中国乡镇行政管理体制改革研究

吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）吉 林大学远程教育本 科 生 毕 业 论 文 （ 设 计 ）中 文 题 目 中国乡镇行政管理体制改革与研究学 生 姓 名 孙 春 光 专 业 行 政 管 理 层 次 年 级 13 秋 专 升 本 学 号 21331601610001指 导 教 师 刘 洋 职 称 教 授 学 习 中 心 敦 化 市 职 业 技 术 学 院 学 习 中 心 成 绩 20 年 月 日吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）摘 要本文以“乡镇政府行政管理体制改革”为题，在对吉林省几个乡镇进行实地调研的基础上，阐述了乡镇行政管理体制存在的问题及已有改革面临的困境，分析了乡镇行政管理体制改革所面临困境极其造成这种困境的原因，进而从地位作用、职能体系、组织结构、运行程序、制度规范等方面提出了有关深化乡镇行政管理体制改革的基本构想。本文的基本观点是：把建设服务型政府作为乡镇行政管理体制改革的总体目标，通过改革，使乡镇政府的职能划分更加合理、机构设置更加科学、运行程序更加规范；使乡镇政府的管理理念与方法由管制和管理向服务转化，为我国社会主义新农村建设事业提供科学高效的体制保障。关键词：新农村建设 乡镇 行政管理体制吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）目 录第一章 研究现状与研究方法1一、研究现状2二、研究思路与方法2第二章 乡镇行政管理体制的理论界定3一、行政管理体制内涵分析3二、乡镇行政管理体制的含义和特点3三、乡镇行政管理体制改革的必要性4第三章 乡镇行政管理体制改革的现状5一、近 30 年乡镇行政管理体制改革的基本历程6二、现行乡镇行政管理体制所存在的问题10三、制约乡镇行政管理体制改革的基本因素13第四章 深化乡镇行政管理体制改革的基本构想11一、正确认识乡镇政府的地位作用16二、新农村建设战略下的基层政府职能重新定位16三、深化乡镇机构改革，完善管理体制17四、积极培育和发展基层社会服务组织19五、严格规范乡镇政府的运行程序20结 论23参考文献24吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）第一章 研究现状与研究方法一、研究现状1.乡镇政府机构的历史与现状一般意义上的“乡”最早出现于春秋战国时期。历史上的乡制创建于周代，而确立于秦王朝，当时以 12500 户为一乡，此后许多朝代都建有乡制。由于朝代更替的原因，从清末开始，乡才重新成为县以下的正式国家行政机关。最早的乡与行政村并存，同为农村基层行政区域。建国以后，由于人民公社化的影响，乡建制被政社合一的人民公社取代。尽管乡体制在历史上发生了很大的变化，但乡镇作为国家基层行政单位却有很长一段时间。目前的乡体制在一定程度上是对历史的继续。与乡平行的镇为县以下城镇地区的行政建制，开始出现于宋代，比乡制晚了 2000 多年。而具有现代法律意义上的“镇”最早出现在清末的城镇乡地方自治章程中。镇的设置标准和级别在历史上经历过多次的变更，1954 年宪法规定镇是设置于县之下与乡平级的基层行政单位。镇是与乡相区别的主要管辖县以下工商业发展程度较高，人口集中度和公共设施较完善地区的行政地方，同时具有农村和城市性质的过渡性地方政府单位。乡镇，是乡村和集镇的统称，是行政区域内的基层组织，它设有国家基层政权及其行政机构。国家按一定的条件在乡村设置的行政机构，称乡人民政府，习惯称乡政府；国家按一定的条件在集镇设立的执行机关，习惯称为镇政府，二者统称乡镇政府。根据宪法和地方组织法的规定，乡镇政府的性质具有两重性：一方面，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关；另一方面，乡镇政府是国家最基层的行政机关。现行乡镇政府机构可以分为三种：第一类，乡镇政府的内设机构，主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室） 、土地管理所（办） 、农经站（办） 、文教卫生办公室、教委（教育办公室） 、企业办公室、统计站等；第二类，由乡镇政府直接管理的企事业单位，主要有：乡镇文化站、广播站、农业技术推广站、农机站、经管站、畜牧兽医站、食品站、林业站、中小学、卫生院等；第三类，县级政府职能部门设在乡镇的派出机构，主要有：公安派出所、工商所、税务所、法庭、交通管理站（所） 、水利站、粮管所（或粮站） 、信用社、农业银行营业所等。吉林省松原市扶余县位于吉林省西北部，全县辖 11 个镇、6 个乡、1 个民族乡，属于平原县。通过历次机构改革，乡镇政府的机构设置渐趋合理。全县十七个乡镇机构设置基本一致。行政机构有：政府办公室、财政局、劳动局、人事局、监察局、交通局、粮食局、计生委等。另外设有国税局、地税局、工商局、统计局、农电局、气象局、烟草专卖局、住房公积金办公室、电信公司等垂直管理机构。其中，大洼乡位于扶余县东北，几年来，通过小城镇规划建设，吸收大量外部投资者来此投资兴业，加之农业结构调整，组建贸、工、农、牧小区，使经济迅速发展。建成朝阳、风华二个转基因玉米、大豆生产区；建成民乐、向阳、新兴三个绿色食品生产、加工、出口基地，建成常家、薛家、东西六等水产业区；建成何廷、华家、长兴等牧业养殖区。但由于乡镇政府发展经济、服务群众、组织公益事业等工作由于种种原因未能很好的落实，还存在职能转变不到位、机构设置不科学等问题。大洼镇是 2005 年 9 月农村税吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）费改革后，由原大洼镇、风华镇、朝阳乡合并而成。合并后的大洼镇，在 2008 年大部制改革的背景下，也进行了一些机构调整和职能的重新分配，但是，在运行过程中，出现了农民办事比以前更困难的尴尬境地。2.国内有关学者的研究现状国内有些学者认为，由于乡镇政府机构的膨胀，乡镇政府职能不清等问题，致使乡镇政府职能不能根本转变，这已经成为我国各个乡镇大致所面临的一个普遍性的问题。所以中央推行以转变乡镇政府职能为重点的乡镇机构改革措施，而转变乡镇政府职能最有效、也是最关键的措施就是科学、合理地设置乡镇政府机构，使乡镇政府真正担负起组织和领导本地区内的经济建设，运用经济的、法律的、行政的手段，及时全面地制定并有效地组织实施经济和社会发展规划，发展商品生产，使农村经济全面发展，农民收入稳步提高。乡镇机构改革从属于地方行政改革。目前来看，笼统地对我国中央和地方政府机构的研究成果很多，范围包括很多方面。首先，通过对历次政府机构改革陷入“怪圈”现象的分析，得出在市场化条件下政府机构改革必须以职能转变为重点的结论，即要实现政企分开、政事分开、政社分开。其次，政府机构改革要打破传统的单位体制，大力发展社会中介组织，培育第三部门，使机构改革与政府治理改革相适应，塑造中国的市民社会。再次，加入 WTO 对我国政府机构改革和职能转变提出了更为迫切的要求，必须改革现有的行政审批制度，向服务型政府转变，实行政务公开，依法行政等。3.国外有关学者的研究现状20 世纪 80 年代以来，全球地方政府体制创新的浪潮中，西方国家走在了前列，带动了广大发展中国家，同时也引起了国际学术界的关注。如：2000 年 2 月，世界各国研究地方政府改革的经验和教训；2003 年 6 月底，国际政治学会就全球化背景下地方政府的未来、大城市的治理和南部非洲的地方政府改革与发展展开讨论；而韩国为了进一步推进和支援地方自治团体的改革，使韩国地方政府在新的全球化环境中更具竞争力，专门成立了韩国地方政府国际化协会。改革的内容涉及方方面面，概括地说：一是强化地方政府自治权。英国素有“地方自治之家”称号，扩大地方征税的权力，为地方政府提供更大的法律框架空间等等。二是转变地方政府职能。对地方政府职能重新定位，通过引入市场机制和竞争机制实现有效分工合作。逐步完成从传统的地方管理向现代的地方政府治理的转变。三是地方政府内部体制的再造。20 世纪 80 年代的“重塑政府”运动首先在州和地方一级政府展开，美国地方政府改革最引人注目的就是放松政府管制，改革预算、人事制度。四是强化对地方政府的监督。主要体现在加强对地方政府预算的监督，强化对地方政府的绩效评估。英国政府广泛采用“3E” （经济、效率、有效性）来衡量地方政府的绩效。二、研究思路与方法首先进行文献调研，通过图书馆、网络、向老师请教等方式学习和掌握相关的的知识，查找搜集与本论题有关的近期报道等背景性的材料。其次，使用分析、综合、归纳、演绎的方法对材料进行整理并根据自己的观点起草论文的大纲和论文写作。本文涉及的具体研究思路：首先，资料整合。进行有关乡镇政府历史与现状的研究，摸清乡镇政府改革的吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）现状与存在的困境。其次，实地调研。选取我省几个改革比较典型的乡镇去进行实地考察和调查研究，搜集大量有效数据，并且实地采访农户，得到有意义的数据及第一手信息。再次，使用行政管理学的相关方法对调研的数据与资料进行研究，得出比较有说服力的观点以及提出解决问题的办法与构想。本文涉及的具体研究方法：方法手段一：深入实际进行调查，走访了 3 个乡镇，通过电话采访、走访等方式访谈了 8 人。方法手段二：查阅相关资料、文献、法律、法规，包括宪法 、 公务员法 、中国行政管理 、 政府职能梳理与重构 、 中国农村村民自治等。方法手段三：采取抽样调查、问卷调查、数据分析等方法。第二章 乡镇行政管理体制的理论界定一、行政管理体制内涵分析行政管理体制是指一个国家行政机构设置，行政职权划分及为保证行政管理顺利进行而建立的一切规章制度的总称。所以，从本质上说，行政管理体制就是一个国家的政体及其管理制度的集中反映；从运行状态上说，它就是种行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统。行政管理体制的核心是各级行政机构的权力和职责的划分。任何行政管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着行政政权的划分或分配进行的。所以，行政职权是构成行政管理体制的基本要素，行政职的划分或分配在行政管理体制中占有重要地位。行政机构是行政管理体制的载体或组织形式。如果没有一定的行政机构，行政人员就无法施行行政职权，行政管理职能就不能发挥作用，行政管理体制也就失云了存在的形式。因此，行政管理体制的建立、改革和完善，总是伴随着行政机构的建立、改革和完善而进行的。规章制度和法律程序是行政管理体制不可缺少的组成部分。没有一定的规章制度和法律程序，行政职权就不能很好地使用，行政机构就不能很好地运行，行政管理体制也就失去了意义。因此，建立健全必要的规章制度和法律程序是建立和完善行政管理体制不可缺少的一环。二、乡镇行政管理体制的含义和特点1.乡镇行政管理体制的含义乡镇行政管理体制是指一个乡镇的行政机构设置，行政职权划分即为保证乡镇行政管理顺利进行而建立的规章制度的总称。乡镇政府是我国政府在农村基层的行政机构，赋予了基本的政府行政职能，以便乡镇政府能够履行其行政职责。作为国家政权组成部分的乡镇政府有一定的行政机构，而这些行政机构就是乡镇政府职能的“执行者” 。所以说乡镇政府机构是农村经济建设和社会发展的组织者。2.乡镇行政管理体制的特点乡镇主要是按照中华人民共和国宪法第 107 条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作” 。同时，宪法第 110 条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织” ，因此，乡镇人民政府与村的关系应吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。乡镇行政管理处于行政管理的最低层，它具有执行性、直接性和不完整性等特点。（1）管理手段的执行性在行政管理过程中，执行任务较多，决策任务较少。乡镇人民政府既是我国基层政权机关，又是我国行政体制的基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的命令，还要执行党的方针、路线和国家法律法规。因此，其具有明显的执行性。（2）管理功能的综合性乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元， “麻雀虽小，但五脏俱全” 。根据我国组织法的规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域内的科教文卫等行政工作。因此，其功能具有明显的综合性。（3）管理方式的直接性行政管理活动直接涉及具体的农户和个人。乡政府下虽然有群众自治性质的村民委员会，但多数工作要直接深入到村组。乡镇行政机关作为我国最基层的行政组织，它们没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言行直接关系到党和政府在人民群众中的形象、声誉和威信，关系到党群关系、干群关系以及国家政权的荣辱兴衰。（4）管理机构的非完整性乡镇行政体制，不像中央以及省市的行政体制那样功能完备、机构齐全。虽然设立了许多与上面有联系的对应机构，但是许多许多机构往往只有一名工作人员，一个机构有很多功能，一个干部有很多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也很难分开。因此，其具有明显的非完整性。三、乡镇行政管理体制改革的必要性在中国现行的行政体制下，乡镇政府作为管理农村地区的基本行政单位，乡镇行政管理，对促进乡村经济社会的全面发展具有十分重要的意义。地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分。地方政府机构改革与国务院机构改革相比，有着共同之处，但也有其特殊性，改革的难度更大。地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。伴随着我国社会主义市场经济的发展和对政府职能转变的需要，对于地方政府机构改革，不仅各级政府自上而下给予了极大的重视，并努力推动着这项工作在实践层面展开，我国行政学界也做出了极大的努力。可见，对乡镇行政管理体制改革的研究是很必要的，具体体现在以下两个方面：1.乡镇行政管理是整个国家行政管理的根基所在乡镇政府管理作为最低一级的管理层次，直接面对村庄社区，直接在农村和集镇贯彻国家的各项方针和行政指令，所以能够迅速准确地获得关于这些方针和指令的制定正确与否及执行是否有效的反馈信息，这种反馈信息是上级和中央行政机关制定和完善农村发展相关决策的重要依据，因此，乡镇政府管理不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是他的不可或缺的“末梢神经” 。正是由于它的重要地位也就决定了乡镇政府管理的独特作用以及乡镇政府改革的必要性。2.乡镇行政管理改革有助于“三农”问题的解决吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题，一直是关系国家兴衰的重要问题。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国农业生产条件显著改善，农产品产量快速增长，农民收入不断提高，农村经济全面发展，为保障市场有效供给，支持国民经济发展和保持社会稳定，发挥了重要作用，为世界农业发展做出了重大贡献。现实的难题和形势的发展都要求我们比以往任何时候都要加深对解决“三农”问题重要性和紧迫性的认识。随着社会的不断发展，尤其是在中国加入 WTO 后，我国农业面临一种前所未有的冲击，组织制度的矛盾重新显露出来：传统的生产效率过低；管理的成本过高；其他经济形式不足；农村社会问题加剧。这一切都要求对农村的制度与组织形式进行重要调整，进行制度和组织创新，改善农村治理结构。有效改革乡镇行政管理体制机制，对“三农”问题的解决会有很大的帮助作用。第三章 乡镇行政管理体制改革的现状一、近 30 年乡镇行政管理体制改革的基本历程改革开放后，党和国家在加强经济体制建设的同时，也对创新我国的行政管理体制进行了积极的有益的探索，经过进 30 年，我国乡镇政府管理体制经历了从重新确立到深化完善的一个不断发展的历史过程。1.新型乡镇政府管理体制的确立阶段1982 年 12 月 4 日，修订后的 宪法规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983 年 10 月12 日，中共中央、国务院联合发出关于实行政社分开建立乡政府的通知 ，要求实行政社分开，恢复乡镇政府，并规定建设的规模“一般以原有公社的管理范围为基础，如原有公社范围过大的，也可适当化小” 。2.新型乡镇政府管理体制的形成阶段乡镇政权体制重新确立以后，从 1986 年起，党和政府先后制定了一系列的政策、法律来维护和完善这个法律，使之在农村现在化建设中发挥作用。同时，村民自治制度的确立，也使得如何寻找一种适合“乡村”和谐关系的乡镇政府管理体制成为基层政府改革的一个重要任务。1986 年 9 月 4 日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的关于全国区、乡、镇党政机关人员编制的有关规定中规定：“区、乡、镇党政机关人员编制坚持党政合理分工、政企职责分开的原则，认真贯彻精兵简政，加强农村基层政权建设的精神” 。文件要求，作为县派出机构的区，除边远山区、交通不便的地区和管辖范围过大、乡镇数量过多的地区外，一般不设置，以减少管理层次。设镇的地方，不再设乡政府，由镇来管村。文件对审定区、乡、镇党政机关编制的标准、范围、定编定员和经费来源等问题，都做了明确规定。1991 年 11 月 29 日，中共十三届八中全会通过的中共中央关于进一步加强农业和农村工作的规定强调：要“加强乡镇党委和政府的自身建设，充分发挥乡镇党委的领导核心作用，健全乡镇政府的职能，使之成为有权威，有效能的基层党委和政权组织。县有关部门设在乡镇的机构除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放在乡镇管理。实行双重领导的机构，干部的调动、任免、奖惩应征得乡镇党委的同意。乡镇政府和党委对这些单位要强调领导，使之相互配合，形成合力，共同为农村的经济和社会发展服务。 ”吉林大学远程教育 2014 届本科生毕业设计（论文）3.新型乡镇政府管理体制的发展阶段1988 年 4 月，七届人大一次会议通过了国务院新一轮的机构改革方案，与历次的改革相比，这次改革的最大亮点就是：明确提出了把“转变政府管理职能”作为行政管理体制改革的关键。正是在这一新的改革理念下，乡镇政府管理体制的改革也进入了一个新的历史时期，如何建立一个功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的乡镇政府管理体制也成为此后一段时期的改革目标。1992 年社会主义市场经济体制的确立，从更深层次推动了乡镇政府管理体制的改革和发展。2000 年 6 月 13 日，中共中央、国务院在 关于促进小城镇健康发展的若干意见中指出，要积极探索适合小城镇特点的新型城镇管理体制，大力精简人员，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。镇政府要集中精力管理公共行政和公共事业，创造良好的投资环境和社会环境，避免包揽具体经济事务。在规定的机构编制限额内，镇政府可以根据实际需要设置机构和配备人员，不要求上下对口。小城镇政府的行政开支要严格实行预算决算制度，不得向社会摊派。文件强调，要理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制。具备条件的小城镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财政机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政” 。2004 年国务院关于做好