府 是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定 程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。 纵观人类的政治文明史，其基本线索就是从管制型政府到服务型政府发展的历 史。管制型政府与服务型政府是两种根本不同的政府体系，其差别的核心之点在 于：究竟是官本位还是民本位? 究竟是权力本位还是权利本位? ( 2 ) 从政府职 能转变的视角：张康之教授认为，服务型政府主要指政府角色，政府角色主要从 管理角色转变为服务角色上来。国家行政学院李军鹏教授认为，所谓公共服务型 政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。 ( 3 ) 从政府工作方式改变的视角：顾丽梅在信息社会的政府治理一书中，将 服务型政府看作是信息社会的一种理想的政府治理范式，它的服务理念是通过电 子媒介予以实现的。 尹戈等认为，地方政府在改革中所采取的集中服务提供， 改善服务态度，设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“审批中心”等 的尝试，就是在进行服务型政府的建设，反过来，将这些新的工作方式引入公共 管理中的政府，就是服务型政府。 三、在服务型政府构建的对策方面 ( 1 ) 从政府职能的视角：李军鹏在服务性政府建设下一步如何布棋一文 中指出：服务型政府建设的目标，就是政府工作要做到便民、规范、高效、负责、 姚人金公共服务型政府和公共财政体制 j 云南财贸学院学报，2 0 0 3 ，( 1 ) ，3 8 圆李军鹏关十建设公共服务型政府的思考 j 中共天津市委党校学报，2 0 0 4 ，( 2 ) ，1 3 四侯玉兰论建设服务型政府：内涵及意义 j 理论前沿，2 0 0 3 ，( 2 3 ) 。1 6 刘熙瑞服务型政府一经济伞球化背景下中国政府改革的目标选择 j 中国行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) ，6 李军鹏公共服务型政府 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 4 。2 4 。顾丽梅信息社会的政府治理 m 天津：天津人民出版社，2 0 0 2 ，5 8 。尹戈等建设廉洁、高效的服务型政府 j 中国行政管理，2 0 0 3 ，( 3 ) ，3 5 4 廉洁。建设服务型政府，就要明确政府的定位。姜晓萍、刘汉固在建设“服 务型政府”的思路与对策一文中提出“建立起廉洁、勤政、高效、便民、负责 任的服务型政府需要转变政府职能，明确市场经济条件下的政府角色定位；构建 “顾客导向型”的政府服务模式，完善政府部门绩效评估体系，建立责任政府。 ( 2 ) 从政府工作理念的视角：高小平在“建设规范化服务型政府理论与实践研 讨会 的总结发言中指出：建立服务型政府首先要理念创新。固赵明山在建设 服务型政府的三大理念一文中认为，建设服务型政府首先要树立三大理念：一 要树立服务型政府是真诚为民服务的政府理念；二要树立服务型政府是提供平等 服务的政府理念；三要树立服务型政府是提供有效服务的政府理念。鲫( 3 ) 从政 府工作体制的视角：周希贤、杨代贵在对于我国服务型政府建设的理性探讨 一文中认为：建立公平、透明的行政体制是服务型政府建设的关键环节，依法行 政是服务型政府建设的保证。 王永昌在深化行政审批制度改革，建设服务型 政府一文中认为：深化行政审批制度改革，使实现建设服务型政府的重要举措。 ( 4 ) 从政府工作程序和手段的视角：周静在美国创建服务型政府的做法及启 示一文中提出了建设服务型政府要以绩效为本，加强政府内部管理；放松规制， 建立新型的政企关系；推进电子政务，提高行政效率。钟明在电子政府：现 代公共服务型政府的实现途径一文中指出：电子政府极大的拓展了现代公共服 务型政府的发展空间，要加强电子政府建设，促进服务型政府的实现。 ( 5 ) 其 他：姚大全在公共服务型政府与公共财政体制一文中认为，建立财权事权统 一清晰、服务社会公共需要、管理科学规范的公共财政体制是建设公共服务型政 府的重要前提。凹 从上述研究综述中我们可以看到，服务型政府的研究在我国可谓是方兴未艾， o 李军鹏服务性政府建设下一步如何布棋 j 领导之友，2 0 0 6 ，( 5 ) 姜晓萍，刘汉同建设“服务型政府”的思路与对策【j 】p qj | l 大学学报( 哲社版) ，2 0 0 3 ，( 4 ) 高小、f 规范化服务型政府的定位与思考一“建设规范化服务型政府理论与实践研讨会”的总结发言 j 中国行政管理，2 0 0 4 ，( 1 1 ) 赵明山建设服务型政府的三大理念阴【d b 0 l 】h t l p ：w 们n i n d x g ov c l l x y z j x y l t t e s t 2 0 0 3 0 8 3 0 2 0 0 3 0 8 3 0 0 01 h t m f 8 希贤，杨代贵对于我国服务型政府建设的理性探讨【，】重庆工商大学学报( 社科版) ，2 0 0 3 ，( 5 ) 王永吕深化行政审批制度改革，建设服务型政府 j 大连干部学刊，2 0 0 l ，( 5 ) 毋周静美国创建服务型政府的做法及启示 j 】决策探索， 2 0 0 4 ，( 1 0 ) 钟明电了政府：现代公共服务型政府的实现途径 j 中国软科学，2 0 0 3 ，( 9 ) 姚大全公共服务型政府与公共财政体制 j 云南财贸学院学报，2 0 0 3 ，( 1 ) 成果显著，我们对服务型政府有了较深的认识，有力地推动了我国服务型政府的 建设。但同时，由于服务型政府的研究在我国起步较晚，对其理论的认识仍存在 着不统一的情况，在实践过程中仍存在着许多亟待解决的问题。基于此，笔者提 出通过政府应该为谁服务以及政府和服务的关系这两个基本问题来重新深刻认 识服务型，把握服务型政府的本质内涵。我们应该从政府全面创新的高度来认识 服务型政府的建设，从多个层面去开展服务型政府的建设。首先要打破传统的观 念束缚，建立与服务型政府建设相适应的先进理念，为服务型政府的建成提供良 好的文化环境。其次，我们要把先进的理念落实到制度上，建立良好的制度体系， 为服务型政府的建成提供制度保障。最后，“人”是服务型政府建设的主体，服 务型政府的建成必须培养现代公民，为服务型政府建设提供人才保障。 三、研究思路 本文运用公共行政的理论与方法，密切结合我国的基本国情和实际情况，通 过对服务型政府的理论研究与我国实践的考察，指出在我国服务型政府建设过程 中面临着一些困境，并对困境出现的原因进行的分析，最后有针对性地提出走出 我国服务型政府建设困境的对策。 本文的研究包括四个部分，序言部分阐述了本文的研究背景和意义，对国内 外相关研究进行了综述，介绍了本文的研究思路。第一章分析了服务型政府的理 论和实践，论述了服务型政府的内涵、特征、价值取向及其服务型政府和管制型 政府的区别和理论基础，考察了我国服务型政府建设的现状。第二章总结了我国 服务型政府建设过程中面临的困境，分析了其原因。第三章作为全文的重点，有 针对性地提出了走出我国服务型政府建设困境的对策。 6 1 服务型政府的理论与实践 理论是行动的先导，理清服务型政府的理论是研究我国服务型政府建设 的前提和基础。因此，有必要阐述服务型政府的概念和特征，深入分析服务 型政府的理论基础。 1 1 服务型政府的内涵 1 1 1 服务型政府的概念 2 0 0 1 年成功加入w t o 特别是2 0 0 3 年遭受严重的s a r s 危机后，我国学术界 和实务界对服务型政府进行了大量的探索和研究，对服务型政府的认识可谓是 “仁者见仁、智者见智”。有的学者甚至还不太赞同服务型政府的提法，认为这 个提法本身就是自相矛盾的。他们认为政府是强制性的公共组织，而服务是主体 的一种自愿、自觉的行为，二者不可以结合在一起。但是绝大多数人还是赞成这 个提法的。服务型政府在我国已经成为人们广为关注的话题，可以说已经取得了 强势的话语权，在理论研究和实践探索中取得了喜人的成绩。但是不论是学术界 还是实务界，对服务型政府真正的内涵是什么，目前仍然没有取得一致性的意见， 出现了“一个概念，各自表述：的现象，对服务型政府的研究仍然是处于一个“摸 着石头过河”的阶段。 关于服务型政府的概念，我国学者目前主要是从以下四种视角对其进行界定 的：l 、从政府与公民关系转变的视角：他们认为服务型政府是在“公民本位、 社会本位”理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公 民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。2 、从政府职 能历史演进的视角：他们认为政府从统治型向管理型再向服务型的转变，是一个 历史趋势，是一个规律性的发展过程，相应地行政模式也由“统治行政”向“管 理行政”再向“服务行政转变，这是统治和管理、管理和服务此消彼长的动态 变化过程。在此基础上，他们将近代社会以前的行政视为“统治行政 ，相应的 政府类型也就是统治型政府；将近代社会的行政视为是“管理行政”，相应的政 咧熙瑞服务型政府一经济全球化背景下中国政府改革的目标选择【j 】中国行政管理，2 0 0 2 ，( 7 ) 7 府类型就是管理型政府；将新公共管理运动以来的行政视为是“服务行政”，相 应的政府类型就是服务型政府。3 、从政府职能结构转变的视角：他们认为公共 服务型政府是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为特 征的政府行政模式。它以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主 题，是市场经济条件下政府管理的一种新模式。4 、从政府工作方式转变的视 角：他们认为地方政府在改革中所采取的集中服务提供，改善服务态度，设立“政 务超市”、“阳光大厅 、“一站式服务”、“审批中心 等的尝试，就是在进行服务 型政府的建设，反过来，将这些新的工作方式引入公共管理中的政府，就是服务 型政府。圆 要建设服务型政府，首先就要解决为谁服务的问题，这关系到政府服务的终 极目标和根本价值选择。而服务是政府的基本性质，是政府最基本的职能。所以， 要厘清服务型政府的内涵，认识服务型政府的本质，必须搞清政府和公民、政府 和服务这两对关系。 1 、政府和公民的关系。 服务型政府和以往政府管理模式的最根本的区别就是为谁服务的问题，这决 定着政府服务的终极目标。从本质上来说，政府本身并不是一个天生的统治和控 制机构，而是一个为社会公众提供服务的机构。政府存在的目的就是要为人民和 社会组织服务。公民赋予它管理的任务本身就是让它为广大的公众服务，如果人 们不再需要政府的服务了，那么政府就没有存在的价值了。 然而，在长期的历史过程中，政府成为了广大人民不可控制的异化产物，成 为了强势集团控制人们的工具，成为了凌驾于社会( 人民) 之上而对人民进行镇 压和控制的机构。他们把政府与公民的关系不是看作平等关系，而是看作驱赶式、 牧羊式关系；权力不是被看作公民授予的，而是认为是上司给的，所以就只对上 级负责而对人民不负责；上下级关系不是一种平等关系，而一种人身依附关系； 政府对民众不是服务，而是统御，等等。在历史经典著作中，“驭民 、“牧民 、 “驱民 、“制民”等一类的用语本身就反映出至上至尊的君主与至下至贱的百姓 之间的这种不可移易的统治与被统治的关系。 国罗德刚论伞面推进地方公共服务型政府建设 j 】中国行政管理，2 0 0 4 ，( 7 ) ，2 3 。尹戈等建设廉洁、高效的服务型政府 j 】中国行政管理，2 0 0 3 ，( 3 ) 金瑞论现代行政文化氛围中的政府与公民关系【j 】北京行政学院学报，2 0 0 l ，( 3 ) ，1 9 进入近现代社会，在政府与公民的关系中，政府过高地估计了自己的力量， 过低地估计了公民的力量。他们崇尚“管得住的政府就是好政府 ，政府职能无 限扩张，政府深深卷入到社会生活之中，它像一张巨大的保护网，包揽了人们从 “摇篮到坟墓”的全部生活过程。政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府管 了许多自己“不该管、管不了、管不好”的事情。政府虽然管的事情很多，但社 会问题依然层出不穷，“政府失灵 日益严重，这引发了民众对政府治理能力的 怀疑，对政府角色的不满。 我们在建设服务型政府时，首先必须重新确定政府与民众的关系，这是我们 一切改革的初始点。服务型政府代表的是最广大人民的根本利益，其权力是人 民赋予的，政府及其公务员是人民的公仆，强调公民是建设服务型政府的出发点 和归宿。政府提供哪些服务，怎样提供，全要看“人民需要不需要，满意不满意”。 “一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对 象的被动接受”。所以，服务型政府必然是在整个社会民主秩序的框架下，让 人民广泛参与，保持对人民需求的合理回应，实现政府与民众的良性合作与互动。 服务型政府是真正的“思人民之所思，急人民之所急，办人民之所盼，做人民之 所需 的政府。 2 、政府和服务的关系。 随着社会生产力的发展，人类社会的社会主体产生分化，并逐步形成家庭、 宗族、部落等组织。各个组织及其成员为了避免内部和外部之间因为利益冲突而 造成无谓的消耗，为以最小的成本换取最大的利益而相互订立契约，把自己的一 部分权利让渡出来，形成公共权力。这个公共权力的表现形式就是政府。政府要 根据让渡权利的成员的要求和限定来管理公共事务，并且根据管理公共事务的需 要来行使公共权力。因此，从本质上来说，政府本身并不是一个天生的统治和控 制机构，而是一个为社会公众提供服务的机构。公众赋予其权力的本身就是让它 为公众服务。所以，政府和服务不但不矛盾，而且服务是政府最基本的职能，是 政府的本质之所在。 在不同性质的社会，政府的目的还是服务。政府不是服不服务的问题，而是 刘熙瑞切实加强积极服务型政府的研究和建设【j 】新视野，2 0 0 4 ，( 2 ) ，4 8 【美】盖伊。彼得斯政府未来的治理模式明北京：中国人民大学出版社，2 0 0 l ，6 4 9 为谁服务和所服务内容是什么的问题。在统治行政时期，政府的服务性质被强大 的统治职能所掩盖；在管理行政时期，政府主要体现出管理性质。在现代民主行 政的主导下，政府只有提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合 法性。我们可以毫无夸张地说，没有公共服务就意味着政府已经失灵，没有公共 服务就没有现代政府。 服务型政府作为一个完整的概念，它应该有一个明确的理念和宗旨，对其概 念的界定必须深刻体现服务型政府的本质内涵。所谓服务型政府，其具体内涵可 以从观念、功能、本质这三个层面来考察。 从观念层面来看，服务型政府应当以社会公众的需求作为出发点，以社会公 众的意志作为根本向度。管理者要确立明确的责任意识，在行政管理中以责任意 识作为主要先导，彻底改变过去那种只对上级负责、不对社会公众负责的局面。 从功能层面上讲，服务型政府就是使政府成为公共服务的供给者，努力提高 服务质量，以社会公众的满意程度作为考评行政绩效的最高标准。 从本质层面来说，服务型政府显然要以社会一般成员即公民为主体，使政府 充分发挥社会公共事务的服务性功能，而不能过分强调维护政治统治的工具，更 不能是高高在上的官僚机构。充分发挥政府的社会管理职能和公共服务职能，既 要具备处理社会冲突、协调社会利益、保持社会稳定的职能，又要满足社会公共 ， 需要，提供及时充足的公共产品，如科技发展、义务教育、卫生保健、公共工程、 公用事业就业培训、社会保险与福利救济等职能。 所以，我们认为，服务型政府是以公民本位、服务至上为理念，以公共服务 为主要内容，权力受到约束并承担着服务责任的政府。它以民本和服务为理念， 以公民的需求为服务内容，以合法、透明为服务准则，以承担服务责任为服务模 式，是一种新型的政府治理模式。 1 1 2 服务型政府的特征 服务型政府作为一种崭新的政府治理模式，是建立在对传统政府管理模式全 面革新的基础之上的。它具有自己鲜明的特征： 服务型政府具有民本性，是民本政府。以民为本，既是服务型政府的本质特 征，也是我们建设服务型政府总的指导思想和指导原则。政府不再是凌驾于社会 1 0 之上的封闭官僚机构，而是一个负有责任的服务者，把社会公众真正放在一个平 等的位置上。服务型政府的工作以人民的愿望和要求为中心，政府工作的评价以 公民的满意度为标准，倡导以人为本的服务精神和人文关怀，强调亲民爱民，真 正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。以民为本是 服务型政府行政活动的逻辑起点和最终归宿。 服务型政府具有服务性，是服务政府。服务是政府的本质，也是政府最基本 的职能。自从政府诞生以来，它就以提供公共服务为己任。可以说，任何政府都 是以提供充足优质的服务来证明自己存在的价值和合法性的。在阶级社会里，政 府也不是纯粹的为了统治和镇压而存在的，它也承担着管理社会和提供公共服务 的职能。服务型政府以公民为本位，根据公民的需求来提供公共服务，真正的满 足民众的需求。政府的服务可以分为维持性服务和增益性服务。提供维持性服务 是政府的首要职能，增益性服务则是服务型政府的主体。服务型政府寓管理于服 务之中，服务是服务型政府的逻辑终点。 服务型政府具有法治性，是法治政府。依法行政是现代行政的核心原则，法 治是建设服务型政府的根本制度保障，是建设服务型政府的基点和关键所在。法 治政府的核心在于政府受法律的约束和控制。只有在法治的保障下，才能保证政 府服务行为的规范性，减少主观随意性，从而提高政府服务的质量和水平，实现 社会的和谐发展。法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其重点不在于 “治民”，而在于“治官”，它强调政府本身要服从法律，而不能不顾法律或重新 制定适应本身利益的法律。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的 一条经验。 由于权力具有侵略性和扩张性，这导致了行政权力的劣根性。对行 政权力进行规范和约束，是现代法治精神的内在要求。 服务型政府具有责任性，是责任政府。责任政府既是现代民主政治的一种基 本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。没有责任的权力必 然导致权力的滥用，权力和责任是对等的，在享有权力的同时必须承担相应的责 任。作为民主政治时代的一种基本理念，它要求政府及其公务员必须及时负责地 回应公民的要求，同时必须承担相应的服务责任。作为一种制度安排，责任政府 。孟德斯鸠论法的精神【m 】北京：商务印书馆，1 9 6 l ，1 5 4 1 1 意味着保证政府责任实现的责任控制机制。服务型政府是以民为本位的政府， 其作为公共权力的行使者，必须对自己的行为和所提供的服务负责，防止服务的 异化和行政权力的腐败。 服务型政府具有有限性，是有限政府。长期以来，政府处在整个社会的中 心。包揽了人们从“摇篮到坟墓”的全部生活过程，造成政府机构臃肿，效率底 下，社会问题层出不穷。一个有效的政府是一个能够治理并善于治理的政府。政 府的有限性主要体现在：政府的服务权力有限和服务能力有限。服务型政府是法 治政府，其享有的权力不能超越法律规定的界限，不能触犯公民的合法权益，同 时也必须以遵守法定的程序，并接受人民的监督。政府并不是万能的，服务也是 需要成本的，所以政府的能力是有限的。现代服务型政府应该有所为、有所不为， 主要做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，实现与公民的合作共治。 服务型政府具有透明性，是公开透明政府。政务公开透明是建立服务型政府 的前提条件。自从政府诞生以来，它就被蒙上了厚厚的一层棉纱，充满了很深的 神秘感。这就使得政府与公众之间产生了距离和隔膜，出现了暗箱操作，造成了 政府及其公务员的腐败。服务型政府是人民的政府，所以必须是透明的政府。政 府秉承信息公开的原则，使公众清晰地知道政府在做什么、怎样做和效果如何。 作为一种制度安排，政府应该向社会公开公共信息和相关个人信息，涉及国家机 密、商业秘密和个人隐私的信息除外。实行政务公开，有利于人民积极参与政府 过程，监督政府行为，同时也有利于政府及时有效的回应民众的需求，更好的为 民众服务。 服务型政府具有效率性，是廉洁高效政府。效率是政府管理的核心问题，贯 穿于行政管理的整个过程，是全部政府活动追求的目标。传统的政府机构臃肿、 层次繁多、冗员大量存在，导致人浮于事，政府效率低下，公共服务质量低劣， 民众怨声载道。廉洁高效是政府搞好服务的本质要求，只有廉洁高效的政府才能 提供优质的服务。现代服务型政府是人民的政府，公共资源取之于民必须有效地 用之于民，在政府提供公共服务的过程中必须考虑成本和绩效问题，改进政府管 理方式和手段，提高行政管理水平，降低行政成本，提高行政效率，以最小的投 入获取最大的产出，真正实现政府服务的高效化，切实提高为人民服务的水平。 。张成福责任政府论【j 】中国人民大学学报，2 0 0 0 ，( 2 ) ，7 6 7 7 1 2 1 1 3 服务型政府的价值取向 服务型政府作为一种崭新的政府治理模式，与传统管制型政府管理模式有着 截然不同的价值取向。 ( 一) 服务理念：以民为本和优质服务。服务对象问题关系到政府公共服务 的终极目标和根本价值选择。与传统的管制型政府强调“官本位 、“政府本位”、 “权力本位”不同，服务型政府所倡导的价值是以公民为中心，强调“公民本位 、 “社会本位”、“权利本位”。我们必须强调人是建设服务型政府的出发点和归宿， 为公民提供充分体现人文关怀的优质高效的服务，还必须强调人在建设服务型政 府过程中的动力作用和主体地位，即“一切发展都为了人 、“一切发展都依靠人 。 政府工作必须把“尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的 权利”作为根本前提，以实现人民群众的权利、利益和价值为中心，致力于以“无 缝隙”和灵活的方式满足公民的多样化和个性化的需求，把“人民群众满意不满 意、高兴不高兴、拥护不拥护”作为评价政府工作成败得失的根本依据。 ( 二) 服务内容：以公民为导向。根据公民的需求来提供公共服务，是现代 服务型政府的基本逻辑。也就是说，服务型政府不能像以前政府那样随意决定 哪些服务该提供，哪些服务不该服务，而是应该公民的需要来决定。当公民有需 要的时候才来服务，公民需要什么，政府就提供什么。这样，政府做起来轻松愉 快，老百姓也会感激政府；反过来，如果政府提供的服务不是老百姓需要的，政 府很辛苦，老百姓也不满意。圆与传统的以政府为本位的管制型政府一厢情愿甚 至是主观武断地强行服务不同，以民为本位的服务型政府必须做到与公众的良性 双向互动，积极主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，对公民的要求做 出及时的和负责的反应。 ( 三) 服务准则：合法、透明。与传统管制型政府的人治格不同，服务型政 府一个崇尚法治的政府。政府应该提供哪些服务? 应该怎样服务? 这都取决于宪 法和法律的授权，绝不能超越职权，强行服务。如