论诉前联调机制的正当性

摘要近年来，我国人民群众日益增长的司法需求与司法资源严重短缺之间的矛盾日益凸显，传统的司法救济机制已无法满足该需求，严重影响了社会和谐稳定。在这个过程中，我国探索出符合我国国情的非诉纠纷解决机制—诉前联调，形成“以法院为主，多方参与”的联动机制，能够快速解决纠纷，缓解办案压力，在我国取得一定成效，尤其是广东地区。由此可见，诉前联调在解决矛盾纠纷中发挥着极为重要的作用，潜力无限。本文中，笔者通过对诉前联调的运行及组织架构分析，对比诉前联调的不足之处引出诉前联调体现的中华文化价值、司法资源低成本利用、诉前联调弥补诉讼与ADR缺陷、当事人被赋予程序选择权、诉前联调实现个案公正这些方面来考量我国诉前联调的正当性，并对诉前联调未来的发展道路提出有益建议。关键词：诉前联调调解正当性ABSTRACTInrecentyears,theconflictbetweentheincreasingjudicialcallforthepeopleofournationandtheseriousshortageofjudicialresourceshasbecomeincreasinglyprominent,andthetraditionaljudicialreliefmechanismhasbeenunabletomeetthisdemand,whichhasseriouslyaffectedthesocialharmonyandstability.Inthisprocess,Chinahasexploredanon-litigationdisputeresolutionmechanisminlinewithChina'snationalconditions-pre-litigationjointadjustment,forminga"court-based,multi-partyparticipation"linkagemechanism,canquicklyresolvedisputes,easethepressureonhandlingcases,andachievedcertainresultsinChina,especiallyinGuangdong.Itcanbeseenthatthepre-litigationjointadjustmentplaysanextremelyimportantroleinresolvingcontradictionsanddisputes,andhasunlimitedpotential.Basedontheanalysisoftheoperationandorganizationstructureofthepre-litigationjointadjustment,theauthorcomparestheshortcomingsofthepre-litigationjointadjustmentwiththeChineseculturalvalue,thelow-costutilizationofjudicialresources,thedefectsoflitigationandADR,thechoiceofprocedure,andtherealizationofcasejustice.Keywords:PrelitigationjointregulationJustificationMediate目录TOC\o"1-3"\h\u一、引言 1二、诉前联调机制概述 1（一）广东诉前联调运行模式 2（二）诉前联调实证研究—基于东莞某银行诉前联调行动 4（三）诉前联调存在的问题 5三、诉前联调的正当性分析 6（一）诉前联调体现的中华文化价值 7（二）司法资源低成本利用 7（三）诉前联调弥补诉讼与ADR缺陷 8（四）当事人被赋予程序选择权 8（五）诉前联调实现个案公正 9四、诉前联调完善路径 9（一）完善相关立法 9（二）提高调解质量 9（三）以“枫桥经验”指导完善诉前联调 9五、总结 10参考文献 11致谢 12PAGE7PAGE7一、引言改革开放以来,我国进入社会转型期,面对我国人民群众日益增长的地方司法资源需求与其他地方民事司法的资源需求严重短缺之间的矛盾日益严重,直到2002年9月,最高人民法院和国务院司法部正式制定《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》、《人民调解工作若干规定》有效地彻底缓解了该矛盾。2010年6月，最高院发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》确立了调解工作大建设,就此诉前联调在全国范围内逐步展开。2012年《民事诉讼法修正案》将民事诉前联调规定制度作为"先行调解"的制度，这项规定制度的建立旨在通过将人民调解的组织形式导入到民事纠纷处理和解决的过程,为有效克制我国司法行政权力的过度扩张,在此发展阶段人民法院往往是以建议、引导的形式指引诉讼当事人自由选择方式进行人民调解，标志着我国打开了诉前联调的广阔法律研究发展空间,从此人民调解被西方发达国家普遍誉为东方之花。目前我国学术界对于诉前联调正当性的问题研究仍比较少,苏汶淇《诉前联调机制的正当性分析-以广东省基层法院的实践为例》是唯一一篇详细从诉前联调的正当性方面叙述，该文从文化、需求、社会效益三个方面并通过广东省猎德村案例分析诉前联调的正当性，以及黄旭东《整体正义观下的诉前联调》提出在当前党和国家重新重视发展人民调解从而努力使人民调解事业复兴这一历史大环境下我国目前的诉前调解仍然还处于起步的阶段，提出诉前联调的正当性具有司法规律。刘丹的《论诉前联调机制的不正当性》更多的是结合立案登记指出诉前联调的发展仍存在着中众多不足的地方。以上这些学者研究诉前联调的背景都只是基于诉前联调“摸着石头过河”的阶段提出诉前联调的正当性之处，现如今诉前联调已经发展到初级阶段较完善时期，在数据化大时代，诉前联调运行方式在结合原有诉前联调正当性方面而有所创新，本文的创新之处在于结合大数据背景下诉前联调的新发展，笔者通过文献分析法、资料分析法、描述性研究法等研究方法结合大至广东省全省小至东莞市全市2018至2019年诉前联调的运行实效实时数据，紧贴诉前联调工作实际，对比诉前联调不足之处，考量诉前联调的正当性之处。诉前联调机制的概述（一）广东诉前联调运行模式1.诉前联调运行框架结构诉前联调即诉讼前的联动调解,是指根据人民法院的决定或者委托,由人民行政机关、人民调解工作组织、商事协会调解工作组织、行业协会调解工作组织以及其他依法或者具有履行社会调解服务管理职能的社会组织依法主持或者组织参加的民事纠纷处理或者调解的工作。如果有争议的当事人与法院自愿协商或者达成当事人调解的协议,由人民法院为当事人出具纠纷调解书,反之则恢复诉讼程序。诉前联调机制是法院附设替代性纠纷解决机制的一种。广东法院自2009年开始在全省推广建立诉前联调工作机制，省法院先后与省社会治安治理委员会、省工商行政管理局及其他国家机关、社会团体制定了《关于建立诉前联调工作机制的意见》等20余份文件，内容包括：（1）多元联动各方面创设诉前联调工作体系，在县（区、市）法院建建立诉前联调工作工作室并以此活动为工作基础,组织协调检察、公安、司法、劳动、卫生、国土、房管等各级司法和国土行政相关职能部门,工会、共青团、妇联等各级人民团体,工商联、商会、行业法律服务协会、消委会、律师事务协会等各类社会公益性组织或者企事业单位,充分利用人民调解、行政委员会调解、商事协会调解、行业协会调解等非诉讼纠纷的解决方式,综合地运用了政策、法律、经济、行政、教育等多种手段,对各类矛盾调解纠纷和案件进行了联动调解,形成"大联调"。（2）建章立制务实诉前联调制度基础:建立诉前联调联席会议制度,成立小组督促;建立专项工作协调机制,针对专门的调查项目和专门个案对他进行了问卷调查;同时还建立专门个案审查调解中的诉前工作联动机制。2.适用范围可以针对案件进行适用于诉前联调的一般民事纠纷类型包括劳动合同纠纷、婚姻家庭关系纠纷中发生的涉及个人财产部分的损害赔偿纠纷、追索劳动报酬或者是人身损害赔偿的纠纷、相邻权利的纠纷、不当得利、无因管理引起的损害赔偿纠纷、道路交通事故引起的损害赔偿的纠纷、农村土地使用权承包合同的纠纷，而不适用诉前联调案件类型，包括适用特别程序的案件、适用破产程序的案件、确认身份关系的案件以及规避法律或者损害国家利益、公众利益、第三人利益以及其他依纠纷性质不宜进行诉前调解的案件，皆不适用诉前联调。3.运行流程当事人到人民法院现场申请立案起诉时,法院在通知当事人申请立案前,先由人民法官现场告知各方相关当事人诉讼民调裁判对接调解联动，根据对接联动机制,当事人已经表示同意委托双方法院进行民事诉讼调解的,由当事双方人民法官和诉讼调解员共同引导相关当事人到诉讼民调调解对接联动服务中心现场依法进行民事诉讼调解,或者双方法院决定可以直接委托其他一方具有民事诉讼调解仲裁协议服务管理机构职能的其他法人或者其他组织服务机构现场进行双方当事人的诉讼调解。在本院法官和民事调解员的正确指导和共同主持下,如果双方当事人依法达成了民事调解协议盖字签章。调解若当事人依法要求对双方的协议调解或者达成协议的相关内容完全予以真实进行确认的,法院将有权要求双方出具双方间的相应民事诉讼调解书。如果双方调解不成,法院可以立案,工作人员负责案件跟踪、流转及归档工作。但是当事人不同意诉前调解、调解不成功、或者其他不认为适宜提起诉前联调的法律纠纷,按正常立案程序办理立案手续。值得我们关注的有几个重要程序点,第一,当事人可以申请起诉或移送到上级法院的民事诉讼案件,在上级人民法院批准立案前,法院应当有权利和义务明确地告知当事人可以在其他具有民事调解或者诉讼职能的社会组织和人民法院之间自由进行调解的选择;第二,当事人可以自由选择其他具有民事调解或者诉讼职能的社会组织之间进行民事调解,也或者可以自由选择符合司法机关受理诉讼的程序;第三,当事人与法院达成的民事调解的协议可以向人民法院提出申请经过司法的确认,法院应当出具民事调解书;第四,调解不能与当事人达成协议时,不影响案件恢复立案程序,如下图：（二）诉前联调实证研究—基于东莞某银行诉前联调行动2016年7月22日，某银行东莞分行准备起诉15家公司和个人，案件涉及金额达5000万元，但是这宗纠纷最终通过通过东莞中院与该银行和东莞市增城区银行业协会共同合作搭建了第三方诉前调解平台约30天的时间就解决完事了。在接到这起案件时，东莞中院先对这宗金融产品抵押借款纠纷案件进行了预立案登记,告知了当事人案件诉前调解的内容及详细介绍第三方诉前调解平台,最终结果该银行同意要求对方进行诉前调解。法院在8月26日下午对双方当事人签署的调解协议现场进行了法律的确认。这起案件最终圆满解决。调解，一直以来都是化解纠纷的一种方式，2009年，广东省创建化解基层矛盾的“第一道防线”—覆盖全省的三级综治信访维稳中心。于2011年年初正式下发《关于建立诉前联调工作机制的意见》后,正式拉开广东省人民法院诉前联调的工作正式序幕。东莞两级人民法院也将开展诉前联调工作贯穿在整个民事诉讼案件审理程序的过程中。于2019年1月23日，东莞市委政法委和东莞市中级人民法院联合下发了《东莞市关于全面加强诉调对接工作的实施意见》，2月中旬，下发了《关于建立东莞市诉调对接工作联席会议的通知》、《东莞市诉调对接工作联席会议制度》，初步构建了全市加强诉调对接工作联动机制。这几年,广东法院坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面,大力推进"一站式"多元解决纠纷机制和"一站式"诉讼服务中心建设,共联动662家政府部门、群团组织、行业内各协会单位广泛地参与诉讼纠纷多元化解,促成"党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障"的共建共治资源共享的中国特色社会主义综合治理多元化工作发展新格局和广东法院诉讼纠纷综合服务新生态基本体系初步建成,成立112个集纠纷调解繁简服务分流、诉前纠纷调解等多种功能综合服务为一体的诉调服务对接中心,建成"广东法院多元化纠纷调解平台",入驻广东法院专业纠纷调解服务组织734个,2019年全省各级人民法院共受理和调解各类诉讼纠纷22.3万件,全年网上联调立案数量已突破118万件,网上联调立案率72.5%。在整个民商事诉讼调解程序的过程中,东莞两级人民法院也将网上调解程序贯穿其中，构建了全市诉调对接“1+2+3”模式。共累计受理民商事案件1126宗,其中正在联调处理148宗,不确定是否适合诉前联调206宗,经过一次联调后成功结案772宗。在经联调后成功结案的民商事案件中,联调成功207宗,成功率平均为26.81%。根据民政部相关的数据统计显示,2019年1月至10月,东莞市法院新受理收到的民商事案一审诉前联调案件10.27万件,比上一季度增长26%;其中通过二审案件诉前联调成功调解33086件案件,共78523件案件最终进入诉讼程序审理,比上一季度下降30.6%。（三）诉前联调存在的问题通过诉前联调在整个广东范围内现今运行效果来看，可以说是潜力无限的，在维护社会的和谐稳定和解决司法资源方面也取得很不错效果，但在发展运行的阶段中也逐渐发现诉前联调存在很多问题，有以下三点不足的地方：1.诉前联调立法缺失我国调解主要法律、司法解释和指导性文件来源于《人民调解工作若干规定》、《人民调解委员会组织条例》以及《中华人民共和国民事诉讼法》。而最高院发布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》和《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》文件不是法律，只是法院内部的规章制度，因此不具司法解释效力。由此可见，调解在规范性方面并不严格，主要参照各级地方制定的带有行政性质的文件，由于地方制定规则差异性，使司法、行政机关在诉前联调机制方面存在公信力缺失的风险。2.诉前联调确认效力问题2012年《民法诉讼法修正案》才新增加司法确认的内容,调解协议与法院判决并不具有相同的效力,明确了诉前联调不具有的司法既定性和裁判力。诉前联调根据《广东省高级人民法院关于非诉讼调解协议司法确认的指导意见》,对符合广东省有关法律规定的申请人出具民事非诉讼调解书的案件予以司法确认,送达诉前联调双方的当事人,并实行告之主动申请执行的制度。其中若一方的申请人违背民事非诉讼调解书司法确定的程序和义务,将直接移送法院强制执行。这说明司法非诉讼确认案件是以征求双方当事人自愿同意为依据的原则,但某些法院却积极推动诉前联调机制运行。诉前联调机制运行下,确定"法院为主"在诉前联调机制。3.诉前联调机制的和稀泥性质诉前联调机制缺乏成为民事主体有利救济制度的一种正当程序，逐渐成为“准前置程序”。我国民事诉讼遵循“高度盖燃性”标准，而在“诉前联调机制中，调解员在尽快解决纠纷达成调解的动机下，整个调解过程以双方当事人的互谅互让为基调，对案件事实以一种脱离法治的“和稀泥”方式对待，完全无须考虑到民事诉讼证明标准，只要双方均无争议的案件事实，即认可为真”。由此通过诉前联调只能达到平息双方争端，而不能辨别是非真相，这容易造成双方当事人相互串通提起虚假诉讼。三、诉前联调的正当性分析诉前联调在发展的过程中所遇到的不完善的地方，但也不可忽视诉前联调在解决矛盾纠纷中更多的是发挥积极的作用，在整个司法机制运行体系中有其独特之处。（一）诉前联调体现的中华文化价值诉讼是中国上下五千年盛久不衰的法律传统，其生命力根植于中国社会的方方面面。但诉讼使当事人只关注“私利”，而损害“公益”，诉讼打破双方当事人的和谐关系，正式处于对立面，诉讼不仅耗时费钱，结局也只是一种输赢的可能。厌讼在古时候是老百姓的真实写照，维系社会稳定道德方面所发挥的作用占的比重较大，中国封建社会倡导“无讼”文化，崇尚“让”的美德，大部分纠纷交由民间自治，所以才有“你敬一尺，人敬一丈”说法，而调解正是体现这一种“让”的美德，成为衡量社会秩序稳定的基本尺度。古人认为求“道义”者为君子，求利言利者为小人，人们应舍利求义。诉前联调机制使当事人之间的对立更容易获得情理的妥协,是一种社会纠纷解决的手段和方式,是一种对社会秩序的合理安排,体现了中国传统儒、道两家思想和文化共同追求天人自然社会秩序和谐的核心价值理想,诉前联调继承和保护发展了中国民族传统和谐文化的价值。更甚者在12月6日，习近平总书记在“新时代调解高峰论坛”上要求在共建共治共享下构建多元化纠纷化解体系，正说明诉前联调机制的运行响应当前共建共治共享大趋势时代。（二）司法资源低成本利用诉前联调机制能够缓解案多人少的压力，诉前联调的初衷就是为了替代诉讼，作为一种更加节省资源的方式，诉前联调等替代性纠纷解决机制发挥着缓解诉讼压力的重要作用，总而言之，诉前联调是应对司法系统案件压力过大的一种分流措施。如东莞第三法院推进道路交通事故案件一体化机制，在公安、司法行政、金融监管等部门的大力支持配合下，全面开展赔偿标准统一、鉴定程序规范、纠纷调解前置等工作，在2019年8月至2019年11月高效率解决交通纠纷案件共1271宗，且2019年进入法院诉讼道路交通事故案件2551件，可看出同比下降27.9﹪。另一方面，群体性纠纷日益增多，法院陷入司法资源不足的困难处境，单单依靠诉讼是无法解决的，但若通过调解的方式不仅可以起到减轻案件杂、多、繁的负担，且更快的解决当事人纠纷，调解在时间方面是处于优势地位的。由于法院通过联合调解方式承担起了对各方调解主体的监督指导和制约功能，实际上也实现了司法权力的扩张和司法资源的低成本利用。（三）诉前联调弥补诉讼与ADR缺陷“每一个社会都有其广泛的选择，以应付由个人纠纷引发的冲突，诉讼只是从回避到暴力等诸种可能解决方式之一”。现今，诉讼与非诉讼纠纷解决方式（ADR）成为解决社会矛盾的两种主要方式，但该两种方式仍存在一定缺陷。ADR机制达成的调解协议强制执行力不足，诉讼具有天然的对抗性，双方当事人为取得诉讼的胜利，往往最后会造成“两败俱伤”，且审理民事诉讼的法律程序往往必须要严格化并遵循民事诉讼人和法官的程序中立基本原则、当事人平等性原则、人民公众自愿参与的基本原则、程序公开性的原则等众多基本的程序原则,导致法律程序套上重重枷锁，过于僵化与解决个案灵活性存在冲突，而诉前联调出现正好实现诉讼与ADR功能契合和程序协动的状态。面对新型的案件，法院面临着“无法可依”的被动窘境、诉前联调在解决纠纷的过程中，既可以将既有法律规范作为解决纠纷的依据，也可以将习惯、道德等其他社会规范灵活运用于司法解决社会矛盾的过程中，从而有效缓解了日渐增长的新类型案件与保守滞后的法律之间的矛盾。（四）当事人被赋予程序选择权诉前联调的出现增加了当事人纠纷解决方式的多元选择，当事人有权在面对各种纠纷解决模式选择适合自己的最优模式。诉前联调机制以尊重当事人自身意愿为前提，赋予当事人自主性、自治性，更加灵活解决当事人之间矛盾，在一定程度上缓解了法律的对抗性与严格形式主义。在不违背基本法律原则和强行法的规定下，由双方当事人合意决定程序的时间、地点、规则，由是，诉前联调机制为当事人提供了一个宽松融洽的环境，他们可以比较轻松地交换意见，易于形成共识，达成一个更彼此双方满意的结果，能在一定程度上快速实现快速解决纠纷。（五）诉前联调实现个案公正诉前联调不需要恪守一些僵化的程序，如有关举证责任的严格规定，而不是把诉前联调摆在法律与事实的对立面，且在一定程度上起到对法律与真实矛盾冲突的缓解作用，为实现个案的实体正义提供一种全新的解决路径，诉前联调在不放弃法律基本原则的前提下，可以更多地适用道德规范、风俗习惯和有关法律法规符合现代社会的自然常理,可以灵活地组织制定和实施适用各种不同地方或者自治区的法律和行政规范,避免合法或者不合理的特殊情形同时存在发生,满足各方不同当事人的社会需求和政治期望,从而有效率地解决各方当事人之间的矛盾和法律纷争。四、诉前联调完善路径面对法律的普及率，越来越多人逐渐重视维护自己的权利，司法需求越来越多，诉前联调的分流效果日益凸显，诉前联调的完善更应该重视起来。（一）完善相关立法立法应将诉前联调摆在独立的地位，而不是“准前置程序地位”，应详细规定诉前联调机制细则，修改《民事诉讼法》，制定专门诉前联调机制法条，保证诉前联调机制的实操性。而要确保诉前联调独立地位，对当事人要求法院强制执行调解协议时，法院应强制执行，才能加强诉前联调机制的法律效力,确保法院在诉前联调机制中主角身份。（二）提高调解质量招聘一批高素质、高水平的调解人员队伍，为调动调解积极性，建立建全调解员薪酬激励考核，将诉前联调工作的成效纳入绩效考评指标体系中，对成效别突出的单位和个人予以嘉奖，设立进入调解员名册条件，聘请专业人士担任诉前联调专家，完善调解员培训形式。为确保诉前联调工作质