关于完善我国农村养老保险制度路径分1

关于完善我国农村养老保险制度路径分析 论文关键词：社会保险 农村养老保险制度 问题 完善 论文摘要：我国是一个发展中国家，由于农村人口较多，老龄化问题逐渐突出，各地城乡差异又不同，随着城市化的加快，农村养老问题将日益 突出，不仅需要尽快完善农村社会养老保险制度，而且要注重各地实际，实行分类指导和实施相结舍。分析了目前我国农村养老保险出现的问题，提出 了健全和完善农村社会养老保险制度的具体路径 1 农村社会养老保险制度存在的问题 虽然国家早在 2005 年就提出要加强城乡统筹协调发展的问题，但是目前的城乡差距仍在扩大，农村养老保险和城镇养老保险标准差距越来越大， 诸多问题的出现影响了保险制度的进一步完善。 (1) 农村社会养老保险法律效力差。 一方面，民政部 1992 年制定的基本方案只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在 基本方案的基础上 形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的 意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如 个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于基本方案的制 定时间在 2o 世纪 9O 年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，基本方案严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷， 譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有 必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。 (2) 缺乏社会保障应有的社会性和福利性。 现行的农村社会养老保险在一定程度上对大多数地区来说是一种鼓励性或引导性的储蓄，没有真正让广大农民享受到改革开放的成果，或者说在 经济发达地区只享受到改革开放给广大农民带来的部分实惠。基本方案规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅， 国家给予政策扶持”的原则。这种三方筹集机制，从理论上来讲是比较可行的，实际上在全国大多数地区尤其是村级经济相对比较薄弱的地区根本无法实 现。由于农村经济发展滞后，多数乡村没有积累，集体经济根本不可能进行补助，因此“集体补助为辅” 也就成了一句空话。集体经济薄弱的地区通常都 是地方财力一般的地区，当然也无法提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持” 仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，因此，国家 政策扶持也起不到实质的效果。由于没有国家和集体的补贴，农民对未来希望的无法判断，对比较现实的农民来说就没有任何吸引力，加上许多地区农 民相对城镇居民收入增长缓慢，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证，更不可能缴纳养老保险金。因此，在这种资金筹集方式下的农村社 会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度，个人缴纳占工资 38 ，企业配套 1O 一 15，国 家还有财政拨款等，保险金差距自然越来越大。所以，目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征，没有考虑目前十分关 注的城乡统筹问题，无形中扩大了城乡的差距。 (3) 农村社会养老保险的覆盖范围小，门槛高，操作上有缺陷。 据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的 多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据基本方案规 定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了 贫困农民参加养老保险的路径。劳动合同法从理论上解决了农民工的问题，但是 2007 年劳动和社会保障事业发展统计公报显示， 2007 年末，参 加基本养老保险的农民工为 1846 万人，比上年末增加 429 万。这意味着，在全国 2 亿农民工中，只有不到 lO 的人有可能享受到“老有所养” 的保障。 即使这 10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。 (4) 农村社会养老保险资金运行低效，农民信心下降。 由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。基本方案规定，“ 基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政 发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另 一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失 去对农村社会养老保险的信心。 2 健全与完善我国农村养老保险制度的路径 (1) 通过立法形式约束和强制执行农村社会养老保险制度。 根据我国实际，结合农村经济体制改革，尽快制定并健全我国新农村社会养老保险的法律法规，通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会 养老保险制度，并把相关的事项通过法律化细则予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续运行。对资金来源、运用 方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民的这一合法权利确定下来，使其具 有制度上的稳定性，从根本上解决农民的社会养老问题，促进农村经济和社会的和谐发展。 (2) 加大农村社会养老保险的覆盖范围，逐步实现普惠制。 所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村 社会稳定的根本措施。日本建立的凡属于生活保护的低收入者，可免于缴纳保险费，但退休后其免缴期间的养老金水平是原有水平的 13，这也充分体 现了人性化关怀。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇 居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实保障农民权益。 (3) 加大对农村社会养老保险的扶持。 目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为 28，农业 工人交 1475，日本国库就支持三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济 和社会发展的规划中，中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资 金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，尽可能提高集体补助和 中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性” 、“福利性” 。对于部分地区也可建立以土地换保障 的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方 约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保 护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。 (4) 多渠道提高基金的保值增值，提高农村社会养老保险水平。 在三方缴费到位和补助水平提高的情况下，一种方法是可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理或公开招标的方式，将部分 养老保险基金交由专业投资公司进行投资理财，以提高积累资金的增值率，同时，国家应出台基金运营收入不纳税的政策，更好地保障基金的有效增值； 另外一种方法是可以规定，凡是不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门甚至全国 有关机构管理。通过保值增值，提高养老保险的水平，确保农民老有所养。 关于完善我国农村养老保险制度路径分析 论文关键词：社会保险 农村养老保险制度 问题 完善 论文摘要：我国是一个发展中国家，由于农村人口较多，老龄化问题逐渐突出，各地城乡差异又不同，随着城市化的加快，农村养老问题将日益 突出，不仅需要尽快完善农村社会养老保险制度，而且要注重各地实际，实行分类指导和实施相结舍。分析了目前我国农村养老保险出现的问题，提出 了健全和完善农村社会养老保险制度的具体路径 1 农村社会养老保险制度存在的问题 虽然国家早在 2005 年就提出要加强城乡统筹协调发展的问题，但是目前的城乡差距仍在扩大，农村养老保险和城镇养老保险标准差距越来越大， 诸多问题的出现影响了保险制度的进一步完善。 (1) 农村社会养老保险法律效力差。 一方面，民政部 1992 年制定的基本方案只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在 基本方案的基础上 形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的 意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如 个人的缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内容上，由于基本方案的制 定时间在 2o 世纪 9O 年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发生了明显的变化，基本方案严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷， 譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有 必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。 (2) 缺乏社会保障应有的社会性和福利性。 现行的农村社会养老保险在一定程度上对大多数地区来说是一种鼓励性或引导性的储蓄，没有真正让广大农民享受到改革开放的成果，或者说在 经济发达地区只享受到改革开放给广大农民带来的部分实惠。基本方案规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅， 国家给予政策扶持”的原则。这种三方筹集机制，从理论上来讲是比较可行的，实际上在全国大多数地区尤其是村级经济相对比较薄弱的地区根本无法实 现。由于农村经济发展滞后，多数乡村没有积累，集体经济根本不可能进行补助，因此“集体补助为辅” 也就成了一句空话。集体经济薄弱的地区通常都 是地方财力一般的地区，当然也无法提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持” 仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，因此，国家 政策扶持也起不到实质的效果。由于没有国家和集体的补贴，农民对未来希望的无法判断，对比较现实的农民来说就没有任何吸引力，加上许多地区农 民相对城镇居民收入增长缓慢，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证，更不可能缴纳养老保险金。因此，在这种资金筹集方式下的农村社 会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度，个人缴纳占工资 38 ，企业配套 1O 一 15，国 家还有财政拨款等，保险金差距自然越来越大。所以，目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征，没有考虑目前十分关 注的城乡统筹问题，无形中扩大了城乡的差距。 (3) 农村社会养老保险的覆盖范围小，门槛高，操作上有缺陷。 据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市，享受城市的部分公共资源，余下的 多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据基本方案规 定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了 贫困农民参加养老保险的路径。劳动合同法从理论上解决了农民工的问题，但是 2007 年劳动和社会保障事业发展统计公报显示， 2007 年末，参 加基本养老保险的农民工为 1846 万人，比上年末增加 429 万。这意味着，在全国 2 亿农民工中，只有不到 lO 的人有可能享受到“老有所养” 的保障。 即使这 10%，也并不是一个稳定的数字，一些农民工最终选择了退保。 (4) 农村社会养老保险资金运行低效，农民信心下降。 由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。基本方案规定，“ 基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政 发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面，由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另 一方面，由于银行利率和债券利息的不断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失 去对农村社会养老保险的信心。 2 健全与完善我国农村养老保险制度的路径 (1) 通过立法形式约束和强制执行农村社会养老保险制度。 根据我国实际，结合农村经济体制改革，尽快制定并健全我国新农村社会养老保险的法律法规，通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会 养老保险制度，并把相关的事项通过法律化细则予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续运行。对资金来源、运用 方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民的这一合法权利确定下来，使其具 有制度上的稳定性，从根本上解决农民的社会养老问题，促进农村经济和社会的和谐发展。 (2) 加大农村社会养老保险的覆盖范围，逐步实现普惠制。 所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容，也是农村 社会稳定的根本措施。日本建立的凡属于生活保护的低收入者，可免于缴纳保险费，但退休后其免缴期间的养老金水平是原有水平的 13，这也充分体 现了人性化关怀。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇 居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该维护社会公正，切实保障农民权益。 (3) 加大对农村社会养老保险的扶持。 目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为 28，农业 工人交 1475，日本国库就支持三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济 和社会发展的规划中，中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资 金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定，尽可能提高集体补助和 中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性” 、“福利性” 。对于部分地区也可建立以土地换保障 的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方 约定代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指导，在国家法律的框架下，从保 护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。 (4) 多渠道提高基金的保值增值，提高农村社会养老保险水平。 在三方缴费到位和补助水平提高的情况下，一种方法是可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资代理或公开招标的方式，将部分 养老保险基金交由专业投资公司进行投资理财，以提高积累资金的增值率，同时，国家应出台基金运营收入不纳税的政策，更好地保障基金的有效增值； 另外一种方法是可以规定，凡是不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门甚至全国 有关机构管理。通过保值增值，提高养老保险的水平，确保农民老有所养。 关于完善我国农村养老保险制度路径分析 论文关键词：社会保险 农村养老保险制度 问题 完善 论文摘要：我国是一个发展中国家，由于农村人口较多，老龄化问题逐渐突出，各地城乡差异又不同，随 着城市化的加快，农村养老问题将日益突出，不仅需要尽快完善农村社会养老保险制度，而且要注重各地实际，实 行分类指导和实施相结舍。分析了目前我国农村养老保险出现的问题，提出了健全和完善农村社会养老保险制度的 具体路径 1 农村社会养老保险制度存在的问题 虽然国家早在 2005 年就提出要加强城乡统筹协调发展的问题，但是目前的城乡差距仍在扩大，农村养老 保险和城镇养老保险标准差距越来越大，诸多问题的出现影响了保险制度的进一步完善。 (1) 农村社会养老保险法律效力差。 一方面，民政部 1992 年制定的基本方案只是部门规章，不具有法律效力。各地农村社会养老保险办 法大多数都是在基本方案的基础上形成的，也是部门规章，普遍缺乏法律效力。因此，各级对这一政策的建立、 撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的意愿去操作，既有随意性，又有不稳定性。 这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这就是缺乏法律保障的结果。再者，如个人的 缴费和集体的补助都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面，在内 容上，由于基本方案的制定时间在 2o 世纪 9O 年代，当时的农村经济状况和现在的现实情况相比，有的已经发 生了明显的变化，基本方案严重滞后，甚至存在诸多明显缺陷，譬如，物权法颁布后的农民承包地与养老保险 问题，对失地农民的保障条款，对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此，有必要尽快 出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。 (2)缺乏社会保障应有的社会性和福利性。 现行的农村社会养老保险在一定程度上对大多数地区来说是一种鼓励性或引导性的储蓄，没有真正让广大 农民享受到改革开放的成果，或者说在经济发达地区只享受到改革开放给广大农民带来的部分实惠。基本方案 规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这种 三方筹集机制，从理论上来讲是比较可行的，实际上在全国大多数地区尤其是村级经济相对比较薄弱的地区根本无 法实现。由于农村经济发展滞后，多数乡村没有积累，集体经济根本不可能进行补助，因此“集体补助为辅”也就 成了一句空话。集体经济薄弱的地区通常都是地方财力一般的地区，当然也无法提供以政府为主的养老基金融资。 “国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，因此，国家政策扶持也起不到实质的效果。 由于没有国家和集体的补贴，农民对未来希望的无法判断，对比较现实的农民来说就没有任何吸引力，加上许多地 区农民相对城镇居民收入增长缓慢，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证，更不可能缴纳养老保险金。 因此，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保 险实行强制性收缴费制度，个人缴纳占工资 38，企业配套 1O 一 15，国家还有财政拨款等，保险金差距自然越来 越大。所以，目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征，没有考虑目前十分关注的 城乡统筹问题，无形中扩大了城乡的差距。 (3)农村社会养老保险的覆盖范围小，门槛高，操作上有缺陷。 据调查，农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城 市，享受城市的部分公共资源，余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群，这部分人更需 要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据基本方案规定，“凡是温饱问题没有解决的地方， 暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断 了贫困农民参加养老保险的路径。劳动合同法从理论上解决了农民工的问题，但是 2007 年劳动和社会保障事 业发展统计公报显示，2007 年末，参加基本养老保险的农民工为 1846 万人，比上年末增加 429 万。这意味着，在 全国 2 亿农民工中，只有不到 lO 的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这 10%，也并不是一个稳定的数字， 一些农民工最终选择了退保。 (4)农村社会养老保险资金运行低效，农民信心下降。 由于没有法律上的强制性效力，注定了农村社会养老保险制度的低效性。基本方案规定，“基金以县 为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中，一方面， 由于缺乏合适的投资渠道和人才，有关部门一般都采取存入银行的方式；另一方面，由于银行利率和债券利息的不 断变化，加上物价的上涨等因素的影响，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们失去 对农村社会养老保险的信心。 2 健全与完善我国农村养老保险制度的路径 (1)通过立法形式约束和强制执行农村社会养老保险制度。 根据我国实际，结合农村经济体制改革，尽快制定并健全我国新农村社会养老保险的法律法规，通过立法 的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律化细则予以规定，利用法律和法规 来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续运行。对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、 执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民的这一合法权利确定下来，使其具有制 度上的稳定性，从根本上解决农民的社会养老问题，促进农村经济和社会的和谐发展。 (2)加大农村社会养老保险的覆盖范围，逐步实现普惠制。 所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖，因此，完善覆盖对象，真正体现公平性是我 国农村养老保险的重要内容，也是农村社会稳定的根本措施。日本建立的凡属于生活保护的低收入者，可免于缴纳 保险费，但退休后其免缴期间的养老金水平是原有水平的 13，这也充分体现了人性化关怀。农村乡镇建立更多 的社会保障网络体系，让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下，实行农民工纳入城镇 居民保险体系，与城镇居民同工同险，享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大，应该 维护社会公正，切实保障农民权益。 (3)加大对农村社会养老保险的扶持。 目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的，但是部分地区借鉴法国非工薪人员 保险制度明确个人缴费仅为 28，农业工人交 1475，日本国库就支持三分之一的做法还是有条件的，可以逐步推 行，或在部分发达省份先行实施。因此，将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算将农 村养老保险纳入国民社会保障预算，同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出，补贴资金的 数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况 等确定，尽可能提高集体补助和中央财政扶持的比重，给农民参保增加信心，使农村社会养老保险真正具有社会保 障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让 补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民，可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定 代其缴纳养老保险金；被征用土地的农民，可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际，实行分类指 导，在国家法律的框架下，从保护农民利益，维护农村稳定，繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的 扶持显得十分重要。 (4)多渠道提高基金的保值增值，提高农村社会养老保险水平。 在三方缴费到位和补助水平提高的情况下，一种方法是可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推 行投资代理或公开招标的方式，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资理财，以提高积累资金的增值率， 同时，国家应出台基金运营收入不纳税的政策，更好地保障基金的有效增值；另外一种方法是可以规定，凡是不能 保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门甚至全国 有关机构管理。通过保值增值，提高养老保险的水平，确保农民老有所养。 浅谈中国农村社会养老保障制度的发展目标与政策需求分析 论文关键词：农村社会养老保险 发展目标 政策需求 论文摘要：随着城乡二元经济结构的转变，二元对立的格局必将被逐步消除，农村养老保障的社会化程度 也会不断提高、范围会不断扩展，逐步建立国民一体化的社会养老保险制度应该成为农村社会养老保险制度的最终 目标。基于该目标，该文分析了相应的政策需求：法制先行、明确政府主导地位、因地制宜采取多层次原则、规范 基金管理以提高基金收益率。 农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约 70的农民目前或将来的生活 质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着城乡二元经济结构的转变，二元对立的格局必将被逐步 消除，农村养老保障的社会化程度也会不断提高、范围会不断扩展，逐步建立国民一体化的社会养老保险制度应该 成为农村社会养老保险制度的最终目标。本文结合国内外建设农村社会养老保险制度的成功经验，分析了为实现国 民一体化的社会养老保险制度的政策需求，即法制先行、明确政府主导地位、因地制宜采取多层次原则、规范基金 管理以提高基金收益率。 1 农村社会养老保险制度发展战略目标：国民一体化 从国外社会养老保险制度发展史看，都经历了由城市逐步向农村覆盖的过程。经济发展到一定程度后，国 民一体化的社会养老保险体系是社会保障的题中应有之义。但国民一体化的城乡社会养老保险制度并非意味着所有 社会成员享受一模一样的保障待遇，而是指城镇和农村社会养老保险制度的理论体系、政策制度应一脉相承，保障 项目大体一致，保障水平相对合理，基金管理办法原则一体化以及相互之间可以自由选择与转换。长远来讲，就是 要改变农民远离以国家和政府为责任主体的社会保障体系的状况，使农民能够有效化解风险、共享社会经济发展的 成果。 由于我国城乡二元结构的特殊格局决定了城市社会保障和农村社会保障之间存在较大的差异，无法在短期 内实现完全意义的城乡社会保障体系一体化，于是往往设计出一些过渡性的社会养老保险制度。这些主张都暗含一 个共同假设前提，即农村应该实行与城镇一样的社会养老保险制度，建立城乡一体化的统一模式。从价值取向上看， 这些主张无疑是正确的。但在实际的制度设计和技术操作中，各地农村养老保险制度模式可谓“花样百出”，管理 口径的不一致本身就限制了城乡统筹及接轨。因此，在对农村社会养老保险制度的设计中，我们必须持战略性、前 瞻性、可持续性的角度去重视和研究农村社会养老保险制度的过渡性模式，以在全国层面构建一个由中央和省级政 府共同负责的统一的国民社会基本养老保险计划为导向，限制或控制城乡及各地农村之间社会养老保险的制度差异， 尽可能确立统一的制度框架和缴费标准，同时允许实施方式有别及有限化的待遇差异。一方面，逐步削减政府在城 镇养老金的财政投入，逐步将机关事业单位的养老金制度与城镇企业职工并轨，以减少财政负担；另一方面，改变 长期以来实行的重城轻乡的政策，加大对农村社会养老保险的投入力度，提高农村已有的社会保障水平。以前政府 采取的“挖农补工”的政策，以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润，应适当返回给农村和农民，把该资金作 为建立农村保障机制的基金，实行工业反哺农业。同时，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村 基础设施、农村基础教育的投入力度，以加快农村经济的发展，为社会保障的建立奠定经济基础。 2 我国农村社会养老保险制度建设的政策需求分析 21 依法推行农村社会养老保障，法制先行 通过法律来明确政府、社会和个人的责、权、利使之有法可依、有章可循，是农村养老保险良性运行的重 要前提条件，也是国际通行做法。如德国的农民养老保险制度是根据 1957 年颁布的农民老年救济法建立起来 的；瑞典的公民基本养老金是根据瑞典全国退休金法案规定来实施的。通过有效的法律监督和制约机制、详尽具体 的法律条文，可以保证养老保险的制度性、规范性和统一性。目前，我国农村社会养老保险的法律制度建设明显相 对滞后农村养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，不仅没有由全国人民代表大会制定相应法律，而 且已经制定出来的农村社会养老保险政策法规普遍存在缺乏法律责任的现象。这样就容易造成各地农村社会养老保 险工作带有一定的随意性，基金管理缺乏约束性。 但是，经过多年的理论探索和实践，我国农村社会养老保险的立法已经具备了一定的条件。截止 2005 年 底，全国参加农村养老保险人数为 5442 万人，普遍建立了农村社会养老保险机构，农村养老保险有了相当大的规 模，在许多地方已经出台了一些部门规章或管理暂行办法。如上海市早在 1996 年就已发布了农村社会养老保险 办法。该办法从有利于与城镇基本养老保险衔接与转化的角度出发，参照城镇职工基本保险的缴费模式和制度框 架对 1992 年民政部颁布的县级农村社会养老保险基本方案(试行)(以下简称基本方案)作了较大调整，主 要体现在改原来的个人帐户制为个人帐户与统筹帐户相结合的模式，调整了缴费标准和办法，规定了最低缴费额和 补贴比例。2003 年 l0 月推出了上海市小城镇社会保险暂行办法，并以此为契机，提出了加快推行小城镇社会 保险，逐步淡化农村社会养老保险的战略思路，逐步探索并实现农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转 换。这种农保制度的创新与转换，既保证农民的养老水平，又适应了新的“三农”形势，向城乡统筹迈出了坚实的 一步；而处于苏南地区的常熟市以其发达的乡镇企业为突破点，于 2001 年出台了常熟市农村养老保险暂行规定 ，建立起与城镇职工养老保险相接轨的统帐结合模式的农村社会养老保险。其中明确规定了农村养老保险的缴费基 数、缴费比例与市城镇企业职工养老保险一致为 25，并加强了对乡镇企业职工参保的强制性。 上述这些地区所出台的并经实践证明有效的一些部门规章或管理暂行办法，都为我国农村养老保险法律、 法规的制定打下良好的基础。因此，应尽快建立农民养老保险法，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社 会发展中的地位和作用，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金筹集与支付、社会保障 的监督、法律责任等方面作出明确规定，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务，并在此基础上制 定农村养老保险条例，就账户模式、筹资标准、政府责任程度、待遇计发方法及基金运作模式等内容具体化、 详细化。此外，各地方可根据本地农村实际情况，在全国性法律、法规的框架内制定相应的地方性法规和规章，以 便于农村养老保险制度的顺利推行。 22 确立政府在农村养老保险制度中的供给主体地位 在农村养老保险中，农民个人、家庭成员、村集体、政府都承担养老责任。但其中政府尤其应发挥主导作 用，成为制度供给的主体。从理论角度看，农村养老保险是整个社会保障的重要组成部分，是典型的公共产品。建 立以政府为主体的养老保险制度是公共财政职能的要求，理应由政府提供；从现实需要看，建立以政府为供给主体 的农村养老保险制度，是我国工业化和城市化进程、市场经济发展以及人口老龄化加速、传统的“家庭供养加土地 保障”养老方式受到当前社会结构转型的强烈冲击，所引致的迫切要求。社会养老保险在农村的发展历程也表明， 政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。 政府的主导作用首先体现在财力上的支持。原制度方案在全国大面积的试点和典型地区制度创新的实践表 明，农村社会养老保险制度如果实行完全的个人储蓄积累制模式是很难行得通的，恰恰是集体和政府的大量保险费 补贴才使得典型地区的农村社会养老保险获得了持续发展和不断壮大的生命力。以全国农村社会养老保险最早试点 的地方山东省为例，由于经济基础好，山东省基本上坚持按 1992 年民政部颁布的基本方案展开工作，也 是投保绝对人数最多的省区。其成效的取得除经济条件的因素外，还在于对原制度进行了创新。如在 2006 年，山 东省招远市政府下发了关于新型农村社会养老保险制度实施办法的通知，采取“个人缴费为主、集体补助为辅， 财政给予适当补贴”，实行储蓄积累的模式。明确规定市级财政每年补贴 200 万元，每年增长 10，补贴额按投 保人数测算确定，有条件的镇、村也应对投保农民给予适当方式、适当数额的补贴，个人缴纳的保险费及市(镇、 村)财政补贴一并记人个人帐户。农村社会养老保障标准以高于农村最低生活保障 20一 40的基础确定。 从国际经验看，许多国家农民养老保险资金来自于个人和雇主缴纳的保险费以及政府的补贴(或政府承担 最低保证金)。如德国和日本都是来自个人和政府供款，其中政府补贴的比例较大，德国政府补贴占到总保险费的 70，日本政府补贴占到总保险费的 13。韩国相比较，由于制度建立较晚，在吸收和借鉴已有经验的基础上， 政府实行有限性补贴，旨在引导农民参加保险，不过其补贴额度也较大，占到了总保险费的 23。在新加坡和智 利，政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。因此无论从国内一些地区的 成功实践还是国际经验角度出发，都应该加大各级政府的财政扶持，可以参照农村合作医疗的做法，建立以农民缴 费为主，财政补一点、集体贴一点的多元缴费机制，并规定农民的最低缴费基数和缴费年限，努力提高农民的养老 保险水平。 另一方面，是发挥政策优势。针对农民养老保险工作出现的新情况、新问题，及时制定相关措施，出台扶 持政策。如力争获得同商业保险资金同等的“协议存款”或高于商业保险资金“协议存款”的优惠政策；发行国债 时，给予农民养老保险基金优先认购权，确保养老保险基金保值增值；对基金收益或购买的企业债券实行免税；出 台农民养老保险基金投资管理办法，规范基金管理行为；对农民养老保险实行全部免税政策等。 23 我国农村社会养老保险制度要坚持多层次性的原则 经济发展水平决定农村社会养老保险的规模、结构及社会化程度。由于我国农村经济发展极不平衡，呈现 东、中、西部由高到低的趋势，而且区域内部经济发展水平也不尽相同，试图让城乡两种不同水平的保障制度马上 并轨，实行统一的社会养老保险制度是不现实的，也是不可能的。因此，农村社会养老保险要因地制宜，建立多层 次、相互补充的农村养老保障体系。多层次原则既包括家庭保障、社区保障、社会保险、商业保险、国家救济、社 会互助以及其他的多层次，还包括保障水平起点高低的多层次性。多层次的改革取向也是发达国家农民社会养老保 险发展的一个重要趋势。如德国为减轻财政负担，将养老金给付水平降下来，其改革设想就是通过采取优惠政策， 鼓励农场主购买商业年金保险。这样就可以成功构建一个由社会保险、终老财产和自我保障“三根支柱”组成的更 为安全可靠的保障体系。法国也鼓励农场主自愿购买补充养老保险，以弥补社会养老保障的不足。 在我国经济发达地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村社会养老保险制度，并随着农村劳动力的 转移，适时与城市养老保险制度进行衔接，即实行统一的“统帐结合”基本养老保险制度，从而在发达地区率先实 现城乡一体化的养老保险制度；在经济落后地区，应采取家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的模式，逐步 提高社会化养老的水平。随着贫困地区经济条件的逐渐改善，可以引导和鼓励其适当开展农村社会养老保险，逐步 实现与城市社会养老保险的衔接，向城乡一体化的养老保险制度过渡。 24 加强农村社会养老保险基金的管理 农村社会养老保险基金管理和运营的质量直接关系到社会养老保险事业的成败。根据基本方案规定， 农保基金投资产品仅限于存款和国债。目前大部分县级基层农保机构由于信息、人员和资金的限制，基本上是只存 人银行。银行存款和国债虽然有较高的安全性，但收益比较低。从长期来说，银行存款获得的利息收益很难抵消物 价上涨对货币购买力的侵蚀。同时，还面临着管理成本高，基金流失严重等问题。基于以上现状，笔者建议从三方 面人手规范基金管理，提高基金收益率。第一，建立分级运营机制。考虑建立“统筹养老基金和个人账户养老基金 结合，省、县两级运营，分帐管理”的模式。统筹部分直接进入省级社会统筹养老基金，个人帐户进入县级基金法 人管理机构帐户。统筹基金设立财政专户，实行收支两条线管理，个人帐户统一基金由县级机构管理、运营。第二， 出台基金运营优惠政策，拓宽基金运营渠道。遵循安全性、收益性、流动性的投资风险优先次序，选择适合其投资 的领域与产品，主要包括银行间债券市场、商业银行发行的人民币理财产品、有担保的信托计划、资产证券化专项 理财计划等。第三，加大基金监管力度。可设立由各级政府组建的基金管理委员会和由缴费人、受益人以及社会公 益组织共同组成的非官方监督机构相结合的政府、社会、事业经办机构之间相互监督、相互制约、全面监督的养老 保险监管的机构。 提高我国农村养老保险制度的几点建议 摘要：随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保 险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。 1 农村养老保险的历程 时下新型农村社会养老保险试点已经开始启动，农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，我国从 80 年代中期， 就已经探索性地开展了农村社会养老保险制度。这段历史可以大体划分为三个阶段：第一阶段为试点阶段。1986 年，民政部和国务院有关 部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。 一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段为推广阶段。1991 年 6 月，原民政部农村养老办公室制定了县级农村社会养老保险 基本方案，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定 1992 年 1 月 1 日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险 工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到 1997 年底，已有 8200 万农民投保。第三阶段为衰退阶段。1998 年政府机构改革，农村社会 养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下 降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999 年 7 月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍 实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段 来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占 我国人口约 80的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开， 进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。 2 进一步提高农村社会养老保障制度的建议 新农保政策的实施，让我们不得不去思索，农村社会养老保险从起步到建立起完善的制度之间，还有一个相当大的跨度，它的关 键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况，所以综合考虑有以下几点建议。 2.1 建立农民养老保险的动态账户 随着经济体制改革的深入和社会经济的发展，我国工业化和城市化的进程不断加速，农民的 流动性也随之极具增长。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。因此，在设计我 国农村社会养老保险模式的过程中，应充分考虑农民流动的特点，设立农民养老保险的动态个人账户，无论参保农民流入那里都会根据所 在单位的性质和特点接续个人账户的养老基金。通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来，使农民工在进入到新的工作地仍 能连续缴费，保障其能够在缴费达到一定年限后根据个人账户的状况进行养老金发放。 2.2 根据农村人口的分化