【集体经营性建设用地入市模式探究：以S市为例11000字（论文）】

[6]吴一苇在分析土地使用权出让模式下，重点对该模式的交易方式进行了阐述，并对该模式在入市方面的要点进行分析。完善了在入市交易过程，减少了交易过程中潜在的问题。1.3.2国外研究综述西方资本主义国家，在上世纪农业规模化时期，他们的土地私有化使得产权界清晰，在流转过程中相当顺利。由于我国特殊的土地制度，在集体经营性建设用地入市方面的研究较少，但西方在土地产权、流转方面我们有很多的借鉴空间。土地流转及产权的流转，只有产权界限清晰，才能使土地资源得以高效利用。REF_Ref8177\r\h[7]有学者认为“土地产权与土地市场之间有着直接联系”，并从市场形成的本质出发，揭示了土地市场形成的前置条件。1.4集体经营性建设用地入市概念及相关政策1.4.1集体经营性建设用地入市概念文中集体经营性建设用地入市是指集体建设用地、集体经营性建设用地以及入市三个方面。所谓集体建设用地，就是除国有建设用地以及被征收的集体土地外都属于集体土地。集体建设用地主要分为:宅基地、公益性设施用地和集体经营性建设用地，其中集体经营性建设用地是集体建设用地的一个方面，又叫乡(镇)村建设用地或农村集体建设用地，是集体经济组织用来发展集体经济、农村建设、具有盈利性质的土地。其中，宅基地作为房屋建设用地，主要存在现在、过去、未来已经建造的房屋。公益性设施用地是指有集体经济组织，依据公共需要所修建的养老院、学校等。结合实际情况分析，集体经营性建设用地则是指当地乡镇、村集体为了发展农村集体经济，从而进行盈利活动的土地。集体经营性建设用地入市，指进入市场进行交易。根据2013年《决定》，在符合法律规定前提下，通过出让、租赁等方式从集体经济组织手中获得土地使用权，并按照规定向指定用地方向开发利用。同时拥有与国有建设用地同等入式权力。因此集体经营性建设用地可以在不被征收的情况下进入土地市场。“入市”是在土地所有权不变的前提下，除集体经济组织以外的单位或个人可以通过出让、租赁等方式直接获得土地使用权。1.4.2土地改革为了自身利益土地自发流转在改革开放以后越来越严重，自发流转严重影响了土地市场的秩序，从而引起了政府部门的重视。我国在2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》以及2020年新《土地管理法》不断对土地进行深化改革。目前已经基本建立起了规范的土地市场。2008年对集体建设用地提出了与国有建设用地同等权力的改革目标。统筹规划了未来集体土地改革的基本方向。2013年就全面深化改革提出在法律允许范围内，可以通过出让、入股、租赁等方式进行集体建设用地的入市。获得土地后需要在符合规划的前提下进行开发利用。2020年新修改的土地管理法明确了集体建设用地入市的必要性。对于入市的集体经营性建设用地，需要通过法律程序获得审批，集体经济组织才可以将土地通过出让、租赁等方式将土地使用权转让给集体经济组织以外的单位或个人。在获得土地后，集体建设用地拥有与国有建设用地同等权力。新法的实施促进了城乡建设，为城乡一体化奠定了法律基础。2集体经营性建设用地主要入市模式2.1各地入市模式的形成为打开我国农村土地市场，促进农村经济发展，缓解土地矛盾，我国入市试点工作在2015年后相继展开。各地结合自身情况因地制宜，摸索推出了符合自身发展现状、土地分布现状的入市模式。例浙江德清在其完善的土地流转经验的支撑下推出了“招拍挂”就地入市模式；REF_Ref10300\r\h[8]上海松江在入市试点以来摸索除一条符合上海经济发展，促进土地集约利用，入市主体只当为农民集体经济组织的松江模式；REF_Ref10346\r\h[9]北京大兴区为了缓解北京市人口、资源等压力，通过政策实践，推出了减量高效的入市模式——镇级统筹模式；REF_Ref10385\r\h[10]广东南海早在试点前就已经通过流转形成了一定的入市体系，并在此基础上创新性的探索出了南海模式即土地整备模式。REF_Ref10490\r\h[11]2.2对与各地入市模式对比总结虽然各地推出了属于自己的入市模式，但相较于入市主体、入市方式等方面拥有较多的相同点。比如浙江、上海两地均采取了以农村集体经济组织为主体，以招牌挂的方式进行入市。虽然在政策制定、流程方面存在差异，但就入市方式而言其性质相同。北京、以及广东采取了成立股份公司对土地进行入市。在这之中虽然入市方式大致相同，但就其细节而言，北京大兴区成立的股份公司是由镇级主导的，对于土地的分配、开发可以是股份公司，也可以是土地使用者进行出资入股参与土地的开发建设；而广东南海是由村集体自发形成的股份制公司，拥有对土地的决策权与支配权。表2-1各地入市模式对比入市模式相同点主体不同点招拍挂就地入市模式松江模式两种模式的入市主体相同都是农村集体经济组织，采取招拍挂的方式进行入市农村集体经济组织浙江招拍挂就地入市模式是以农村集体经济组织为主体进行入市，成立服务平台，为村集体提供土地估价、价格出示、联系卖家，从而保障农民基本利益。上海松江模式入市方式多样，但都经过委托政府进行土地股价、测算、编辑出让书。镇级统筹模式土地整备模式两种模式均是通过成立股份公司通过出让进行入市入股成立的资产联营公司镇级统筹模式是由镇政府主导，由镇政府组织成立的股份公司进行入市操作，对于土地的经营与管理均由镇政府进行分配与规划。或者土地使用权人进行入股，以股东身份参与土地开发。土地整备模式虽然由镇级土地整备中心集中在一起，各个村集体经济组织自发成立股份公司进行入市。3禹城市集体经营性建设用地入市模式分析3.1禹城市区域概况山东省禹城市位于山东省西北部，分别与齐河、临邑、茌平、高唐、平原五县接壤，全域面积990平方公里。3.1.1自然地理禹城市位于黄河中下游的冲击平原，南高北低，海拔最高27.27米最低19.2米，全域水网密布过境流量丰富，地下水可利用资源达1.5亿方。对于成片经营有一定的优势。据统计，2017年禹城市全域集体建设用地面积1512宗3494亩，其中工矿仓储占67.6%、交易市场沿街房占20.2%、废弃建筑物占12.4%。（图3-1）图3-1各类集体建设用地所占比截至2018年，全市入市总面积达63宗1584.44亩，其中整备入市与调整入市占入市总面积78.6%，其他模式仅占31.4%。（图3-2）图3-2禹城入市模式所占比例3.2禹城土地整备入市模式案例分析位于禹城市南18公里处的伦镇工业园区借鉴了广东探索出来的模式，在不改变所有权的情况下，以镇为单位各个村集体入股，成立服务中心。打破了各村为战的局面，可以将分散的地块集中达到入市指标。从而加快我国集体经营性建设用地入市的步伐。但在统筹各村土地的过程中，村集体经济组织无法明确掌握入市土地范围，为入市过程带来了困扰。截至2018年底，伦镇通过土地整合复垦获得4.85万亩集体建设用地，其中对废弃宅基地、公益性建设用地的复垦与置换新增建设用地7830亩，占整合土地面积的16.1%；拆旧村36个新建农村社区7处，腾空土地3000亩占整合土地的38.3%。大规模的整备为土地入市创造了良好的基础。但其中也出现了乱开发、规划、整合的情况，不利于土地入市市场的稳定；同时过度拆迁引来的是农民的不满，对于高度集中的社区楼房，农民住习惯了生火做饭，入住楼房后会产生排斥感；拆迁过程中也存在宅基地难以收回等情况。（图3-3）图3-3土地整备各项用地占比2019年底伦镇规划用地2400亩，完成规划1300亩，总投资29亿元打造伦镇产业园区，借助土地入市，以及优质的入市环境。通过整备的闲置土地成功引进了28家以利济南莹浩机械为首的数控企业，有利于打造数控产业园。济南莹浩机械在所获得的300余亩土地中总投资达到10亿元，规划建筑面积300亩，生产达标后可以实现亩均收税14万以上，总产值6亿元。同时入园企业可以为周围居民提供2000多个就业岗位。利用有限的土地做到了经济的发展人民生活水平的提高。但过于大量的引进企业，容易导致企业在获得土地后不按照规划用，甚至引进低产能高消耗的落后企业等问题的出现。3.2.1土地整备模式适用性面对禹城市集体经营性建设用地分散的情况，在不改变土地所有权的前提下，创建服务中心。很好的解决了建设用地分散的局面，有效的防止了土地收益被相关干部非法挪用，极大的保障了农民利益。采用直接协议出让的方式进行入市引进了许多外地公司的加入。拉动当地生产力、大大解决了农民收入问题。进而延伸出了集体建设用地向工业、仓储、商服用地方向交易的现象。该模式适用于集体经营性建设用地过于分散，各村集体经营性建设用地规模不大的情况。它有利于集中土地资源，由镇（区）政府统一分配更好的进行入市。3.3禹城调整出让入市模式案例分析调整出让模式是在经济较为发达的村镇展开的以农村集体经济组织为主体进行协议出让方式入市的模式，这些地方企业众多，企业想要扩大厂区规模却没有充足的集体建设用地，这时当地集体经济组织就可以借助调整出让，向国土部门提出申请。通过协商对偏远地方建设用地的置换、购买等方式获得其土地所有权。然后将所获得的土地进行整理达到指标后通过出让进行入市，扩大了入市规模，为土地正常入市打下了基础。禹城房市伦镇产业园，现拥有58家企业，全部正常产。给产业园总投资10亿元，伴随着入市的进行预计每亩土地可达到税收5万元。房市镇产业园规划用地1330余亩，通过整治入市将分散、废弃的宅基地等建设用地集中起来进行复垦，完成指标后进行土地入市。为以往生产力低的企业注入了新鲜血液，激发了企业发展积极性，劳动水平大大提升，提高了生产力水平，加快了经济的发展。同时加快了土地的分配效率，提高了入市的进度,促进了节约集约用地，改善了农村土地错综复杂的局面，保障了产业园规模扩大所需的建设用地。通过调整出让入市，让多企业获得了不同年限的土地使用权。如伦镇产业园、张庄镇孟庄村、辛店镇的集体经营性建设用地出让期限为50年，梁家镇的商服集体经营性建设用地出让期限为40年。为企业吃了“定心丸”促使企业放心发展，在获得了土地出让年限的同时，企业可以依据颁发的产权证书依法取得抵押贷款，从而达到“同权”的改革目标。（图3-4）实地调研发现，许多企业拥有投资建设的资金，过去主要靠租地发展，但租地过程中容易发生变故，所以许多企业并不敢大力发展，抑制了经济发展。禹城熊市食品有限公司在过去20年中先后换了6个地方。2017年熊市食品有限公司在获得了土地使用权之后，对农村土地市场多变的担心也随之而去。在禹城农商银行成功获得了抵押贷款190万元。加大了投资力度，对场内的机械、建筑进行了更新换代，保障了食品生产效率，稳定了公司的运营。图3-4出让土地用途占比3.3.1调整出让模式适用性调整出让适用于入市前就有许多企业已经扎根在入市土地范围区内，所出让的土地被企业租用，并且入市土地较为分散零碎。通过调整出让的方式将废弃的宅基地，闲置地以及无人居住的村落复垦形成指标加快入市节奏，有效盘活土地资源。既满足了扎根企业的利益又满足了政府试点新政策的迫切需要。4禹城市入市模式可能存在的问题4.1入地整备入市模式可能存在的问题4.1.1土地范围、权属关系不明确在颁布新土地管理法之前，农村集体建设用地存在随意流转的现象。随意流转严重破坏了土地市场的平衡，扰乱了市场秩序。土地使用人依据流转所得的土地肆意开发，从而导致在入市过程中土地性质难以辨别，对于所规划的划片发展难以实现。另一方面集体组织之间、个人之间由于历史问题的遗留，所拥有的土地范围不明确导致在土地整备过程中容易发生土地权属问题的争议。在入市过程中无法解决土地范围的权属问题，进而导致入市过程缓慢、入市土地面积狭小，严重影响着入市工作的开展与进一步工作。4.1.2不规范开发利用新土地管理法的颁布允许了集体经营性建设用地直接进入土地市场，打开了农村经济发展的门户，促进了国有建设用地与集体建设用地同地同价同权的实现，推动了城乡发展。由于我国对于农村地区没有明确的法律条文规定，导致了集体经济组织对于本集体土地的规划具有一定的引领作用。在政策红利的背景下，集体经济组织在没搞清楚入市范围以及什么是集体经营性建设用地的情况下，由于利益的驱使，肆意的扩展集体土地进行入股，通过镇级政府进行入市，造成农村集体土地划分混乱，规划不合理。在集体经营性建设用地入市前期，还未形成较为完善的法律程序，对于入市尚处于探索阶段。禹城在入市初期，过于追求入市效率，忽略了集体经营性建设用地的利用效率。在已经入市的企业中，各个企业各自为政，建立自己场内所属公路以及用途相似的建筑，严重缺乏公共性，导致企业布局过于松散、闲置土地的浪费。有些低产能企业，由于相关规定，只有半年的生产期间，土地闲置时间过长，例如德龙助剂有限公司占地面积16.85亩，总投资700多万元，但是一年所达到的产值只有300万元左右，严重造成了土地资源的浪费。4.2调整出让入市模式可能存在的问题4.2.1调整过程中闲置宅基地难以回收虽然入市提高了农村土地的利用率，增加了农民收入。但通过实地调研发现，禹城市集体建设用地土地存量有限，有的甚至没有。因此要考虑通过增量土地来达到入市指标，因此闲置已久的宅基地以及公益性用地被选为所要调整的土地。但在调整过程中，闲置的宅基地都拥有所有权人，由于乡村人民的念旧、对老一辈人的思念以及对刚刚颁发政策的不了解，导致了废弃宅基地难以收回的情况。4.2.2调整过程缓慢在调整入市过程中，权属关系的协调、基本农田的保留以及调整过程的成本延缓了入市的效率。首先土地所具备的权属关系十分复杂，不但要针对相关地块所属的区域进行调整，还需要对相关地块调入的区域开展协调工作，因此在面对诸多农村集体组织的过程中，怎样对各个组织的利益进行有效的协调是一大难题。除此之外，还需要针对相关农耕用地进行适当的保护，而上述工作所涉及的处理流程均较为繁琐。另外一个难点便是，相关地块的调整入市操作成本相对较高，无论是拆旧还是建新都会产生成本，如果入市用途是效益较低的工业用地，其竞争力会大打折扣。4.2.3收益难以平衡调整入市中政府、集体经济组织以及个人作为收益分配的三大主体，在收益分配过程中三者所占比例无法达到平衡。作为个人，如果在参与土地入市过程中无法取得相对应的收益，那么打开农村土地市场提高农民收入的初衷就无法实现；对于集体经济组织，它作为入市的主体有权享有收益分配的权力。如果收益分配过程中所占比例较少，则会影响集体经济组织对入市的积极性以及对当地经济发展的渴望；政府方面，如果分配不理想，则会大大消减政府对入市的引导，以及在调整土地过程中的积极性，减缓办事效率，严重影响入市进程与经验积累。4.3总结上述两种模式均为禹城试点过程中的入市模式，经过对禹城入市模式概念的介绍、入市存在问题的总结可以看到，虽然禹城在入市过程中取长补短，可以为其他入市地区提供有效借鉴。但在入市过程中依然有许多问题需要解决，如在参与入市的集体经济组织在不清楚入市土地范围、权属关系不明确的情况下对土地进行不合理的规划从而达到入市效果，破坏土地市场的秩序；在调整入市过程中废弃宅基地难以收回、收益分配主体在收益过程中所分配的比例不合理等。5集体经营性建设用地入市模式优化对策5.1完善制度，办理确权登记虽然禹城颁布了相关的入市政策，但缺乏实践经验政策并不完善。就明确土地入市范围来讲还相对欠缺。应该深入解释什么是集体经营性建设用地，明确哪种土地可以进行入市，例如存量建设用地、增量建设用地。其中增量建设用地包括通过调整复垦的闲置宅基地以及公益性用地等。在流转过程中土地性质发生改变的历史问题，应该恢复其土地性质进行统一规划。对于性质不可逆的土地，顺势规划为集体建设用地。统一办理确权登记，明确个人、集体所属范围并颁发土地产权证。避免在入市过程中出现土地范围、土地权属不明确而产生的纠纷。5.2成立监管机构在农村分别成立土地监管机构和宣传组。宣传负责对所辖农村入市政策的宣传，以及强调集体经营性建设用地入市范围。土地监管机构负责监督，避免个别集体经济组织乱用职权，在法律机制不完善的情况下为利益驱使将规划外的土地整理入市，破坏土地市场秩序。同时将强对企业用地规划的监管与抽查，定时检查企业土地利用情况。对不按规划开发利用土地的企业实施相应的惩罚。充分保障入市工作的有序进行。5.3制定合理的分配制度首先集体经济组织作为入市的主体，有权享有土地的收益。由于我国大力推进乡村振兴，在土地集体所有权不变的情况下，在对农民个体进行收益分配的过程中，不应该将土地收益全部分配给个体。集体应留够资金用以发展乡村基础设施建设以及发展经济。集体经济组织内部成员应该通过协商制定合理的分配比例，并经过2/3村民代表同意后进行公示。在集体内部收益分配上可采取同样的方式进行商讨由内部成员投票表决，避免权力较大的人员在集体内部收益分配上谋取利益。其次政府在入市过程中起领导作用，理应得到土地的部分收益。建立合理的税收机制并予以公示，让基层以及农民个体做到心里有底，这样才能更加积极的进行入市，更好的进行入市实践。5.4加强管理，促进调整效率从农村集体经营性建设用地自身的情况出发，应当切实做到因地制宜、因人制宜，明确各乡镇责任义务、明晰参与的方式。充分了解当地人的顾虑与需求，发挥地区人文因素特征。禹城应根据自身实际情况，对农村集体经营性建设用地入市的交易规则进行完善，围绕价格等具体因素进行细致化地规范与管理，对土地使用权的登记工作进行明确要求。加强事前、事中、事后摸底调查，以最好最快的方式对集体经营性建设用地进行调整以及后续确权工作。6结论与展望本文阐述集体经营性建设用地入市相关概念以及政策，从局域入市以禹城入市途径为例，用实际入市情况进行分析，得出了禹城市两种入市模式在实施过程中的适用性以及存在的问题。在入市过程中禹城相继出台相关政策，让入市变得程序化、规范化。文章中分析的两种模式虽然借鉴了其他模式的长处，但仍然存在许多问题，如入市面积过于狭小、土地粗放导致的资源浪费、入市方式单一等问题。目前禹城应该在其他模式的基础上，着重创新属于自己的入市主体、增加入市地块宗地面积、推动入市途径多元化、加强群众参与，努力把握好入市方向，积极探索入市政策，完善我国入市系统，争取摸索出一条适合于全国推广的土地模式。参考文献包一明.集体经营性建设用地入市行政法规制研究[D].内蒙古大学,2020.仙玉莉,詹王镇.集体经营性建设用地入市出让主体多元化法律问题研究[J].绥化学院学报,2020,40(11):29-32.喻月英,陈建华.对我国农村集体经营性建设用地入市的探析[J].现代经济信息,2014(22):399-400.李鹏.山东省禹城市集体经营性建设用地入市路径研究[D].山东财经大学,2018.夏莲.城乡统一建设用地市场构建研究——基于集体建设用地入市不同模式视角[J].北京城市学院学报,2019(03):7-12.谢路阳,吴一苇,薛玲.新《土地管理法》背景下集体经营性建设用地交易模式研究[J].法制与经济,2020(07):96-98.黄贤金,尼克·哈瑞柯,鲁尔特·卢本,曲福田.中国农村土地市场运行机理分析[J].江海学刊,2001(02):9-15.付冬梅,龙腾.浙江德清集体经营性建设用地入市模式研究[J].上海国土资源,2016,37(02):42-45+50.张瑜.松江区农村集体经营性建设用地入市模式探讨[D].华东理工大学,2018.赵磊.农村集体经营性建设用地入市试点透视——以北京市大兴区为例[J].中国农业资源与区划,2016,37(01):131-135.吴彩容.农村集体经营性建设用地整备制度的实践效果及优化建议——以广东南海为例[J].中国集体经济,2021(17