第十讲-公共财政

第十讲公共财政2公共财政:解决我们身边的问题公共财政学有助于探讨政府间财政关系状况。国家的经济发展议程是由地方政府贯彻执行的。

我国大约70％的公共支出发生在地方（即省，市，县，乡）；其中55％以上的支出是在省级以下。结果是，现行的分权化财政体系存在的问题构成了目前中国实施改革政策的一个主要瓶颈。——世界银行报告：《中国：省级支出考察报告》，2001.3Case1:农民负担和乡镇债务危机社会学家曹锦清在《黄河边的中国》一书中指出：仿佛农民负担的加重只是乡村两级干部横征暴敛，中饱私囊的结果，这种舆论不公平。在财政分权的体制下，乡镇政府承担了许多公共支出的责任，例如基础教育，基础医疗，农村基础设施建设，计划生育等，但是并没有相应的财政收入来源。某镇仅维持乡镇中小学教育经费，就得用去全乡镇60%左右的财政收入。据估计，目前全国乡镇政府负债近1万亿，相当于全国每个县5亿。要减轻农民负担，必须首先理顺各级政府之间的财政关系。4Case2:公共卫生问题近年来，非典，流感、艾滋病，血吸虫病等传染病越来越成为社会关注的焦点。无论是政府卫生支出占财政总支出的比重，还是占GDP的比重，在“一五”至“五五”期间都是呈上升态势，双双在改革开放初年达到历史最高点。1983年以后，卫生支出占GDP比重一路下滑。王绍光认为，中国公共卫生状况的恶化和两个迷信有关——对增长的迷信和对市场的迷信。参考文献：王绍光：中国公共卫生的危机与转机《比较》第七期（2003年）5政府卫生支出的比重参考文献：王绍光：中国公共卫生的危机与转机《比较》第七期（2003年）6Case3：举办奥运会的成本-收益分析7公共财政：研究政府经济行为的经济学科谁是政府？政府机构的基本特征政府拥有强制权力。政府部门的主要决策者是民选的。政府追求的不是利润。政府有服务于全体社会成员的义务。8政府从事哪些活动政府活动提供法律制度政府生产政府直接经营铁路、电力、学校、广播电视等部门影响私人生产补贴与税收例如，农业税、农业补贴，关税政府贷款管制企业例如，对广告、价格、污染的管理购买产品和服务例如，采购办公设备，购买武器，投资于基础设施建设等收入再分配

实物和现金转移例如，城镇低保制度，美国的食品券、学校午餐项目社会保障 养老保险，失业保险，社会医疗保险隐性再分配项目 例如，地铁补贴10政府应当发挥什么作用？取决于对个人与国家之间关系的认识：政府有机论政府机械论社会是一个自然的有机体，个人是社会的一部分，政府是该有机体的心脏。个人只有在有助于社会目标的实现时才有价值。这些目标由政府来决定。政府是个人为了更好的实现个人目标而创立的东西。契约论掠夺论诺思的国家理论国家是公民之间自由达成契约的结果，目的是为公民服务。国家是掠夺和剥削的产物，是统治者掠夺和剥削被统治者的工具。国家带有“契约”和“掠夺”的双重属性。若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性（或剥削性）的国家。一、公共财政公共财政(Publicfinance)是以政府为主体的公共理财活动，又称公共经济或公共部门经济。公共财政是研究政府理财活动及其对资源配置和收入分配影响的科学。公共财政主要研究政府如何提供公共产品、弥补市场失灵、调节资源配置和收入分配，并合理组织政府公共收入、安排政府公共支出、采取合理的公共财政政策。公共财政的特点公共性非营利性强制性和补偿性法制性和民主性公共财政的职能为社会弱势群体提供保障，是现代公共财政的目标之一资源配置职能：供给公共物品三峡工程，现代国家的工程收入分配职能：调节收入宏观经济稳定职能：调节经济周期规律、产业升级等二、公共预算概述（一）公共预算的发展历程（二）公共预算的特征与原则（三）公共预算的形式和内容（四）中国公共预算改革公共预算的发展历程一、公共预算的概念： 政府基本的财政收支计划。主要用于反映政府的财政收支状况。即反映政府活动的范围、方向和国家政策。

1、从形式上讲，公共预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类列入特定表格，使人们清晰了解政府的财政活动。

2、从实际经济内容上讲（事前、事中、事后）其编制是政府对财政收支的计划安排；其执行是财政收支的筹措、使用过程；其决算是预算执行的总结。在我国，公共预算是政府集中和分配资金，调节社会经济生活的重要财政机制。二、公共预算的类别1、以形式差别为依据分类：（1）单式预算：国家财政收支计划以一个统一的计划表格反映。（2）复式预算：国家财政收支计划以两个以上的计划表格反映。

2、以内容差别为依据分类：（1）增量预算：国家财政收支计划是在以前财政年度基础上，按新的财政年度经济发展情况加以调整之后确定的预算。（2）零基预算：是以社会经济发展预测为依据，不考虑以前年度财政状况。我国公共预算近年来开始试行复式预算，主要采用增量预算。部分地方试行零基预算。三、公共预算体系我国公共预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的，即：中央预算地方预算（省、市、县和乡镇预算）财政收支预算构成总预算特别预算公共预算体系的构稽关系见图2-1。总预算地方预算省级预算市级预算县级预算乡镇预算中央预算公共预算

图2-1我国预算体系四、公共预算的产生与发展

公共预算产生于资本主义生产方式确立之后，虽然国家财政收支活动伴随着国家的产生而产生，但资本主义生产方式确立之前，并未将国家的财政收支统一在一个计划文件之中，并经过一定法律程序批准。

1、英国是第一个建立公共预算制度的国家

2、美国公共预算的产生与发展

3、中国公共预算的产生与发展公共预算的特征与原则一、公共预算的一般特征：

1、集中性；2、综合性；

3、年度性；4、法律性。

二、我国公共预算的社会性质：

1、人民性；

2、建设性；

3、稳固性。三、公共预算的原则公开性（透明性）可靠性完整性统一性年度性中国预算的一般程序：编制——执行——调整——决算二、公共支出预算的内容:1、基本建设支出类；2、企业挖潜改造资金类；

3、简易建筑费类；4、地质勘探费类；

5、科技三项费用类；6、流动资金支出类；

7、支援农村生产支出类；8、农林水利气象等部门事业费类；

9、工业交通等事业费类；10、商业部门事业费类；

11、城市维护费类；12、文教卫生事业费类；

13、科学事业费类；14、其他部门事业费类；

15、抚恤和社会福利救济费类；16、国防支出类；

17、行政管理费类；18、武装警察部队支出类；

19、支援不发达地区支出类；20、其他支出类；

21、总预备费类；22、专项支出类；

23、预算调拨支出类；

24、社会保险基金以及农业综合开发支出类等29类。(二)公共财政支出的规模与结构。

1、规模。财政收入占GDP(国内生产总值)的比重和财政支出占GDP的比重。

2、结构。经济管理支出和社会管理支出。(三)公共财政支出的成本效益分析。针对政府确立的政策目标，提出若干实现这些目标的方案，比较各种方案的全部预期成本和全部预期效益的现值，通过分析，选择出最优的财政支出方案。公共财政支出31国家统计局：2008年中国统计年鉴1952-2007中国财政支出占GDP比例(%)我国财政支出结构变化趋势显示图“五五”时期经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“九五”时期经济建设费38.3%社会文教费27.2%国防费8.3%行政管理费15.7%其他10.5%34对比：部分国家财政支出（2001）

各国公共部门的相对规模不同，一种解释是各国的财政思想不同。福利性国家公共部门支出规模相对较大。35中国财政支出结构1955-2005中国财政支出结构36经济建设费所占比重有所下降，但仍占较大比重。社会文教费所占比重有所提高，但幅度不大。国防费所占比重下降稳定。行政管理费所占比重由降低转升。行政成本行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源是政府行使职能的必要支出。狭义：政府机构正常运行需要消耗资源，比如建筑物、办公设施、人员工资等，不会带来直接的经济效益，却是必需的。广义：政府行政决策所付出的代价，值得与否取决于决策是否正确。我国的行政成本总体较高我国行政成本高出世界平均水平25%三公消费因公出国（境）经费公务车购置及运行费公务招待费产生消费全国人大常委会2011年6月30日表决通过关于批准2010年中央决算的决议，经财政部汇总，2010年中央行政单位、事业单位和其他单位“三公“支出合计94.7亿元。截至2011年7月26日18时，在已公布“三公经费”的86个中央部门中公务接待费年预算超千万的部门达20个。国家统计局以1445元“夺冠”。行政成本居高不下原因公共财政收