城市资源融资的模式研究与分析

城市资源融资的模式研究与分析 基础设施融资部 王新雪 【摘要】 城市是人与物的社会性、自然性空间集成，城市发展依赖于城市影响力空间的集成资 源。城市聚集的大量人口及其纷繁复杂的不同需求，使城市资源具有显著的投入产出绩效 和强大的增值能力，这种经济性为城市资产经营提供了广阔而深厚的现实基础和可能条件。 因此，二十一世纪是人类从农业文明到工业文明再全面步入城市文明的时代，是以城市为 主导的城市世纪，是全球展开激烈争夺的城市资源市场化运营的世纪。本文从项目融资方 式入手，着重讲述了各种城市资源开发融资模式。 【正文】 一、城市资源简介 从存在方式与表现形态上来看，城市资源可分为自然资源、人文资源、人力资源、无 形资源，其各自的内涵包括： 1、自然资源。自然资源主要是指建城区或规划区范围内的土地、山水、植被、矿藏、 物产等自然形态的经济性资源。 2、人文资源。人文资源主要包括建成区内历史遗存与现实创造的各类表象性基础设施、 文物古迹和行政管辖区内的民众传统习俗、社会文化底蕴、城市主流时尚等人文现象，包 括各类显形的物态性资产、不可传播的实体性文化与可传扬的流体性文化，如城市道路、 桥梁、楼宇、亭站、管线、路灯、车船等基础设施性公共资产，以及城市文化景观、市民 生境、节庆活动和各种本土的源发性文化潮流等社会性、经济性资源。 3、人力资源。人力资源主要指城市人口的数量规模、比例结构、文明素质、思想观念、 伦理道德、价值标准、学习能力、创新能力、精神风貌等基本状况和取向态势。 4、无形资源。无形资源主要包括理念资产、愿景资产和名誉资产，如城市总体规划、 建筑单体或景观设计个案，城市公共资源开发利用的特许权、使用权、经营权、冠名权、 广告体位支配权，以及城市法制（政策）管辖权、治理权、荣誉授予权、 社会活动统筹权、 区域群团或国际组织缔创权、 缔结权、邀驻权等；此外，各种影响城市发展的社会性与 自然性有效信息，作为特定的功利理念知识、实践经验教训和物象事态的变异讯息，也是 当代城市极其重要的无形资源，如市域外传播的新观念、新知识、新模式、新方法，某些 自然灾变的声讯数据和民意社情、重大事件等。 二、城市资源融资模式 我国大部分城市的城市运营市场发育滞后，城市资源的开发营销率低，更多的城市资 源被闲置化或公益化，加之政府公共财力投入有限，使得城市发展长期滞缓，人口城市化 与城市现代化水平普遍偏低，不少城市缺乏自身吸聚扩张的旺盛活力和强势能力，尤其中 西部地区的内陆城市大多工业化进程缓，城市化水平低，现代化程度弱。面对市场经济， 通过唤醒城市资源的增值潜能，充分经营和实现其经济性潜值，就能更好地促进城市快速 健康发展，更多地满足城市人多样性的社会需求。城市资源的开发利用离不开资金的投入， 下面我们就从项目融资的角度来分析城市资源开发融资的模式和方法。 （一）非经营性城市资源融资模式 非经营性城市资源无收费机制，无现金流，政府开发此类资源的目的在于此类资源广 大的社会效益。文物古迹、城市景观、图书馆等都属于非经营性城市资源。这类资源的融 资只能由政府财政承担，主要分为两种融资模式：一是政府财政直接投资；二是以政府信 用为担保进行负债融资。 1、政府财政直接投资 长期以来，财政资金一直在城市资源开发中占据主导地位，地方政府用于城市资源开 发的财政资金主要有以下四种渠道： （1）各级财政拨款。 财政拨款主要有中央财政拨款、省级财政拨款和市级财政拨款。 （2）财政各项收费。 政府将收取的城市建设维护费、市政公用设施配套费、过路过桥费、污水处理费、垃 圾处理费、水资源使用费等用于城市建设。 （3）土地出让收入 政府可以用以城市资源开发建设的土地出让收入主要有四个来源：一是以招拍挂方式 出让国有土地使用权所得的土地出让金；二是转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨 土地进行经营性建设补交的土地价款；三是处置抵押划拨土地使用权补交的土地价款；四 是改变出让土地使用权的土地用途、容积率等补交的土地价款。 （4）国债专项资金 从 1998 年以来，中央政府为了扩大内需、拉动经济增长，通过增发国债专项用于加大 基础设施建设等方面投入的资金。国债专项资金分为两类：一类列入中央预算支出，用于 中央建设和补助地方项目建设；一类转贷给地方政府和中央部门，用于地方和中央部项目 建设，由地方政府和中央部门还本付息，不列入中央预算，也不作财政赤字处理。 政府财政投资的优点在于来源稳定可靠，融资成本较低，融资风险小且易产生较大的 政策、社会影响及土地的溢价效应，能较为广泛的吸引后续社会投资和产业资本的进入。 但是与落后地区城市系统性开发所需的巨额资金相比，政府资金几乎是杯水车薪。 2、基于政府财政信用的债务融资 非经营性的城市资源的开发和建设没有预期的利润，投资者一般不愿意进入，目前地 方政府在此方面的融资以间接融资为主，主要的融资渠道包括国内银行贷款、国际银行贷 款、外国政府贷款和城投债券，在此主要介绍国内银行贷款的情况。 我国国内可提供城市资源开发建设资金贷款的银行主要有国家开发银行和国内各商业 银行。 国家开发银行主要通过开展中长期的信贷与投资等金融业务，致力于以融资推动市场 建设和规划先行，支持国家基础设施、基础产业、支柱产业及战略新兴产业等领域发展和 国家重担项目建设，支持城镇化、中小企业、中低收入家庭住房、医疗卫生及环境保护等。 以北京为例，北京市人民政府与国家开发银行先后在 2000、2002 年签署了中关村科技园 区建设金融合作协议和补充协议 ，对中关村科技园区的基础设施、基础产业、支柱产 业和高新技术产业等项目贷款总量达到 180200 亿元的规模，对中关村科技园区的建设和 发展起了重要的推动作用。 截止 2011 年底，国家开发银行贷款余额为 55259 亿元人民币，其中公共基础设施贷款 余额 12943 亿元，占总贷款余额的 24.26%，文化产业贷款余额 1204 亿元，新增保障性安 居工程贷款 1095 亿元，发放助学贷款 104 亿元。 截止 2011 年底，我国银行业金融机构共有法人机构 3800 家，其中包括 5 家大型商业 银行（中国银行、农业银行、工商银行、建设银行及交通银行） ，12 家股份制商业银行， 144 家城市商业银行，212 家农村商业银行，190 家农村合作银行，2265 家农村信用社，1 家邮政储蓄银行，635 家村镇银行及 46 家农村资金互助社。商业银行贷款由于资金来源稳 定、灵活性强，成为城市资源开发建设融资的最主要渠道。但是由于商业性银行的逐利性， 从自身业绩考虑，对于商业银行来讲非经营性城市资源的低收入性消退了商业银行向其贷 款的意愿。 （二）经营性城市资源融资模式 经营性城市资源由于具有后期的现金流入和预期收入，比较容易引入社会投资，特许 权、使用权、经营权、矿藏、物产等都属于此类资源。此政府对于此类城市资源的开发建 设融资可以交给社会投资者来进行，一般来说有以下几种融资模式 1、BOT BOT 方式是目前国内采用最多的一种公私合作模式。在政府授予的特许经营权下，投 资人可以为经营性资源融资进行开发建设、拥有和经营建成的设施，政府通过向投资人购 买服务或产品向投资人逐步偿还成本和提供利润，特许经营期限结束后设施的所有权归于 政府部门。 BOT 诞生于 17 世纪英国，最早应用灯塔的建设，其诞生后没有得到足够的重视，直到 上世纪 80 年代才又发展起来。1984 年香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包 商和广东省政府合作在深圳投资建设了沙角 B 电厂项目，是中国首家 BOT 基础项目。 1995 年广西来宾电厂二期工程是中国引进 BOT 方式的一个里程碑，为中国利用 BOT 方式 提供了宝贵的经验。 2、TOT TOT 模式是近些年来国际上较为流行的一种项目融资模式。政府将已建成的项目的特 许经营权有偿转让给投资人，有其进行管理和运营，特许经营期满后，在交回给政府部门。 TOT 模式是 BOT 模式的发展，在政府运用 TOT 模式融资时，要注意一下几点问题： 注意转让价格问题。由于 TOT 模式中投资人接收的是已建成的项目，项目建设时 期的风险由政府承担。因此,特许经营权的转让价应合理提高,作为对政府承担风险的补偿。 同时有些城市资源项目产品价格的高低直接影响着民众的生活，若转让价格过高，投资人 会项目应提高后期产品或服务的价格。因此要合理制定转让价格,同时考虑社会经济承受能 力与投资者的利润要求。 加强国有资产评估。政府转让国有资产时,进行资产评估。转让资产如果估价过低,会 造成国有资产流失;估价过高则可能影响受让方的积极性和投资热情。因此,要正确处理好 资产转让和资产评估的关系。聘请的评估机构应具有相应资质,在评估时最好与转让方和其 聘请的融资顾问及时沟通,评估结果应报国有资产管理部门批准。 应明确规定转移经营权的项目的维修改造。因为 TOT 项目最终的项目设施是要交 给政府的，为了政府在接收项目后能正常使用项目设施，要在特许经营协议中对项目的维 修进行明确的规定，鼓励外商对项目进行技术改造、设备更新和必要的其他扩建改造。 3、BT BT 模式作为一种新的项目融资模式，近年来在我国的一些工程建设项目中的到应用发 展。政府通过公开招商的方式确定合格的投资人，由投资人融资建设相关项目，项目竣工 后，政府在一定时期内按事先签署的回购协议向投资人支付回购款。 BT 融资模式在现今各地政府财政资金较为紧张的局面下，可以为城市资源的开发利用 迅速的提供充足的资金，同时也为社会资金提供了新的投资渠道，获得新的利润增长点。 随着项目融资模式的不断创新和民间资本加速进入公共投资领域，BT 模式在片区开发 中的应用也日益扩大。如宁波杭州湾新区 2010 年底通过基础设施 BT 融资方式，引进上海 城建集团以施工总承包方式进行投资建设，项目总投资 30 亿元，分三年实施，主要内容为 新区的基础设施建设项目，含道路、桥梁、水利、绿化、景观等。 4、ABS ABS 即资产证券化，是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种 融资形式。传统的证券发行是以企业为基础，而资产证券化则是以特定的资产池为基础发 行证券。 对 ABS 的发起人来讲，资产证券化将相对缺乏流动的资产转变成了流动性高的金融商 品，补充了发起人的资金。且资产证券化筹资成本要比银行等低，因此资产证券化给发起 人提供了有效的、低成本的融资渠道。同时资产证券化会将风险资产从资产负债表中剔除， 有助于发起人提高资本利用率，改善财务比例。 1992 年三亚市开发建设总公司发行的 2 亿元的地产投资券是资产证券化在我国的早期 探索。之后从 1996 年到 2003 年中国进入了离岸证券化的发展，在这期间珠海高速公路有 限公司 2 亿美元债券、中国工商银行与中国远洋运输总公司启动 6 亿美元的 ABS 项目等都 是离岸证券化的实例。从 2000 年开始，资产证券化在金融业也开始了进一步的尝试。 以浙商银行 2008 年浙元一期优先 A 级信贷资产证券为例，发起人为浙商银行股份有限 公司，发行人为中国对外经济贸易信托有限公司，债券期限为 9 个月，票据年利率 4.5%, 计息方式为固定利率，实际发行总额为 5.5 亿元。 5、基础设施信托 基础设施信托是指将信托资金专门用于投资大型公共基础设施项目。信托投资公司在 业务运营中接受委托人的委托，双方签署信托合同 ，利用信托制度以自己的名义参与基 础设施运作，受益人根据信托合同的约定享有信托受益权。 今年以来，基础设施类信托产品逐渐成为信托行业的支柱。日前，有统计显示，2012 年 1 月至 6 月总共发行 356 款投向为基础产业领域的信托产品，与 2011 年 1 月至 6 月发行 的 169 款产品相比，增加了 187 款，增幅达到 110.65%。 基础设施信托融资模式的融资规模较大，其可在短期内募集超亿元的资金，从而满足 水务集团现在的资金需求。而且通过信用担保、信托财产回购安排等风险控制安排，基础 设施信托具有较强的风险控制能力。从已发行的基础设施信托产品来看，一般发行期为 1- 2 年，年化收益率可达到 10%以上，再加上渠道占用费 3-4 个百分点，基础设施信托的融资 成本达到 14%以上。同时基础设施信托产品由于还款期限较短，可能会加大信托到期终止 时企业的还款压力。 以中信普惠.吉泰建设应收账款流动化信托计划为例，此信托产品的信托期限为 24 个 月，预期最高收益率 11.5%。该信托募集资金由吉泰建设用于鄂尔多斯（600295）装备制 造基地市政基础设施项目建设。根据合同约定，在东胜区政府未能按时足额履行付款义务 时，吉泰建设有义务向本公司回购全部未偿付应收账款债权。该信托优先级受益权分为 A、B 两类，其中 A 类优先级受益权期限约为 1 年，预期收益率 10.5%/年，B 类优先级受益 权期限约为 2 年，预期收益率 11.5%/年；次级受益权无预期收益率。 6、融资租赁 融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和对供货人的选择，出资向供 货人购买租赁物件，并租给承租人使用，承租人则分期向出租人支付租金，在租赁期内租 赁物件的所有权属于出租人所有，承租人拥有租赁物件的使用权。 现代融资租赁产生于二战之后的美国，起因在于二战以后，美国工业化生产出现过剩， 生产厂商为了推销自己生产的设备，开始为用户提