中国特色排污权交易机制研究

中国特色排污权交易机制研究

考虑到污染减少，排水许可证交易作为环境经济政策体系的重要组成部分越来越受到重视。浙江省嘉兴市作为全国首个排污权交易试点城市,从2007年11月开始试点实践,他们取得了哪些新的经验?如何从理论上解释实践提出的新问题、新挑战?这是业内人士普遍关注的问题。一、排污权交易的“美国模式”研究和探索排污权交易机制,不仅要借鉴“美国模式”,而且要学习“京都灵活机制”,尤其要考察从“美国模式”到“京都灵活机制”的演进。美国是最早开始排污权交易理论研究的国家,20世纪70年代中期美国联邦环保局将理论成果发展成环境经济政策,并逐步建立起以补偿(Offset)、泡泡(Bubble)、排污银行(Banking)和容量节余(Netting)为核心内容的排污权交易政策体系。该政策体系被业界称之为“排污信用交易模式”或“基准—信用模式”(ERC)。由于这种模式交易成本较高,1990年之后发展成“总量控制型交易模式”或称“总量—交易模式”(EA),其主要特征是政府环保部门预先为一定区域内的污染源设定排放总量以及削减计划时间表,排污企业可以自由选择包括排污权交易在内的完成减排的多种手段。排污权的购买也很灵活,任何人都可以通过经纪人、环保组织或每年三月举行的年度拍卖会购买排污权。1990年通过的《清洁空气法》修正案中提出的旨在减少SO2排放量的“酸雨计划”及其实施过程,被认为是“总量—交易模式”的最典型而成功的案例(吴健,2005)。旨在温室气体减排的《京都议定书》签订于1997年底,生效于2005年2月。“京都灵活机制”是指《京都议定书》建立的三个机制,即联合履行机制(JI)、清洁发展机制(CDM)和排放贸易机制(ET),其中JI和ET是发达国家之间的减排合作机制,CDM是发达国家与发展中国家的减排合作机制(胡迟,2007)。国内业界比较关注CDM机制的“碳市场融资功能”而相对忽视了“京都灵活机制”的制度创新内涵。“京都灵活机制”是排污权交易“美国模式”的历史继承,两种模式有着共同的目标指向,即促进污染减排;两种模式有着相同的交易动力机制,即基于企业社会责任的排污成本最小化。“京都灵活机制”又是“美国模式”的重要发展,这种演进主要表现在三个方面:其一,交易主体从企业发展到国家。京都议定书中排放贸易机制(ET)的核心内容是,一个发达国家可以将其超额完成减排义务的指标以贸易的方式转让给另外一个未完成减排义务的发达国家,并同时扣减转让方的允许排放额。ET机制启示人们,既然国家能成为排污权交易的主体,那么国内的行政区域也能成为排污权交易的主体,这就大大拓展了交易主体外延,增大了排污权交易的市场容量。其二,交易空间范围从国内拓展到全球。美国模式的交易空间范围是国内不同区域,而京都灵活机制的政策核心内容是“境外减排”,特别是其中的清洁发展机制(CDM)规定,发达国家的企业可以通过项目合作,到发展中国家实行减排,经核证后可以用作发达国家缔约方完成的减排指标。CDM机制的科学前提是在世界各地减排CO2的效果是相同的,而经济发展水平不同的国家和区域,减排成本差距在5～20倍,这就为全球范围内开展排污权交易提供了强大的动力机制。其三,交易方式从传统的供求对接演化为更具灵活性的多种形式。“美国模式”传统的排污权交易方式是高效率低成本控污企业将多余的排放权出售给新办排污企业或相对低效率控污企业,实现污染物总量控制下的总费用最小(董玮琳,2007)。京都议定书三机制的排污权交易方式则十分灵活,可以是传统的供求对接方式,也可以是发达国家之间项目合作共建、减排量转让,还可以是发达国家企业出资出技术帮助发展中国家企业减排,其减排量抵冲减排任务,实质是排污权需求方异地创造排污权供给,并进行特殊的交易。二、嘉兴污水处理厂建成分析(一)嘉兴排污权市场的现状嘉兴市试行排污权交易是在国家实行污染减排政策的大背景下实施的。国家以2005年环境统计排污总量为基准,以每年递减的目标实施总量控制。浙江省政府根据国家“十一五”主要污染物减排计划,要求嘉兴市在“十一五”期间COD和SO2每年分别削减3.5%和3.6%。浙江省环保局明确规定,新建、扩建项目新增主要污染物排放量必须在完成规定的减排任务后削减出来的减排指标中解决。根据这一目标总量控制原则,《嘉兴市主要污染物排污权交易办法》规定,所有因实施建设项目(包括新建、改建、扩建)需要获取向环境排放污染物许可权的市场主体,都必须通过排污权储备交易中心购买排污权。嘉兴的探索终结了无偿占用新增环境资源的历史,从而把企业推向排污权市场。实施8个月,嘉兴市企业向储备交易中心购买排污权47笔,交易金额3666.12万元,具体情况见表1。通过表1可以看到,从交易项目和交易总量分析,嘉兴市企业购买COD交易33笔,交易量为322.13吨,交易金额共2818.09万元,占排污权交易总额的76%;购买SO2交易活动14项,交易量596.34吨,交易金额为848.03万元,占排污权交易总额的24%。从行业分布剖析,需求主要集中在化工、电气机械、食品、纺织等行业,它既反映了嘉兴轻纺工业较强的传统结构特点,也显示出嘉兴工业结构向重化工业转变的特征。从排污权购买企业结构分析,目前的排污权交易需求方全部是企业新建、改建、扩建项目的新增污染物排放量,尚未形成规范的追求治污成本最小化的需求市场。这一特征真实反映了嘉兴排污权交易市场初创阶段的不成熟性,从需求方面分析,这一市场在相当程度上还类似于初始排污权有偿使用的一级市场,和“美国模式”尚有较大的差距。据有关方面统计,1994—1997年,美国SO2的排污权许可证的市场流通率高达270%(陈吕军,2007),说明美国模式排污权交易的主要指向是现有企业的存量排污权减排交易,以此提高环境资源配置效率,降低社会的环境治理成本。(二)排污权交易机制不健全据调查,嘉兴排污权储备交易中心储备和供给的COD和SO2是由两个渠道构成的,一是由超额减排企业转让的,二是由环保部门收回关停并转企业的排污权之后投放市场的(见表2)。从表2可以看到,10个排污权供给单位中,4个是企业,提供COD76.8吨,占其总储备供给量的20.1%;提供SO245.98吨,占其储备供给量的7.2%。排污权储备供给的主体是市县环保局,共提供COD305.86吨,占其总储备供给量的79.9%,提供SO2590.87吨,占其总储备供给量的92.8%。在实施排污权交易的初期由政府环保部门收回关停并转企业的排污权“打包”供给市场,这种做法无可厚非,但如果这一局面较长时间得不到改变,超额减排企业没有成为排污权供给市场的主体,那么,这样的排污权市场有可能蜕变成排污权有偿使用的一种实现形式。造成排污权供求市场不平衡的原因主要有两个。一是理论准备和培训学习不足。排污权交易市场是一个特殊的市场,有一系列特点和规律,美国首创排污权交易机制时花了十来年时间的理论准备(饶蕾等,2008),嘉兴借鉴国际经验构建成熟的排污权交易机制也需要一个探索完善的过程,从这个意义上讲,出现上述问题是正常的。嘉兴试行排污权交易的理论基础是“美国模式”,但对其理论核心的把握尚有片面性。“京都灵活机制”尚未成为嘉兴试点的理论基础,这是一个重大的缺陷。浙江民营企业家具有良好的市场素质,但对于排污权这一特殊产权和排污权交易这一特殊市场毕竟知之不多,理解不深,政府和社会对其培训不够,民营企业家参与排污权交易的积极性未能充分调动起来。二是政府制度设计存在缺陷。在排污权需求方的界定上,只重视新建、改建、扩建项目新增排污权的企业,而忽视了更为重要的排污成本较高的存量企业。这就使排污权交易偏离了“减排成本最小化”的核心动力机制,既抑制了排污权需求,又影响了排污权供给。在排污权供给市场的培育上,现行制度安排缺乏基于“京都灵活机制”的有效实现形式,企业缺乏超额减排的积极性,更缺乏将超额减排量上市交易的充要条件。三、标内申排污权的交易总结浙江嘉兴市试点的实践经验,完善排污权交易机制必须树立两个重要理念,一是充分认识排污权交易机制与排污权有偿使用有着质的重大区别,必须按照排污权交易的本质内涵进一步完善相关制度设计。二是既要全面把握排污权交易的“美国模式”,又要注重借鉴京都议定书的三个灵活机制,努力把国外成功经验与当地的污染减排实际有效结合起来,着力培育排污权供给市场。为此,笔者提出以下对策建议:第一,专业培训企业经营者群体。政府部门应该与高校、科研机构合作,加强对厂级(公司级)经营者群体的专业培训,用环境经济政策的理论武装他们的头脑,帮助他们树立生态文明理念,把握排污权交易机制的核心内容,从根本上提高他们参与排污权交易的积极性。第二,拓展排污权需求方内涵。有关制度中应补充规定,凡是自身减排成本高于市场交易价的企业也可以在规定的排污指标内申购排污权,考虑到当前排污权供给不足的实际情况,这类交易应由排污权需求方自己寻找减排成本低的排污权供给企业,然后到储备交易中心平台上交易。促使企业关注和面向排污权市场,反过来刺激排污权供给企业的涌现。这类交易价格应增加灵活性,即允许在政府环保部门规定的价格基准线上作一定幅度的上下浮动,让市场进一步发现和调整价格,并通过价格调节供求关系。第三,开发排污权交易的短期市场。目前嘉兴的排污权交易市场是有效期为20年的长期市场,这具有一定的局限性,有必要补充开发排污权交易的年度短期市场,鼓励企业将年度超额减排或暂闲置不用的排污权投放市场。由于短期市场不影响企业的长期排污许可量,而且可以取得明显的经济收益,这必将大大提高企业参与排污权交易的积极性,明显增加市场供给总量。考虑到政府对企业污染排放的总量控制,对短期市场的需求方可以作一定的限制,不让超量排放企业购买短期排污权。第四,完善排污权存储政策。排污权存储政策的建立有利于鼓励排污厂商多减排、早减排,刺激企业将富余排污权存储在储备交易中心,从而增加排污权供给。排污权存储政策主要包括两个内容,一是存入储备交易中心的排污权应取得利息,利息率介于存款利息率和贷款利息率之间;二是存储的排污权可以用作银行信贷的抵押凭证,以体现排污权的产权功能。第五,构建多种形式的联合履行机制。各级政府应该大力鼓励减排技术先进或减排任务较重的企业在工业开发区、工业功能区或城镇联合新建和扩建污水处理厂,其减排成果经核定后由出资出技术各方共享,抵冲各自的减排任务,多余部分可以上市交易。也可以鼓励企业与政府合办污水处理设施,减排成果按一定比例分成。第六,探索点源污染和面源污染的减排置换机制。排污权交易制度的有效实施取决于各个排污厂商边际成本的差异,差异越大则排污权交易的效益越显著。这种差异既表现于经济发展水平不同的区域,又表现于不同的产业。剖析嘉兴的情况可以发现,全市畜禽养殖排放的COD已相当于工业,工业减排的潜力远小于畜禽养殖业,而减排成本远