加强高校基建项目全过程管理的思考

引言建设一流大学和一流学科，是党中央、国务院做出的重大战略决策，在此背景下高校的建设发展进入新阶段，各高校迫切需要完善中国特色现代大学制度，规范高校内部治理体系。高校作为人才培养、科学研究、服务社会、文化传承创新和国际交流合作的公共机构，硬件设施是实现这些职能目标的基本保障，校园基本建设对教学、科研、校园形象、招生、引进人才等至关重要。如何加强基建项目的全过程管理、提升管理效率，是本文尝试探讨的问题。一、高校基建项目的特点（一）投资数额大基建类投资项目周期长、数额大是个普遍现象。一流大学和一流学科建设需要一流的配套设施，所以高校在提升软实力建设的同时也更加重视基建等配套硬件设施的建设，增加基建投入是形势所需。据高校公开信息显示，某些知名院校每年有几亿资金用于基本建设，甚至某个年份基本建设资金支出占教育支出比例高达10%。（二）资金来源多样化我国高等学校众多，据统计2020年全国普通高等学校2738所，按管辖分类有部属高校、省属高校、民办高校。对应的高校基建项目资金来源有所不同，有中央财政资金、地方政府资金、高校自筹资金、银行贷款资金、社会捐助以及其他渠道融资等，各个项目因资金来源不同，在管理模式、成本分析以及绩效评价上有所差异。（三）质量要求高高校是培养人才的摇篮，也是科研创新的重要阵地，高校内部的配套基础设施建设是科研创新、人才培养体系中最核心的基础力量，是双一流建设的支撑平台，因此对建设项目的质量要求高。尤其是科教中心、实验楼建设，更要秉承创新发展的理念、走在时代发展的前沿，在前期规划设计、施工工艺等方面都要慎之又慎、精益求精。（四）工期紧张信息技术的快速发展推动大数据时代的到来，随之各行各业进入史无前例的变革，高校的教学、科研面临新的发展机遇，要走在时代前列必须快速作出反应，不管是软实力还是硬实力都不容忽视。基建项目从前期规划到立项审批、项目实施到交付使用等环节众多，加上财政资金安排的时效性，对项目工期要求比较紧迫。（五）建筑类别多高等院校就像一个小社会，师生生活、学习、文体娱乐、医疗等硬件设施一应俱全，基建项目类别多，包含教学楼、科研楼、办公楼、图书馆、体育馆、食堂、公寓以及校医院等，不同功能的建筑项目在设计、施工方面有不同的标准，建设的难易程度和复杂程度也不尽相同，这就为高校内部基本建设的管理水平带来了考验。二、高校基建项目管理中存在的问题（一）基建预算重投入、轻绩效高校基建项目的资金大多数来源于财政拨款，因高校的公益性和公共性，管理人员和业务人员缺乏绩效理念，只重视表面的“花钱是否合法合规”，没有正确树立“花钱值不值”的思维模式，部门预算普遍存在“重投入、轻绩效”的问题。而基建项目一般投资数额大、周期长，工程专业性强，影响因素多，这就给高校落实全面预算绩效管理增加了难度。（二）基建内控制度缺乏系统性的规范高校涉及基建业务的职能部门较多，包含基建处、财务、招标、审计、纪检、资产处等，这些部门一般分属不同的校级领导，每个部门对各自的领导负责，各个部门制定内部控制规范时大多重视部门内部的管理规范，学校层面的系统性规范不够完善，部门之间的业务往来、职责划分方面有时存在脱节、“打架”现象，严重影响基建项目管理工作的规范、有序开展。（三）基建财务重核算、轻管理为防范基建工程财务风险，高校基建项目管理与财务管理分离，财务人员工作内容偏向于日常核算等琐碎的报销业务，在整个基建项目周期的参与度较低，即使参与了某些重要环节的流程如核价、验收等，工作比较被动，对全过程的工作进展渗透性不够，缺乏常态化动态监管，造成资金划拨和项目进度不匹配、各种原因超合同超预算的现象时有发生。（四）基建内部审计能力不足基建审计工作专业性强、涉及面广，以前审计工作只负责工程结算审计，业务量相对较少，近年来审计部门加强内控管理，开始重视全过程跟踪审计，覆盖基建项目各个阶段，包括工程投资立项、勘察设计、招标、工程实施、竣工验收、结算审计等，程序复杂、内容繁琐，审计工作任务重责任大。另外，基建项目按照竣工财务决算管理的有关规定，在完工可投入使用或者试运行合格后三个月内应完成竣工财务决算，对结算审计的时间要求紧迫。而内部审计人员的数量、业务能力有限，某些重要的审计工作外包给校外咨询机构，审计咨询成本明显增加。（五）基建项目招投标问题突出长期以来高校基建领域是廉政风险的重灾区，而招投标阶段更是重中之重，为整治招标乱象加强风险管控，近年来很多高校相继成立了专门的采购招标机构，相关的制度规范也在不断完善，而“上有政策下有对策”，招标阶段问题依然存在：高校基建工程招投标中“围标”“串标”现象时有发生；相关部门以工程建设时间紧、规定流程繁琐为由，采取直接指定、肢解发包等方式变相规避公开招投标；招投标工作的信息化程度不高，因信息封闭和暗箱操作，招标结果“价高、质次、效率低”也普遍存在；招标评标制度不够完善，学校层面缺乏可操作性的监管实施细则，纪检、监察部门的监督力度欠佳。（六）基建相关各职能部门缺乏有效衔接基建项目管理是一个整体性、系统性的工作，所有环节都是紧密联系、环环相扣的，需要各个部门各司其职、各尽其责，而有时候某些部门又各为其主、各行其是，相互之间缺乏有效衔接，遇到麻烦相互推诿，存在协调工作难、沟通效率低的问题。具体现象有：基建处在项目前期阶段与使用部门沟通不深入，在项目实施阶段出现重大设计变更或者施工变更；基建处督促施工单位送审资料不及时不完整影响审计处的审计进展；审计人员专业性不强或者粗心大意造成审计数据不准确，最终决算金额超预算，影响学校财务资金安排；审计工作拖沓导致竣工决算不及时，相应地固定资产移交推迟；招标机构根据基建需要安排招标工作，基建处报送资料拖延、不完善影响招标进展，反过来招标机构的组织形式、制度规范、工作效率又影响合同的签订实施以及工程进度；纪检监察部门对各个环节的参与渗透不够缜密，增加了项目的廉政风险；档案部门对项目档案的归集整理不科学、缺乏信息化保管手段，不能全面快捷地为各部门提供查证服务。三、基建项目全过程有效管理的建议（一）分阶段按资金来源开展绩效评价基建项目周期相对较长，短则两三年，长至六七年，期间影响因素多，牵涉部门广，项目前期、中期、后期不同阶段的责任主体不同，因此应分阶段实施全面绩效管理，对不同的责任主体设计合适的考核方式。比如项目前期立项、设计阶段，应重点对建设管理部门参与人员的工作进程监督考核，是否按计划时间完成了相应的工作；中期项目实施阶段，重点考核施工管理人员的组织能力和专业技术水平，尤其是出现变更签证时对工程造价、工期、质量等的影响程度；后期竣工决算阶段主要对审计部门的审计能力、工作效率等考核，有审计外包业务的项目考核要把审计咨询成本考虑在内。另外，各个项目的资金来源可能不尽相同，应按类别分别进行成本分析、绩效考核，比如基建项目使用财政专项资金的应按照专项资金的管理办法安排资金使用，不得截留、挪用、骗取专项资金；使用贷款或者其他融资方式筹建项目的，应把资金成本列入绩效考核。（二）完善内控制度的系统性规范要规范基建项目的全过程有效管理，必须制度先行。高等学校实施内部控制规范，是加强教育经费监管的重要举措，是完善内部治理结构、建立现代高校制度的必然要求。内部控制规范要注重系统性、有效性、时效性的基本原则，基建管理内部控制规范应在遵从国家政策法规的前提下制定具体的管理办法和实施细则，基建相关职能部门各自负责部门内的内控制度建设，确保制度规范责任到人、执行到位。学校层面，内控制度还要特别重视系统性的规范，要求各职能部门之间在工作流程上做到优质高效的衔接配合，用细则明确责任，避免“踢皮球”的现象。（三）发挥基建财务的管理作用高校的基建项目管理与财务管理分离，归不同的上级领导管控，执行工程款支付“两支笔”会签制度，这种分权制度是防范财务风险的必要手段，反过来分权的实施又一定程度上制约了项目进展。基建财务的日常工作重核算、轻管理是个普遍性问题，财务的首要职责是保证资金使用安全规范，“不出问题”是基本要求，往往忽视了资金的时效性。基建财务需要加大对基建项目全过程的渗透性参与，应加强资金安排和项目进展的联动性，不因资金拖延影响工程进度，也不因工程进度缓慢浪费资金，日常工作形成“支付申请——审批——支付完成——反馈实时数据——督促进展——支付申请”这样一个闭环流程。（四）加强基建专业人才和复合型管理人员建设高校基建工作人员需要有建筑、土木工程、工程管理、工程造价等专业背景，工作人员专业水平的高低直接影响工程项目的顺利实施和建设效益。因高校事业单位的公益性属性，工作人员没有优胜劣汰的市场机制，一定程度上制约了工作的积极性和学习性，所以基建相关职能部门定期开展专业培训和交流学习非常必要。基建相关各部门应根据岗位职责和工作内容不同，有针对性地实施专业能力提升培训计划，鼓励青年员工参加继续教育学习、提高专业水平。工作一线的技术人才注重“专”的高度，而管理人员则需要超越专业的界限着眼全局，高校应重视基建复合型管理人员的培养，打造高素质的领头羊队伍，保证国家和学校利益最大化。（五）加大基建项目招投标监管工作的宽度和深度基建工程的数额大、工期长、技术复杂的特点使得工程项目的招投标工作环节繁琐、内容繁重，从而监管难度更大。工程项目的招投标监管应实施招标前期、开标评标过程、中标后签约的全过程监管，除了对正常程序的合法合规性监督，还应加大监管的宽度和深度。宽度方面包含对投标单位资格审查的方式方法、招标代理机构的资质审查和代理行为、对违规行为的查处、对恶意投诉的处罚、对评标专家的考核、网络评标的原则设置、中标后合同签约是否符合招投标文件条款、实施中合同变更是否公平公正等所有环节的监督审查。还要加大监督的深度，科学识别围标、串标行为，对某些关键环节需要专业能力鉴别考察的应聘请第三方机构参与审查，从深层次杜绝招投标违法违纪的行为。（六）构建高校基建项目协同管理系统“协同学”是20世纪70年代联邦德国斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯提出的一门新兴学科，是系统科学的重要分支理论。协同学主要研究了远离平衡状态的开放系统内的结构、性质不尽相同的各子系统与外界发生能量交换时，利用自身内在的协同作用，自发形成新的空间、稳定的时间以及有序的功能结构。协同管理是指基于所面临的复合系统的结构功能特征，运用协同学原理，根据实现可持续发展的期望目标对系统实现有效管理，以实现系统协调并产生协同效应。协同管理的理念主要体现为三大基本思想，即“信息网状思想”“业务关联思想”和“随需而应思想”，高校基建项目管理的发展趋势正契合了该三大基本思想，因此有必要建立协同管理系统。各职能部门内部提升业务水平、建立健全内控制度，部门之间还应密切协作，不搞信息壁垒，加强各个环节的信息沟通和必要的数据共享，以实现基建项目的有序有效管理、提高资金使用效率。图1所示为基建项目协同管理系统结构图，根据各个部门业务分工不同，对建设管理等八个信息模块设立子系统，子系统包含项目各个阶段重要的办公数据，按照管理权限和工作需要对使用者设置录入权限和查询权限。建设管理模块包含项目基本信息、造价管理、质量安全控制和工程变更签证这些重要信息，相关工作发生时要实时反映在系统里面，为之后资金控制和绩效考核提供重要依据。招投标模块包含招标、投标、评标、中标信息，所有阶段的重要工作文档记录在内备案待查，相关部门和领导随时关注到工作进展以推进后续工作。合同管理模块除了保存合同电子文本，还应特别记录合同重要内容如合同金额、支付条款、结算计价方式等方便查询。财务管理模块包含项目资金监管和合同付款进度，财务系统在支付工程款时应联动合同管理系统，实时更新项目资金情况和项目内合同执行情况。基建审计模块包含过程审计和结算审计，过程审计的审计工作报告应实时记录在项目协同管理系统内，结算审计工作的开始结束时间对项目竣工财务决算的及时完成影响重大，审计工作进展的信息公开有利于督促尽快完善竣工决算手续。资产管理模块包含竣工交付信息和运行维护，竣工交付手续办理完善时应录入项目概况如面积、造价信息等，交付使用后的运行维护信息应包含维修时间、维修内容和维修费用，作为建筑物的终身使用档案。纪检监察模块包括投诉纠纷和廉政建设，纪检监察部门把接收到的该项目的投诉和干部违反