《公共政策学（第二版）》 课件第8章 政策创新与扩散

第8章政策创新与扩散公共政策学

公共管理创新系列教材关键术语政策创新政策发明政策学习政策试验双轨制政策扩散8.1

政策创新8.2政策学习8.3

政策试验8.4

政策扩散目录公共政策学

公共管理创新系列教材8.1政策创新公共政策学

公共管理创新系列教材创新的含义

创新的相关研究

政策创新的研究

政策创新的动因

创新的含义公共政策学

公共管理创新系列教材

“创新”一词是当前媒体和社会交往常用的一个概念,人们经常用创新来表达一种变革。究其源头,“创新”一词最早从经济学、传播学、社会学等学科中发展而来,其基本含义是新观点、新方法、新技术的应用。

一般而言,先有发明,后有创新。熊彼特提出创新必须能够创造出新的价值,“只要发明还没有得到实际应用,那么在经济上就是不起作用的”。发明在于提出新观念、新设想,它们在没有被转化为新装置、新产品之前,并不能创造任何经济价值。

创新和发明的区别在于:

(1)发明强调创造性,注重首次发现;而创新强调创造价值,注重实际收益,如果新技术不能改进生产力,则不具有创新性。(2)发明是一个绝对的概念,只有第一,没有第二;而创新是个相对的概念,可以不断推陈出新、带来进步。(3)发明主要是指技术、工艺、产品的首创性;而创新既包括技术、工艺和产品,也涉及制度和市场方面的创新。创新的相关研究公共政策学

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1.熊彼特的创新研究熊彼特认为,创新是“生产要素的重新组合”,是一种革命性的变化。在熊彼特看来,企业家的天职就是创新,即“建立一种新的生产函数”以获取潜在利润。他分析了“创新”的五种情况:

(1)引进一种新产品或提供一种产品的新质量;(2)采用一种新技术、新的生产方法;(3)开辟一个新市场;(4)获得一种原材料或新的供给来源;(5)实行一种新的企业组织形式。后人将其概括为五个创新,分别为产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新。2.技术创新研究技术创新研究关注有利于技术创新的企业和市场状况。降低企业规模的起始点一般可采取以下办法:提高新技术设备的经久耐用性,降低折旧率;调整金融政策,降低利息率;增加新设备的功能或降低生产成本,以降低相对价格。创新的相关研究公共政策学

公共管理创新系列教材

影响技术创新的因素主要有三个:

3.制度创新研究制度创新研究关注制度变革的原因和过程。一般而言,只有在预期收益大于预期成本的条件下,制度创新才可能发生。戴维斯、诺斯将制度创新的全过程划分为五个阶段:

(1)形成“第一行动集团”阶段。

(2)“第一行动集团”提出创新方案的阶段。

(3)“第一行动集团”对新方案进行比较和选择的阶段。

(4)形成“第二行动集团”阶段。

(5)“第一行动集团”和“第二行动集团”的合作阶段。市场竞争的程度企业规模的大小垄断的程度

政策创新的研究公共政策学

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1.政策创新的概念政策创新研究兴起于20世纪60年代,经过沃克、罗杰斯、格雷、格洛尔、贝里夫妇等人的努力,迄今已积累了大量研究文献,成为政策过程研究的重要议题。政策创新需要具备三个条件:

2.政策创新的分类

接受新观念创造新价值开展新实践从政府与社会关系看从中央与地方关系看从知识的来源看强制性创新诱致性创新国家赋权型创新问题倒逼型创新移植性创新创制性创新

政策创新的研究公共政策学

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3.政策创新的过程政策创新的行动过程可分为认知、说服、决策、执行、确认五个阶段。认知决策

执行确认说服

政策创新的动因公共政策学

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政策学者围绕政府创新的动因进行了大量实证研究，总结起来,主要有内部决定、外部扩散、综合模式三种解释。

1.内部决定论内部决定论认为地方政府创新是自身政治、经济和社会特征的结果,其动力主要来自系统内部的激励和促进因素。2.外部扩散论外部扩散论认为政策创新是地方政府之间、地方政府与上级政府之间相互交流的结果。

3.综合模式论地方政府采纳某项新政策,可能是基于自身因素(政治、经济和社会条件)的自主创新,也可能是对其他地方的政策创新进行回应的结果。8.2政策学习公共政策学

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政策学习的概念

政策学习的研究层面

政策学习的理论模型政策学习的影响因素政策学习的概念公共政策学

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政策学习是公共政策研究和实践中广泛使用的一个概念。对于政府治理来讲，当遇到问题和挑战时，就需要通过学习途径增进认知。政策学习研究最早可追溯到20世纪60年代,与政策创新研究相伴生。

与政策学习相关的概念有工具性学习、社会学习、组织学习、认知学习、政治学习、网络学习、单环学习、反思学习等多种术语。

我们从政策认知的视角，将政策学习定义为决策系统开展的一种有组织、有计划的学习行动，目的在于增进对政策议题及备选方案的认知，提升政策安排的科学性和正当性。政策学习具有内嵌的时间表，需要在规定的时间内完成任务，获取必要的知识积累。政策学习是提升政府治理能力的有效途径，决策系统只有持续获取和应用新知识，才能更好地应对内外部环境提出的挑战，提升政府治理的创新性和适应性。

政策学习的研究层面公共政策学

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对于复杂议题的政策制定来讲，决策系统需要通过学习途径增进对不确定性的认知，更好地应对挑战。政策学习研究关注政策制定过程中的信息收集、相关知识提取和利用,政策决策需要安排专门人员收集问题信息、开展政策分析、提出政策方案。政策学习的行动主体既包括学者、官员、利益相关者等个人，也包括利益共同体、倡导联盟、政府机构等团体和组织。

政策学习的已有研究可分为微观、中观和宏观三种分析层面:微观层面的研究将政策学习理解为社会环境中个人获得新知识和洞察力，从而改变自身行为的过程。中观层面的研究聚焦于在组织成员间共享新理念、新知识，建立变革共识，进而推进组织变革。宏观层面的研究从制度安排或政策网络的视角，探究政策学习是如何发生的，包括政策试验、政策创新、政策扩散、政策变迁中的学习机制和模式。

政策学习的理论模型公共政策学

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1.政策学习的三阶段模型

政策学习伴随着政策过程的整个生命周期。根据学习发挥功能的差异性，麦克法根、惠特马区分了政策学习的三种类型，分别是认知学习、规范学习、关系学习，见图8-1。

2.政策学习的“4I”模型

“4I”模型提出，从组织内部的学习过程看，知识的生成和转化包括四个阶段：（1）个体层面的直觉（intuiting），即个人经验性质的直观感觉；（2）团队层面的解读（interpreting），即在与他人的互动和交流中，通过组织语言进行解释发展出一种认知框架；（3）组织层面的整合（integrating），一旦团队成员接受了一种解释，就会形成共享的知识和信念；（4）组织层面的制度化（institutionalizing），通过制定行为规范，在组织内部形成集体记忆。

政策学习的理论模型公共政策学

公共管理创新系列教材

3.政策学习的SECI模型

野中郁次郎提出，组织学习是在隐性知识与显性知识之间的交互式、螺旋式转换中完成的，其过程可分解为社会化（socialization）、外显化（externalization）、组合化（combination）、内隐化（internalization）四个阶段，分别负责生产共情性知识、概念性知识、系统性知识、操作性知识。

4.政策学习的类型学框架

政策学习研究难免要涉及以下几个问题：谁在学习？为什么要学习？学习什么内容？克莱尔·邓洛普、克劳迪奥·拉代利根据议题的不确定性（议题的可处理性）、参与者的差异性，提出政策学习的类型学分析框架，将政策学习分为四种类型，见图8-4。

5.政策学习的倡议联盟框架

政策学习的影响因素公共政策学

公共管理创新系列教材

分析政策学习的影响因素可更好地组织政策试验、加快推进政策创新。

1.政策问题的显著性政策问题的显著性直接影响着政府系统的学习动机,一项政策问题十分凸显,公众具有强烈期待，要求政府列入优先议程并采取行动，政府就具有搜寻相关信息的动力。

2.政策方案的相对优势

比较而言,具有相对优势的政策创新更容易引起学习和模仿。相对优势表明了一项创新所需支付的成本以及从中可获得的收益，通常以经济利益、公众满意度、社会声誉或其他方式进行衡量。

3.地方政府的学习意愿

地方政府的经济状况、官员的素质、主政者的学习意愿直接影响着学习动力，进而影响政府创新能力。

4.府际合作的网络体系

制度化的政府间合作网络也会提升地方政府的学习能力。通过构建全国性、区域性的府际合作网络，提供交流平台，可增进信息交流,促进最佳实践的传播，对典型经验的学习和传播具有促进作用。8.3政策试验公共政策学

公共管理创新系列教材政策试验的含义

政策试验的理论发展政策试验的行动逻辑政策试验的组织模式政策试验的作用

政策试验的含义公共政策学

公共管理创新系列教材

政策试验是中国改革经常采用的一项治理安排，它针对决策议题的不确定性，通过创设试验场域，在局部范围内测试新政策，根据信息反馈持续改进政策安排。作为一种预设学习策略的政策测试机制，政策试验的目的在于增进对不确定性的认知，为政策制定提供充分的证据支持。决策议题的不确定性可分解为信息来源、政策选项、结果及效果的不确定性。在不确定性情形下，决策包含多种选择及标准，需要在具体情境中进行审议。

从组织机制看，政策试验可分为政策实验与政策试点两种类型。政策实验主要针对技术性议题，已经确定了政策选项和技术路径，但结果和效果的不确定性，通过控制性实验方法进行测试和评估；而政策试点具有更为广阔的适用领域，尤其适合于信息来源、政策选项的不确定性，通过反思性学习提出新概念，传递新的政策导向，采取“边干边学”方式，持续改进政策安排。

政策试验的理论发展公共政策学

公共管理创新系列教材

20世纪60年代末，坎贝尔（DonaldT.

Campbell）提出“试验社会”（experimentsociety）的设想，开创性地将试验研究从“经验生产”拓展到“政策生产”领域。20世纪70年代，美国迎来了政策实验的“黄金时代”，联邦政府在预算中列出专款用于政策实验研究，测试政策干预的效果。自此开始，政策试验的理论研究大体经历了三个发展阶段，分别形成了具有标志性的理论建构。

第一代政策试验研究致力于探究科学的社会实验方法，主张采用类似自然科学的实验方法，准确测试并评估预设方案的效果，收集有关政策改革可行性的证据。

第二代研究从协商民主的视角，认为政策试验并非科学知识的生产过程，而是多方协商生成行动方案的一种治理方式。第三代研究从变革管理的视角，认为政策试验是创造变革舞台、引导变化和选择的变革过程。

政策试验的行动逻辑公共政策学

公共管理创新系列教材

安塞尔、巴腾伯格基于对大量文献的研究，总结了政策试验的三种逻辑:

1.受控测试的逻辑

这一逻辑将政策试验理解为科学导向的测试方法，目的在于精确测量政策干预的结果和效果，寻找关于因果关系的有效推论，为政策制定提供证据支持。

2.进化学习的逻辑

这是一种达尔文主义的试验思维，它相信成功的创新是在大量的试验探索中产生的，强调多样化是取得成功的关键所在。在这一思维看来，政策创新并不是理性设计的结果，而是依靠试错进行学习。

3.生成政策的逻辑

除了受控测试和进化学习之外，政策试验还具有第三种逻辑，即通过试验生成一项新政策。在这一逻辑看来，政策试验是以解决特定问题为目标，在局部地区生成新政策，基于反馈持续改进解决方案的过程。

政策试验的组织模式公共政策学

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基于探索权分配的类型划分指定授权模式基于议题属性的类型划分政社合作型试验竞争授权模式开放争先模式自主探索模式权威倡导型试验技术检验型试验

政策试验的作用公共政策学

公共管理创新系列教材

中国通过组织政策试验,鼓励有条件的地方推进政策创新,具有以下积极作用:

1.激发地方官员的创新动力

2.促进政策议题的认知学习

3.加快成功经验的政策推广

4.提升国家治理的适应性

8.4政策扩散公共政策学

公共管理创新系列教材政策扩散的含义

政策扩散的动因政策扩散的路径

政策扩散的规律

政策扩散的含义公共政策学

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政策扩散通常是指一项政策在空间上发生转移,并被政府系统中的其他成员采纳的过程。在政府间沟通中,一个地方(部门)的新政策取得显著成效,会引起其他地方(部门)关注并组织学习行动,从而导致政策扩散。政策扩散研究关注新政策如何在不同层级、不同区域的政府(部门)之间进行传播,致力于探讨新政策在政府系统中的横向及纵向扩散机制。

政策扩散可分为三个阶段:

政策沟通政策实施政策采纳

政策扩散的动因公共政策学

公共管理创新系列教材

概而言之,直接动因主要有以下几种:

理性学习强制因素跟风模仿社会建构府际竞争

政策扩散的路径公共政策学

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1.美国政策扩散的路径在美国制度中,政策扩散路径主要有四种:

政府间的水平扩散。

自下而上的垂直扩散。

自上而下的垂直扩散。

选举周期的扩散效应。2.中国政策扩散的路径具体地讲,中国制度环境下的政策扩散主要有五种路径:

地方政府间的水平扩散。

自下而上的“吸纳—推广”。

自上而下的“试点—推广”。

自上而下的强制推行。

官员异地交流任职导致的政策扩散。

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政策扩散的路径公共政策学

公共管理创新系列教材

3.政策扩散路径的差异性

由于制度安排不同,中美两国政策扩散的基本路径存在差异。

在中国体制下,中央政府推进政策扩散的能力很强,“自上而下”途径发挥着主导性作用,而美国联邦政府的能力要弱得多。

中国官员异地交流任职对政策扩散的影响显著,而美国政策扩散受选举周期的影响较大。

中国地方政府间政策扩散受中央政府的价值偏好影响显著,而美国政策扩散受本地价值诉求的影响更大。

政策扩散的规律公共政策学

公共管理创新系列教材

总结政策扩散的研究文献可得出三个基本规律:采纳新政策的主体数量在时间维度上呈现出“S”形曲线;在空间转移上表现为“邻近效应”;在多元主体之间存在“领导者追随者”效应。

1.政策扩散的“S”形曲线

2.空间转移的邻近效应

3.“领导者追随者”效应

本章小结公共政策学

公共管理创新系列教材

创新研究最早由熊彼特开创,他提出创新是“生产要素的重新组合”,创新不同于发明,发明强调首创性,而创新是指新的工具、方法或观点的运用,并不要求它们是第一次创造出来的。政策创新研究继承熊彼特的创新研究思路,关注点不是政策的首创性,而是政策采纳的首次性。政策创新需要具备三个条件:接受新观念、开展新实践、创造新价值。

政策学习是决策系统开展的有组织的学习行动，目的在于增进对政策议题及备选方案的认知，提升政策安排的科学性和正当性。政策学习的理论模型有三阶段模型、四阶段模型、SECI模型、类型学框架、倡导联盟框架等。影响政策学