城市化进程中失地农民就业问题研究

城市化进程中失地农民就业问题研究 来源：中国改革论坛 作者：楚国良 时间：2010-07-22 11:02:59 内容摘要：城市化是经济发展的必然产物，是中国经济和社会的发展必然路 径选择。近年来随着我国城市化进程的加快，大量的农业用地转为非农业用地， 失地农民数量剧增。由于体制、机制和管理等多方面的原因，越来越多的失地农 民成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民，生活在城市边缘，成为 新的弱势群体，是影响我国经济社会稳定发展的一大隐患。失地农民问题能否得 到有效解决，关键在于失地农民是否能够顺利就业。就业是解决失地农民生活来 源、未来生活保障的根本途径，是解决失地农民问题的关键。 本文首先分析了当前失地农民就业状况。当前失地农民的就业情况不容乐观： 失地无业问题严重；结构性失业表现突出；就业渠道较少，就业转失业比例过高， 就业缺乏稳定性；就业不充分，隐性失业现象普遍；就业存在着明显的地区差异， 不同地区失地农民的就业形势不同，东部沿海地区好于中西部地区。根据上述情 况，找出造成当前我国失地农民就业困难的经济因素、制度因素以及他们自身因 素：经济结构的升级优化、产业结构不合理，第三产业发展滞后、乡镇企业和新 兴产业对劳动力吸收乏力，城市化质量较低，是阻碍我国失地农民就业扩大的主 要经济因素；征地补偿不合理、社会保障缺位，城乡就业渠道不畅是我国失地农 民就业难的重要制度因素；失地农民自身素质较低，也是造成就业困难的一大障 碍。 文章最后为解决失地农民就业问题提出以下对策和建议：依靠经济发展从根 本上拉动失地农民就业；改革征地补偿制度，提高失地农民就业经济基础；健全 社会保障体系，解除失地农民后顾之忧；建立城乡一体化的就业制度，为失地农 民营造好的就业环境；建立健全教育培训机制，提高失地农民素质，增强其市场 竞争力；采取灵活多样的就业机制，通过各种渠道，积极扩大失地农民就业。 关键词:城市化,失地农民,不充分就业,隐性失业 一、问题的提出 在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转 化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土 地后，既有别于农民，又不同于城市居民，因为他们失去了土地，不依赖于农业， 在城市也享受不了城市人民的好处，成为一个边缘群体，因此他们一个特殊的称 谓失地农民。 随着我国工业化进程的加快，以土地为基本生存条件的失地农民越来越多。 为全面了解失地农民就业状况、存在的困难和问题，为各级政府相关部门制定对 策提供依据。从 2010 年 3 月中旬至 4 月下旬，湘潭市农民素质教育办牵头，组织 各县市区农民素质教育办及相关人员就湘潭市范围内的失地农民及就业情况进行 调研。调研分为五个组，由市农民素质教育办拟定调研提纲，制定调研表发放到 涉及失地的各乡镇，以村为单位进行填报，由乡镇进行统计报各县市区汇总，市 办进行综合统计分析。在此基础上，市和各县市区调研组各自选择 23 个失地较 集中的乡镇深入村组和失地农户进行调研、座谈、收集资料并形成调研材料。湘 潭市农民素质教育办就失地较集中的雨湖区（含九华示范区）和岳塘区（含昭山 示范区）进行重点调研。先后到雨湖区的长城乡、护潭乡、昭潭乡、九华示范区 响水乡、岳塘的霞城乡、荷塘乡、昭山乡和易家湾镇等失地较多的乡镇及相关村 组调查了解。采用发放调研表、召开座谈会、上户走访等方式，收集一手资料。 然后将全市情况进行综合分析，形成综合调研报告。 二、湘潭市失地农民及就业基本情况 据调查统计，我市失地农民涉及全市五个县市区（含九华、昭山示范区）47 个乡镇，282 个村，失地农户 38106 户，失地总人数 132088 人。其中湘潭县涉及 易俗河、河口、姜畲、锦石、梅林桥、排头、石潭、谭家山、杨家桥和茶恩寺等 10 个乡镇的 91 个村，13700 户，50679 人；湘乡市涉及东山、东郊、望春门、新 湘路、龙洞、白田、毛田等 21 个乡镇办事处，112 个村，8320 户，28496；韶山 市涉及韶山乡、永义乡、清溪镇、杨林乡等 4 个乡镇的 12 个村，945 户，3242 人； 雨湖区涉及长城乡、护潭乡、昭潭乡、先锋乡和楠竹山镇等 5 个乡镇 27 个村， 4262 户，13740 人；岳塘区（含昭山示范区）涉及霞城乡、荷塘乡、双马镇、板 塘乡、昭山乡、易家湾镇等 6 个乡镇，25 个村，3871 户，12120 人；九华示范区 响水乡 15 个村，7008 户，23811 人。全市共失地耕地面积达 64064.22 亩，其中 国家重点建设征地 20954.7 亩，工业园区建设征地 17845.06 亩，城市建设征地 14713.26 亩，房地产开发征地 6307.46 亩，其他征地 4243.74 亩。湘潭县失地 27219.45 亩，湘乡市失地 11026.19 亩，韶山市失地 5008 亩，雨湖区失地 3748.1 亩，岳塘区 6087.1 亩，九华示范园区建设征地 10957.38 亩。 我市征地补偿主要采用现金一次性补偿方式，大多按照政策一次性补偿到农 民手中。除城市建设征地较早的昭潭乡、护潭乡及九华园区建设和湘钢技改项目 等征地对部分失地农民进行安置外，大部分失地农民处于失地失业状态。据调查 统计资料分析，全市因各类征地造成失地农民共计 132088 人，其中劳动力（男 1860 岁，女 1850 岁）83329 人。通过政府安置 2267 人，仅占失地劳动力 2.7%，开发区内安置 4637 人，占失地劳动力人数 5.6%，自谋职业 45820 人，占 55.0%，在家待业 23151 人，占失地人数 27.8%，其他的 7454 人，占 8.9%。湘潭 县失地劳动力 31759 人，政府和园区仅安置 222 人，自谋职业 20866 人，占失地 劳动力 65.7%，在家待业 8570 人，占 27.0%。湘乡市失地劳动力 19122 人，仅安 置 120 人，自谋职业 11891 人，占 62.2%，失地无业在家 5391 人，达 28.2%。韶 山市失地劳动力 2311 人，园区安置 462 人，约占失地劳动力 20.0%，自谋职业 850 人，占 36.8%，在家待业 970 人，占 42.0%。失地劳动力安置较好的雨湖区 （主要是城市建设征地）失地劳动力安置也只有 34.4%，自谋职业和在家待业达 到 65.6%。 岳塘区霞城乡联合村 07 年湘钢技改征用土地 1100 亩（其中耕地 400 亩）， 失地劳动力近 1000 人，湘钢安置 220 人，自谋职业约 300 人，有近 500 人在家待 业，靠征用土地费用维持生计。荷塘村长塘组 72 户，255 人，原有耕地 89 亩， 1999 年至 2009 年因潭邵高速、步步高物流园、芙蓉大道、中石油管道等建设项 目共计征地达 50 亩，现仅剩耕地 39 亩，人平 0.15 亩。王家村二组 24 户，92 人 原耕地 59 亩，人平 0.6 亩，1999 年潭邵高速征地 50.1 亩，现仅剩耕地 8.9 亩， 人平不到一分地。竹埠村上西组 37 户，170 人，原有耕地 83 亩，2009 年物流园 建设征地 75 亩，现仅剩水田 9 亩，人平 0.05 亩。下西组 31 户，145 人，原有耕 地 110 亩，物流园征地 107 亩，现仅剩耕地 3 亩，旱土 7 亩，全组几乎全部失地。 以上征地除电厂安置 6 人，步步高二期安置 20 余人外，其它失地劳动力没有安置。 雨湖区长城乡自 2000 年以来，共征地 1175.05 亩，其中国家重点建设征地（高速 公路）677.6 亩，城市建设征地 50 亩，房地产开发征地 275 亩，市场建设征地 172 亩，失地农户 247 户，失地劳动力达 592 人。红旗村 8 个组，301 户，1100 人，原有耕地 589.01 亩，由于二环线建设，湘大扩建等征地 506.1 亩，造成上湖、 自力、青山和余家 4 个组，150 户全部失地，失地劳动力达 400 多人。失地劳动 力除部分外出务工和自谋职业外，大多无业在家，靠征地补偿费和房屋出租来解 决生活来源。雨湖区护潭乡从 90 年代中期至 2009 年，由于韶山东路建设、工业 园区建设、城市扩建、房地产开发、火车站扩建，护潭新区和万楼重建等共计征 地达 1871 亩，失地农户 2189 户，失地劳动力达 3974 人。全乡 8 个村已有 3 个村 27 个村民小组人均耕地不足 0.1 亩，其中繁城村 20 个小组，1560 户全部为失地 农民，失地劳动力达 2312 人。统计富强、繁城、悦星三个村数据，失地劳动力共 计 6282 人，政府安置 1500 人，开发区内安置 812 人，两者合计 2312 人，占失地 劳动力 36.8%，自谋职业 2320 人，占 36.9%，至今仍在家待业达 1650 人，占 26.3%。昭山示范区昭山乡的昭山村，520 户，1804 人，原有耕地 530 亩，因芙蓉 大道等征用耕地 210 亩。昭山、昭霞、大塘、刘家、樟木等 5 个组，360 户全部 失地。失地劳动力达 600 余人，全部靠自谋职业。易家湾镇新湖村 14 个组，468 户，1986 人，原有耕地（水田）1128 亩，从 1996 年至 2008 年由于潭邵高速公路 建设、长株潭大市场、芙蓉大道建设等共征用耕地 332 亩，退耕还湖 390 亩，现 仅有耕地 406 亩，涉及 7 个组，310 户，1050 人，其中下西组原有耕地 52.8 亩， 被征 42.7 亩，全组 66 户，188 人，现仅有耕地 10.1 亩，人平不足一分地，失地 劳动力全部是自谋职业或在家待业。九华示范区响水乡由于长潭西和潭邵高速及 九华园区建设，至 2009 年底征地涉及 15 个村，212 个组，7902 户，26849 人， 征地面积达 10975.38 亩。其中完全失地户 7008 户，失地劳动力达 16088 人。开 发区内安置 3089 人，自谋职业 7025 人，占 43.7%，在家待业达 5974 人，占 37.1%。九华村 13 个组，420 户，完全失地 12 个组，305 户，1409 人，失地劳动 力约 900 人，园区内安置约 100 人，自谋职业经商务工 220 人，在家待业达 300 余人 三、存在的主要问题及原因 1.失地农民获得的补偿标准较低 对于征地补偿标准，土地管理法中有着明确的规定，征地补偿由三部分 组成：一是土地补偿费，按每亩土地前三年平均产值的 6-10 倍（最高不超过 15 倍）补偿；二是青苗及其地上附着物补偿费，按成本或市场价格补偿；三是对劳 动力安置补偿费，按每亩土地前三年平均产值的 4-6 倍补偿，而且土地补偿和劳 动安置补偿费之和最高不得超过前三年平均产值的 30 倍。但由于这个补偿标准带 有浓厚的计划经济色彩，是一种与市场无关的政策性价格，在实践中，暴露出这 个标准是偏低的，主要表现在：一是征地补偿费用远低于土地的出让收益。一些 地方征地时并没完全按照土地管理法的补偿规定来执行，有的地方降低补偿 标准，有的地方提高补偿标准，但就是做提高的处理后，征地价格与土地出让价 格之间的悬殊也仍然较大，被征地农民并没有分享土地出让后的增值。二是补偿 费用远低于土地的真实市场价值。我国对征地实行的是部分补偿原则，国家只是 针对具体的直接的损害给予象征性补偿，而没有考虑间接损失。这种补偿方式显 著特征是，补偿金低于土地市场价格，不能反映土地的位置、地区经济发展水平、 人均耕地面积等影响土地价值的经济因素。三是征地补偿费远低于作为一个城市 居民的生活保障。 2.一些地方补偿款被层层截留，失地农民实际得到的很少 在征地过程中，由于农民往往没有参与权和决策权，甚至没有知情权，从而 导致土地补偿款的分配混乱，弄虚作假，暗箱操作和寻租形象普遍，补偿款被层 层盘剥，层层截留，到农民手中只有很少一部分。按照法律规定，土地补偿费归 村集体经济组织所有，农民个人得到地上附着物及青苗补偿费，安置补偿费用于 失地农民的安置，扣除征地中政府部门以及村集体征收的各种费用及留取部分， 余下分给失地农民，扣来扣去，农民实际得到的补偿费所占的比例很小。据国家 有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占 20%-30%，企业 占 40%-50%，村级组织占 25%-30%，农民仅占 5%-10%。土地的收益大部分被开发 商和地方政府获取。这样的分配格局也是土地浪费严重、土地违法屡禁不止、土 地要素价格扭曲乃至经济发展模式转变缓慢的重要原因。特别是在村集体和农民 之间，我国法律规定集体土地所有者主体包括集体和农民，他们都可以得到补偿， 但是没有明确两者之间如何分配。尽管我国法律规定，农村土地所有权属于农村 集体，但农村集体是一个抽象的群体。这样，实践中村干部作为农村土地所有权 的代表，在土地出让及土地补偿款分配中有很大权力，这就为很多问题的产生埋 下了伏笔。例如，土地很有可能会在农民完全不知情时被村干部出卖，甚至发生 贪污、挤占、挪用补偿款的现象。 3.安置方式单一，失地农民就业难 土地法实施条例把被征地农民安置补偿费按三种途径支付：一是农村集 体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；二是用地单位安置的支付给安置单 位；三是不须单位安置的发给被安置人员个人。从实际来看，这三种安置方式都 存在一些问题。货币安置成本低、易操作，在实践中成为主要的安置方式，但这 种安置方式却给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。所以，这种货币 安置方式，被一些农民称之为“一脚踢”，给点钱完事，导致很多地方的农民失 地后无事可做，闲赋在家待业的比例很大。招工安置是从计划经济体制时期延续 下来的一种老办法，在实际操作中难以真正实施。农村集体经济组织安置是农村 集体经济组织利用征地补偿费，开办一些经营实体，让失地农民在其中做一份工 作，但这些企业往往产权不明晰，主营业务不明确，管理能力有限，抵御不了市 场的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成了农民既失地又丢钱，基 本生活都得不到保障。 正是由于安置方式单一，不符合实际，使得很多失地农民没有工作机会，没 有稳定的收入来源，失地的同时也失业了。 湘潭市失地农民土地征用时，都是按照国家政策和市政府的文件对农民被征 土地进行了相应的补偿，其征地补偿费包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿 费和地上附着物补偿费等，根据不同时段都是采用一次性现金补偿到位。现行征 地补偿标准是按土地的年产值来计算补偿金额，并未考虑失地农民在未来承包期 内土地产生的潜在经济效益和未来效益。以护潭乡的征地补偿算了一笔帐，最低 的补偿富洲路（上瑞高速连接线）征地每亩只有 5000 元，一般的 34 万元/亩， 最高的房地产开发也只有 7 万多元/亩。最低的补偿费不足被征地一年的产值，最 高的也不过 10 年。虽然 2009 年征地补偿提高到每亩 9 万元，但对人多地少的城 郊农民，平均到每个人的补偿就相当少了。且现在的征地补偿和安置费都是采用 一次性现金补偿方式发放到农民手中，大多失地农民在拿到征地补偿金后都用作 消费资金，很少用于再生产。 4.部分失地农民丧失了基本的“国民”待遇 由于大量的农民失地、失业，他们成了一个典型的弱势群体，生活在被社会 遗忘的角落，丧失了基本的“国民”待遇。一方面，他们失去了土地，不再是原 来意义上的农民了，没有了土地这个基本的生活保障；另一方面，失地的农民并 未真正成为的城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社 会保障范畴，尤其是我国二元体制的存在，他们在城市仍然受到种种不平等待遇 甚至歧视，不能与城镇居民一视同仁，没有享受到城市居民的各种社会保障，就 业受到排斥，就是子女入学接受教育也常常困难重重。所以，他们就成了“种田 无地、就业无门、保障无份”的三无农民，既不是农民，也不是一般市民，更不 同于失业工人。丧失了基本的国民待遇，成了一个特殊的边缘群体，生活在城市 边缘，成为新的弱势和贫困群体。 统计湘潭市调查数据，被征地农户共计 38106 户，有固定收入来源的 8862 户， 占失地总户数 23.3%，进入低保 4576 户，占 12.0%，无收入来源 12178 户，占 32%，其他 12490 户，占 32.7%。被征地农民失地后大多无固定收入来源。从长期 来看，这是一个严重的社会问题。土地是农民赖以生存的基本生产资料，农民一 旦失去土地，就失去了生活的基本保障。对被征地农民各级政府虽然都按政策给 予了经济补偿，但这些补偿金，仅能解决近段时间内失地农民的生活所需，不能 从长远上解决失地后的经济来源。易家湾镇新湖村下西组因潭邵高速征地使 66 户、 188 人几乎全部失地。在潭邵高速建设期间，按每人每年补助稻谷 700 斤，连续 补助了三年。潭邵高速建成后，按每人补助 2000 元给予一次性补助。随后村民每 人每年仅享受 80 元生活补贴。岳塘区荷塘乡王家村二组，因潭邵高速征地，24 户 92 人仅剩耕地 8.9 亩，现人平不到一分地。失地劳动力大多靠外出务工来维持 家庭生计，其中有 9 户无劳动能力和病困在家靠农村低保每月 80120 元来维持 生活。失地补偿和就业安置解决较好的九华工业园区，除按政策对失地农民进行 补偿外，对失地劳动力园区内通过培训优先安置，同时被征农民征地补偿款可入 股按一定比例入股分红。凡被征户，女满 55 岁，男满 60 岁，每月由园区发 200 元生活补贴，较好解决了农民失地后生活保障。就调查情况看，除九华园区建设、 湘钢技改项目征地和部分房地产开发征地为部分劳动力进行了安置和为失地农民 买了农村社保，但数额很低，解决不了失地农民的基本生活所需，大多数被征地 农民都未买养老保险，也未进入低保。大多数农民失地后，未能找到较好的就业 岗位，也未能将有限的征地补偿款进行再生产投资，长远生活无保障，是严重的 社会隐患。 从失地农民就业难的主要原因来看：既有主观方面的原因，也有客观方面的 原因。 主观方面的原因： 失地无业农民中，就业最困难的主要有两类群体： 一是大龄农民就业很难。由于受年龄大、文化低、体力差、家庭走不出等诸 多原因的限制，这些人转移就业十分困难。 二是纯种田的人就业更难。对于这些人来说，失地就意味着失业，大多数由 于没有一技之长，文化水平低，且就业意识和择业观念也比较淡薄，这些人很难 找到适合他们做的事，即便能找到一份工作，也多是临时的、又苦又脏又累的、 流动性很大且收入不高的，因此，失去土地对他们的就业影响是非常大的。 据调查统计分析，湘潭市失地农民 38106 户，失地劳动力 83329 人，政府安 置仅 2267 人，开发区内安置 4637 人（其中九华示范区安置 3089 人），两者仅占 7.9%，自谋职业 45820 人，占 54.9%，无业在家达 23151 人，占 27.8%。自谋职业 的这部分人，大部分属外出务工，工作并不十分稳定，因此无稳定的收入来源。 失地农民就业困难的原因，除市场经济条件下就业需求的影响外，主要是由于失 地农民文化、技能等方面处于劣势地位，整体素质低，缺乏就业竞争力。据调查 统计，全市失地劳动力 83329 人中，初中及以下 55703 人，占 66.8%，高中及以 上 27626 人，占 33.2%。有一技之长 22885 人，仅占 27.5%，无技术专长的达 60444 人，占 72.5%。且大多年龄偏大，据统计，失地劳动力中 40 岁、50 岁人员 比例达 60%以上，且无技术专长，就业极为困难。加上现在 80 后的新生代农民， 就业意愿狭窄，就业期望值高，为失地后的就业带来困难。 客观方面的原因： 由于国家经济体制的改革,企业产权制度进行了调整；随着科技的不断进步， 过去的劳动密集型企业已向知识技术型企业转变；劳动用工制度也由过去的政府 安排就业变为现在的以“市场就业”为主导取向，企业所录用人员也是以“知识 经济”型为主的，这就对求职者的年龄、知识、技能等要求较高，市场竞争也非 常强。与此相比，由于失地农民整体文化水平低，无技能，综合素质不高，就业 能力较差，失地农民在就业方面明显处于弱势地位。 四、完善失地农民再就业保障体系的思考 失地农民就业困难的原因除了文化素质低和技能水平不高的主观因素外，作 为现行征地安置方式的货币安置，补偿标准过低，没有考虑失地农民的居住安顿、 重新就业等问题，同时，现行的补偿费用支配缺乏规范也是造成农民在失去土地 后不能得到创业资金的原因。 1、完善失地农民再就业保障体系的必要性 土地是农民生活保障的最后一道防线，失去土地之后，许多农民的生计、生 活成了大问题，形成了“生活难、就业难、入保难”。在上海，失地农民的问题 不仅面广量大，而且矛盾的积聚性大。尽管失地农民获得征地安置补偿费，但现 行土地管理法的补偿标准明显过低，且大都采用单一的货币安置方式，未对 失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等长远问题予以充分 考虑。农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去土地 后，他们在社会上的就业竞争能力十分有限。而由农村意识转化为城市意识，由 农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较 长的磨合期和适应期，他们面临着各种风险，国家作为社会管理主体应给这一弱 势群体提供一定的再就业保障措施。 阻碍农村人口城市化进程的最大障碍是我国社会保障制度的不健全。关乎民 生的社会保障问题如果不能有效地被解决，势必增加农民出让土地的后顾之忧， 从而影响土地征用过程中的工作成效，影响城市化进程。通过建立和完善失地农 民再就业保障体系，真正解决其工作和生活问题，才能增加他们的安全感，使他 们对未来的预期更加明确，更好地融入城镇生活与生产环境。为失地农民提供长 远的生活就业保障，构建和完善失地农民的再就业保障制度，有利于维护社会稳 定、实现社会公平，有利于构建失地农民的社会保障制度。 2、设立失地农民就业保障基金 设立失地农民就业保障基金，保持可靠的社会保障基金来源，是失地农民社 会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前还是发展中国家，经济发展水 平比较低，由国家财政全部负担失地农民的社会保障资金是不现实的。在基金的 筹集方面，可模仿城市社会保障基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人 共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以 及安排专项财政拨款，集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地 农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。农民集体土地被 征收，国家必须保护集体土地所有者的合法权益，主要体现在依法对被征地者进 行补偿和对农业人口进行安置。作为政府有责任为自己的公民投保，同时，政府 的参与能增加失地农民的信任感。政府出资的部分，一是政府按一定比例的财政 拨款；二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金； 三是在行政划拨土地和有偿出让土地时，按照每平方米不少于某一数额的标准提 取资金。 3、依靠制度和体系促进失地农民的再就业 由于失地农民就业保障制度是在整个失地农民社会保障制度的框架下进行的， 因此可以依靠制度和体系促进失地农民的再就业，解决失地农民的生计问题。当 前，完善就业培训体系既要靠政府组织、主管部门多头并举，又要靠社会力量积 极参与的多元主体形式，把失地农民就业和再就业保障工作纳入政府工作的主要 议题。具体而言，以下几个方面有助于促进失地农民稳定就业。 首先，是消除就业障碍，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制。 建议党中央、国务院明确完全失地的农民享受城镇下岗失业人员再就业的优 惠扶植政策。针对失地农民的特殊性，制定符合失地农民就业的政策措施，促使 已失去土地的农民转移到非农产业或由城镇为他们提供非农就业机会。从目前来 看，强制性地要求征地单位招用一定数量的失地农民难以行通，但可通过制定优 惠政策，给接受失地农民（特别是国家重点建设征地）的用人单位以用工补助、 减免所得税及有关规费等。还可采取部分行政措施，对推进城市化进程中创造的 大量就业岗位作为回报、补偿、优先录用、安排失地农民工，以增加失地农民的 就业机会。 其次，促进失地农民生产性就业。 就业的基础是发展经济，只有经济发展了，经济实力增强了，才能为失地农 民创造更多的就业岗位，使他们安居乐业。要大力发展中小企业和个体私营经济 等劳动密集型企业。实践证明，中小企业在解决劳动力就业方面有着较大的优势， 在资本积累阶段，尤其需要使用大量低成本的农村劳动力。因此，要继续依托失 地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分，凭借有利的 区位优势，加大扶持力度，加快和发展适度规模的劳动密集型企业。除此以外， 政府要积极探索多种形式的就业安置办法，千方百计增加就业。 再次，重点加强失地农民的就业技能培训。 根据不同年龄段、不同学历，坚持按需培训、注重实效的原则，以市场需求 为导向，以提高就业能力和就业率为目标，培训内容应与社会经济发展和劳动力 供求紧密连接，并结合就业岗位准入制度的逐步建立，大力开展职业资格认证培 训，有效扩大失地农民的就业范围。要充分调动全社会的力量，把劳动保障、农 业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村 劳动力转移培训机构，落实培训职责和任务，形成工作合力。同时，积极探索创 立政府和农民携手合作、利益分享的机制，鼓励投资兴办民办培训机构。要定期 开展形式多样、内容广泛的实用技术培训，提高被征地农民的就业竞争能力。有 益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单 式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全 社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给与一 定的财政支持）。失地农民培训经费实行政府、用人单位和个人共同分担的投入 机制。用人单位开展失地农民培训所需经费从职工培训经费中列支，职工培训经 费按职工工资总额一定的比例提取（1.5%），计入成本在税前列支；其他培训机 构开展失地农民培训，由政府给予补贴。对失地农民培训的补贴标准：一是参加 引导性短期培训的失地农民，除免全部培训费外，另由户口所在镇给予每人每天 5 元的生活费补贴；二是参加职业技能培训或创业培训的失地农民，一次性培训 考核费在 500 元以下的全免，超出部分个人承担；三是对女 40 周岁、男 50 周岁 以上的失地农民或单亲家庭抚养未成年子女的失地农民除按以上减免培训考核费 外，还可视培训周期长短给予生活补贴。 失地农民就业保障要求发挥政府的宏观调控作用，加大对失地农民的间接调 控力度，通过对劳动力市场的功能完善，促进市场就业，加快地方经济发展，更 多地创造就业岗位，积极引导全社会共同创办与失地农民的现有素质水平相适应 的劳动密集型的安置型企业，大力发展第三产业，为失地农民创造更多就业机会。 这就需要各级政府部门应努力构建市场为主、政府引导、机关机构合作的一体化 社会化职业培训机构。在发挥预测指导作用的同时，将职业培训、技能鉴定、培 训考核纳入统一的市场运行中。失地农民是就业的弱势群体，不仅因为农民就业 意识和纪律行为与工业化、城市化要求有一定距离，而且他们过去具有的劳动技 能在失地后也派不上用场，所以必须要强化就业培训机制，增强失地农民的谋生 能力。 4、鼓励和引导失地农民自谋职业，自主创业。 征地补偿费和就业安置费是失地农民自谋职业、自主创业的本钱，要引导和 鼓励他们通过创业来实现就业，建议在扶持政策上，工商、税务、信贷等部门对 失地农民从事个体经营，要与下岗职工再就业一视同仁，并建立失地农民自主创 业资金补助制度。 5、尽快解决失地农民的身份以及相应的社会保障问题。 由于缺乏一种自然过渡的机制，目前失地农民游离于现行城镇保障体系之外， 有的失地农民既不享受城镇低保，又不享受农村低保，这是主要涉及失地农民的 身份问题。我们认为，失地农民已不再是严格意义上的农民，应纳入城镇社会保 障体系。建议明确失地农民在各类企业就业后，企业必须与对待城镇职工一样， 按规定交纳基本养老保险、医疗保险等费用。同时，要加快失地农民基本生活保 障试点工作，研究完善有关政策。 三、存在问题和困难 1、有限地征地补偿费不足以解决失地农民的长远生计。 农民失去土地以后，可以得到政府和用地单位支付的数额不 多的土地补偿费和安置费。一次性补偿只能暂时缓解农民的 生活之忧，难以保证失地农民的长远生计。 2、农民失去土地后，缺乏稳定、可靠的谋生渠道。民以 食为天，食以地为本。农民失去了土地，就失去了基本的生 活资料和社会保障。大部分失地农民已经无地可种，必须自 谋出路，寻找新的就业机会。而机会的不平等致使失地农民 在就业转移过程中难以找到新的、稳定的收入渠道。加之大 部分失地农民拿到钱又无投资和增值观念，而且往往是非理 性消费，失地农民常常是坐吃山空，大都沦为新的贫民。 3、缺乏基本的社会保障。土地对农民具有社会保障功能， 承载着生活保障、提供就业、直接收益、子孙继承、土地资产 增值等功效。农民失去了土地，就丧失了拥有土地带来的社 会保障权利。失地农民成了既非农民、又非市民，既无地可 耕，又无其它生活技能，生活无依靠的边缘群体。而且，农村 已经进入老龄化社会，失地农民特别是中老年人、病残人等 弱势群体，没有了土地，基本生活已成为迫切需要解决的问 题。 4、失地农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨 合期。农民的非农化是解决中国三农问题的必由之路。城市 化的过程中，农民身份的转化并不能简单的等同于将失地农 民转为城市户口，也不仅仅限于基本生活条件这一层次，它 必须包括失去土地后的养老、就业、医疗等社会保险和福利 问题，从物质层面、心理层面根本改变他们的生活方式。失 地农民自身适应城市生活要经过相当长的一段时间，需要一 个较长的磨合期。 5、法律对征用过程的规定不够全面、明确。我国土地 管理法仅就征地的经济补偿额度做了比较明确的规定，而 对于利益分配规定过于笼统，对于约束机制、安置办法、征 后社区管理、社会保障、就业安置等问题没有更详细的规定。 土地补偿款的分配、使用、管理混乱，随意性较强。 6、城市中既有的制度安排阻碍失地农民顺理融入城市 生活。目前，影响失地农民市民化的制度化壁垒主要有：户籍 制度、劳动制度、社会保障和社区管理制度。失地农民“农转 非” 后，在劳动就业 、住房、医疗、养老、子女入学受教育等方 面享受不到与城市居民同等的待遇。他们的居住区由于各种 基础设施、生活服务设施落后，成为了“ 城中村” 。 四、对策与建议 解决失地农民的生计问题，关键还是政府的作为。政府 应该以科学发展观为指导，统筹城乡经济社会发展，把农民 纳入到城镇化进程中，保障失地农民真正公平地分享工业化、 城镇化的成果，消除城乡一体化中的不和谐因素，形成城乡 居民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。 （一）要在加快土地征用制度改革上下功夫 要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、 控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批程序，严 格执行土地利用总体规划。严格区分公益性用地和经营性用 地，明确界定政府土地征用权和征用范围。 （二）使失地农民成为市场主人 通俗的说就是，“土地 变资产、社员做股东” 鼓励 失地农民以土地入股和进行租赁。引导村级集体经济进行社 区股份合作制产权制度改革，使失去土地的农民作为股东享 受到集体资产经营的收益。通过租赁农民土地发展工业区， 农民在失地后可获得出让土地承包经营权的补偿金、投资入 股的红利和企业工资三种收入，把开发建设与保护农民利益 结合起来。 给农民预备留用地，留用地隐含的地价是对征地补偿的 补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位， 这不失为对失地农民的一种有效安置方法。具体做法：农民 每退出二份农业用地，获得一份建设用地的使用权。也可以 实行“ 三三制 ”的办法，即把 农民土地分 为三份，一份交给国 家作为城市基础设施用地，一份用作农民享有使用权的城市 用地，另一份作为农民集体所有的农地置换到远郊。 （三）项目产品配套开发扶持 一些征地投资开发的产品或项目，往往都要有一些辅助 配套的产品进行向前、向后延伸开发，大部分投资商都是将 配套开发的产品由其他企业负责，因此，在条件具备和可能 的情况下，征用地单位可将投资不大、农民可以有开发能力 的配套产品，在技术上给予指导、在产品开发上给予帮助， 由失地农民个人或合股、合作进行生产，这样，一方面可使 失地农民在配套产品开发中有了新的就业渠道，另一方面， 配套产品办在企业门口，也有利于加强质量管理，降低配套 产品营运成本。如：允许拆迁户按成本价人均购买 20 平方米 的出租房或 5 平方米的门面房用于商业经营，以解决农转非 人员的部分生活来源，三是鼓励愿意从事种养业的农民继续 为调整农业结构、发展高效农业做贡献 （四）在征地补偿上，政府应该逐渐从征地中脱身 如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有， 也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂 性以及带来的后果难以估量。因此，缩小政府征地范围，减 少失地农民数量，是解决工业化、城市化过程中土地利用各 种复杂矛盾的上上之策。凡涉及公益性的公共设施建设和公 用事业用地，采用征地形式供地，其余经营性建设用地可采 用集体土地流转的形式供地，由土地所有者农民集体经 济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易。 土地国家征用的范围缩小后，政府可以通过征收土地使 用税的办法调控土地的利用、增加财政收入。政府改建设用 地一次性出让、出租为逐年收取逐年征收土地契税，其好处 是：（1）土地契税可随土地的增值而逐年提高；（2）可以使以 后的历届政府通过征收土地税增加财政收入；（3）有利于企 业减轻资金压力。租金逐年支付，资金压力分散化了；（4）可 以限制目前各地招商引资中普遍存在的出让土地竞相压级 压价现象；（5）可以有效防止炒地皮产生的腐败现象；（6）可 以使农民长期获得土地收益；（7）不改变土地的所有权与使 用权。政府可制定农民土地出租的指导性价格，企业租用土 地每年交纳土地使用费（地租），政府在征收土地使用税时对 土地用途进行年检。 （五）在失地安置上，要建立合理的征地补偿和利益分享 机制 在失地安置上，一次性发放安置补助费的办法已经越来 越不受农民的欢迎了。要着眼于长远生计，对被征地农民视 不同情况，采取各种安置方式，如用地单位吸收失地农民、 劳动部门统一安排就业、鼓励扶持失地农民自谋职业等方式 帮助失地农民就业、创业，为失地农民提供长远的社会保障。 同时，政府还可以以优惠条件提供部分土地，按照规划确定 的用途，由被征地农民集体和农户从事开发经营，保证安居 乐业有基础。妥善安置是征地补偿的根本，建立合理的征地 补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题，有序推进城乡 一体化，进行土地流转的关键，对此，建议出台临沧市征地 补偿和被征地农民基本生活保障实施办法（试行）建 立“ 失地 农 民” 社会保障制度，主要内容参考如下。 1、关于征地补偿 （1）根据土地征用前后的使用类别，依据有关法规提高 征地补偿标准（具体标准另行制定）。按股分配给失地农民， 但不得以现金直接兑付，专项用于固定资产等方面的投入， 其收益专款用于失地农民的基本生活保障。此款的用途需经 村民代表大会决定，并严格执行“村帐镇 管” ，定期公布，加强 监督，接受查询。 （2）失地农民迁出原居住地后，纳入新居所在社区管理， 原村级集体经济收益仍然享受。 （3）因土地征用后没有或基本没有土地的农户，凡要求 农转非的，从征地协议签订之日起，立即予以办理农转非手 续。 2、关于拆迁安置 （4）对拆迁户中人均居住面积低于 20 平方米的困难户， 实行拆一还一，不找结构差价，并按人均补足 20 平方米。 （5）完善县、乡镇两级养老中心。对新增的五保老人原则 上实行集中供养。对非集中赡养的五保户和家庭特别困难的 失地和拆迁农户，按“ 五统一” 的原则，即： 统一规划、统一设 计、统一征地、统一建设、统一管理，规划建设小户型公寓。 以廉租或无偿使用的方式提供给特困户居住，产权归村集体 所有。 3、关于劳动就业 （6）加大培训力度，建立县乡农民就业培训学校。县乡两 级财政按失地农民暂无就业岗位的每人 300 元标准列入财 政预算。制定培训计划，开展订单培训或定向培训，特别是 加大对农村青壮年的培训，确保失地农民能够掌握一定的就 业技能。 （7）建立城乡统筹的就业体系，把失地农民就业纳入政 府工作的重要内容。充分发挥县乡劳动保障机构作用，提供 就业岗位，教育和引导失地农民参与市场竞争，实现市场化 就业。凡文化程度、健康状况、劳动技能符合就业条件的失 地农民(年 龄和学历可适当放宽)，县乡劳动保障机构应确保 在半年内提供就业岗位。 （8）对失地农民确因生活所需，经有关部门批准并由集 体统筹运作搭建的围绕三产的临时性建筑，可暂时保留，待 规划建设需要时再行拆除。其从事三产的经营性收入所发生 的税费，比照城镇下岗职工优惠政策执行。失地农民从事流 动性的小商小贩，可予免除税费。 （9）教育和引导失地农民积极兴办经济实体，大力发展 规模农业和民营经济。对在发展中有困难的，由县、乡、村共 同筹资，安排专款采取贴息贷款给予扶持。 4、关于生活保障 （10）全面推进农村养老保险。对失地农民中男性年满 60 周岁，女性年满 55 周岁，个人无固定收入且子女无赡养能力 的（年人均收入 3400 元以下），按照个人出小头（30%），集体 和政府拿大头（70%）的原则，一次性交纳 15 年的统筹费（个 人交纳部分可以继承），与劳动部门签订协议后按月发放养 老金。其养老金不低于城市最低生活保障标准。今后城市最 低生活保障标准提高时，已享受养老金的失地农民个人不再 补交。其他年龄段符合社会养老保险条件的纳入社保体系， 按个体参保者标准执行，无法进入社保的人群比照执行。 （11）在农村中小学中，设立特困生助学基金。特别是对 失地农民和拆迁户中的特困家庭予以重点资助。对失地农民 中的特殊群体，