德国的联邦宪法法院与广播电视监管

德国的联邦宪法法院与广播电视监管

德国是欧洲最重要的媒体市场。到2003年底,德国共有3620万电视家庭,其中只接收地面电视信号的家庭有160万,卫星电视用户和有线电视用户分别为1450万和2010万户。德国有线电视用户可选择收看的频道在35-40个之间,卫星电视用户收看的频道更多。与欧洲其它国家相比,德国国内有数量众多的免费频道,这一方面为德国观众提供了足够的选择余地,另一方面也使新进入市场者处境艰难,不管它们是提供免费还是付费电视服务。例如,德国最主要的付费电视提供商Premiere,通过有线电视和卫星电视向用户提供数字电视服务,为生存问题奋斗了许多年,直到最近几年公司才开始盈利。德国有两个公共广播电视媒体,即公共广播电视联盟(ARD)和电视二台(ZDF)。2004年底,公共广播电视媒体的联合市场份额超过45%。ARD的全国性频道电视一台(DasErste)、全国性频道电视二台(ZDF)、ARD的地区性频道(又被称为“第三频道”)构成了公共广播电视服务的核心。除此之外,ARD和ZDF还共同建立了许多专业频道,如儿童频道KinderKanal、信息频道Phoenix。ARD和ZDF还有自己的数字频道,同时也是国际文化频道3sat和arte的合作方。商业广播电视媒体主要也有两个:贝塔斯曼/卢森堡广播电视台(RTL)和ProSieben/SAT.1,后者的前身是基尔希(Kirch)集团的电视频道。2004年,贝塔斯曼/卢森堡广播电视台和ProSieben/SAT.1的联合市场份额达到46.5%,相当于商业广播电视市场份额的83%。一、公共广播电视媒体的独立性广播电视自由原则和广播电视独立于政府或其它政治、经济势力,是德国广播电视价值体系的核心。二战后,盟军在西德引入了新的制度,主要用以防止媒体为某个政治势力所滥用,因为滥用媒体被认为是纳粹独裁统治的支柱之一。西德的公共广播电视媒体参照英国广播公司(BBC)的模式建立,但与BBC相比有两大不同:其一,按照西德的政治体制,德国广播电视媒体建立在联邦体制之下。各州有自己的议会,联邦政府对文化和媒体事务没有管辖权。各州公共广播电视媒体虽然组成了名为“公共广播电视联盟”(ARD)的网络,但各州公共广播电视媒体仍然具有相当大的独立性。公共广播电视媒体的理事会成员采取代表制,由广播电视法规定哪些社会组织或机构有权向理事会派出代表。这一制度既可确保广播电视媒体更直接向社会负责,又可防止广播电视媒体受到政府的不当影响。其二,联邦宪法法院在巩固和发展这一制度中发挥了重要作用。由于联邦层面上没有建立统一的全国性广播电视监管机构,联邦宪法法院的作用就显得很突出。联邦宪法法院的判决成为日后德国各州制订广播电视法律和监管政策的主要依据。联邦宪法法院在若干重要判决中强调,立法者不仅应确保公共广播电视媒体独立于政府,而且应确保整个广播电视系统履行民主政治和言论自由的使命。二战后指导广播电视法制订的最重要的原则是“独立于政府”以及“多元化”。广播电视机构应为公众服务,而不是为任何政治、经济或其它团体的利益服务。同时,由于频谱资源是有限的,确立了公共广播电视媒体的垄断地位,商业广播电视媒体直到30多年后才出现。20世纪80年代后期,西德象欧洲其它许多国家一样引入了“双轨制”,商业电视频道迅速发展成为公共广播电视媒体强有力的竞争对手。贝塔斯曼/卢森堡广播电视台和基尔希集团曾是两大最重要的商业广播电视媒体,占据了大部分的观众收视份额和广告市场份额。商业广播电视的监管体制相当复杂,反映了西德联邦体制的特点。1991年德国统一后,西德广播电视体制扩大适用于前东德地区,建立了2个新的地区性公共广播电视媒体,并成为ARD的成员。同时,ZDF和商业广播电视媒体也将其活动范围扩展到前东德地区。二、有太多机构参与的管体制自二战以来,特别是引入商业广播电视以来,德国的联邦体制使电子媒体领域的监管变得非常复杂。德国广播电视监管体制被很多人称作是“过度监管”的典型,主要是因为有太多机构参与其中。有关广播电视的法律规定不是集中在某一个法律文件中,而是散布在很多文件中,这些规定有些是适用于全国的,有些仅适用于某个州。联邦宪法法院在广播电视监管中发挥着重要作用,通过其做出的一系列判决,对公共和商业广播电视并存体制的形成产生了重要影响。1、德国农业保险的法律依据德国的联邦体制意味着各州对文化和媒体事务享有唯一的管辖权,没有联邦广播电视法。德国宪法对广播电视的发展有着深刻的影响。宪法第5条确立了言论自由、广播电视自由和广播电视事务不受政府干预的原则,成为德国民主政治的基础。在此基础上,联邦宪法法院通过一系列的判决,对这些原则的内涵进行了深化和发展。1961年,联邦宪法法院首次做出一系列有关电视的判决,成为随后几十年德国媒介政策和监管的重要基础性文件。联邦宪法法院在判决中有效阻止了保守党联邦政府康纳德·阿登纳(KonradAdenauer)总理企图建立一个新电视频道的努力,这一频道将作为商业实体来运营并由政府直接控制。联邦宪法法院在判决中称,它支持以下原则:首先,广播电视是专属各州的责任;其次,政府控制广播电视违反了公共广播电视的理念和精神。自从二战后重建广播电视业以来,私营产业尤其是报纸出版商一直希望国家放宽对广播电视业的准入限制。20世纪60年代到70年代期间,这一问题成为争论的焦点,许多人反对商业广播电视,尤其是社会民主党(SPD)。1982年身为基督教民主联盟(CDU)主席的赫尔穆特·科尔(HelmutKohl)出任德国总理后,开始大规模铺设宽带有线电视系统。同时,第一个商业电视频道也开始运营。20世纪80年代期间,西德各州都颁布了新的广播电视法,引入商业广播电视。联邦宪法法院此时在许多有关电视的判决中,进一步阐明了“双轨制”的体系和法律基础。例如,联邦宪法法院认为,减轻商业广播电视媒体的公共服务义务必须以公共广播电视媒体已经充分履行了公共服务义务为前提;应确保公共广播电视媒体在新体制中的发展地位。2、监管机构的规范16个德国州广播电视法对各州公共广播电视媒体和商业广播电视媒体的体制做出了规定,这些规定包括监管机构的组织和权限、商业广播电视媒体执照的颁发以及新闻标准和节目义务等。州广播电视法在基本价值、标准和组织原则等方面是类似的。但在对商业广播的规定方面有明显不同,如有些州允许地方广播电台大量存在,而有些州只批准建立少量的地区性广播频率。3、商业广播的制各州还联合起来共同签署了州间协议,建立起全国性的广播电视监管体制,作为州广播电视法的补充。州间协议是德国广播电视政策的核心,因为它为区域分割的市场提供了一种全国性的法律框架,对媒体政策领域某些最敏感的问题做出了规定。州间协议是建立ARD和ZDF及其财源体制的法律基础,同时还包含适用于商业广播电视的主要原则和规定。州间协议规定的对象主要包括:(1)在全国范围内播出的公共电视和商业电视,包括电视广告规定、商业电视的多元化和多样性、商业电视跨州传播时州广播电视监管机构之间的合作等;(2)地区性公共广播电视网——ARD;(3)全国性公共电视媒体——ZDF;(4)全国性公共广播媒体——德意志广播电台(DeutschlandRadio);(5)公共广播电视媒体ARD和ZDF的财源;(6)公共广播电视媒体的资金请求和执照费数额的确定程序。州间协议经常进行修改,在修改过程中,有关州政府会进行谈判,往往反映出不同政党各自所要实现的目标。例如,20世纪90年代,社会民主党为了阻止由基督教民主联盟提出的对公共广播电视采取更严厉限制的提议,同意对媒体所有权制度进行修改,允许大的媒体集团进一步扩张实力。4、德国公共和商业广播电视媒体的发展路径包括未成年人保护州间协议、新媒体服务州间协议以及联邦电信法等,都对德国公共和商业广播电视媒体具有直接或间接的影响。例如,未成年人保护州间协议为不适宜儿童收看的节目规定了分水岭制度,还规定在州广播电视监管机构内设立负责未成年人保护事务的委员会。三、德国立法机关有7个被压入城市广播机构目前,德国有12家公共广播电视机构,即11个ARD成员和ZDF。11个ARD成员分别是:9家地区性广播电视机构,其中有4家为一个以上州提供服务;德国之声,它是由联邦政府提供资金支持的德国国际广播机构;德意志广播电台,它是全国性的公共广播机构,拥有2个频率。1、完善和健全公共广播的社会体系州间协议第11条规定了德国公共广播电视的使命是:制作和传播有助于形成公共言论的节目;提供有关地区、国家、欧洲和国际发展情况的全面信息;促进联邦和地区层面上国际间相互理解、欧洲一体化和社会和谐的进程。1986年联邦宪法法院在判决中称,应通过适当方式,使公共广播电视能够继续提供广泛的高质量的节目,即使是在自由化的“双轨制”体制下,在这种体制下,市场力量变得越来越重要,但却无法保证提供一个健全的民主国家所需的广泛而优质的节目。联邦宪法法院将公共广播电视媒体的主要使命称作“基本服务”(basicservice),意思是公共广播电视媒体应提供包括各种类型的广泛的节目。但是,联邦宪法法院和州立法者都没有就公共广播电视在实践中的大致范围做出详细的界定,而是由公共广播电视媒体自己做出判断,这种权利被认为是广播电视自由的重要方面。近几年以来,随着德国几乎所有公共生活领域的日益商业化以及自由市场思想的盛行,公共广播电视受到很多批评,如它将服务的范围扩大到应由市场提供的领域,公共广播电视机构效率低下、花费惊人。欧盟委员会也对德国施加压力,要求其修改媒体政策,明确公共广播电视的服务范围,区分公共广播电视和商业广播电视之间的界限。从2004年开始,ARD和ZDF开始每隔两年提供一个关于其活动和如何完成其公共服务义务的全面报告。有关德国公共广播电视媒体的使命是否应进行更加严格界定的争论可能在未来几年内继续。2、法律的改革ARD和ZDF采取混合型的财源方式,主要包括执照费、广告、赞助以及其它方式,如节目销售和商品销售等,但不允许播出电视购物节目。目前的执照费标准是每月17.03欧元(包括广播和电视)。ARD和ZDF只能在其主要频道上播放广告,广告播放的时间是周一到周六晚八点以前,日播出广告最多为20分钟。引入商业广播电视后,ARD和ZDF每年预算中的广告份额大幅下降。ARD和ZDF曾试图游说立法者解除晚八点后不能播放广告的禁令,而另一方面,商业广播电视媒体则要求完全禁止公共广播电视媒体播放广告。两方的努力均未获得成功。立法者认为,广告虽然在ARD和ZDF的预算中只占很小一部分,但仍是相当重要的,因为这将减少公共广播电视媒体对执照费的依赖程度,执照费常常会被政府用来作为影响公共广播电视媒体独立性的工具。广告业也强烈支持保留ARD和ZDF上的广告,因为他们认为这将在公共和商业广播电视媒体间形成必要的竞争。根据州间协议,德国还建立了公共广播电视媒体资金请求评估委员会(KEF),形成了对公共广播电视媒体的资金请求进行评估并确定执照费标准的独特机制。建立这一机制的主要原因是确保公共广播电视媒体的独立性以及评估过程的客观性。KEF由16名独立专家组成,每名专家各代表1个州,这些专家都具有咨询、管理、广播电视法、媒介经济、技术或媒介研究的专业背景。KEF中有5名成员是各州审计署的代表。KEF的成员由州政府首脑任命,任期为5年,但不听命于政府指示。每隔两年,ARD、ZDF和德意志广播电台都要向KEF报告它们的资金请求。KEF将考虑这些请求,并向各州提交一个有关下一阶段执照费标准的建议。这一建议必须得到州政府的批准,并由州议会进行投票表决。如果所有16个州议会都投票赞成该建议,那么就将以州间协议的形式在全国范围内引入新的执照费标准。3、社会团体代表制度。在德国的公共广播参照英国模式,德国各州在建立公共广播电视治理结构时引入了“内部控制”机制。州政府只保留在管理不善或违背法律等极端情况下对广播电视机构行使最后的权力。每个公共广播电视机构都设有三个负责管理和监督的职能部门,即:董事长,广播电视理事会和行政理事会。董事长是公共广播电视机构的法定代表人,负责节目和所有行政事务,任期通常为四年。董事长有权任命其它人员,某些情况下任命高级董事需得到广播电视理事会的批准。广播电视理事会在公共广播电视机构内代表公众的利益,确保节目符合法律要求,选举和监督董事长,负责制订节目指导方针等。广播电视理事会的成员来自各种重要社会团体,州广播电视法确定哪些组织在理事会中拥有席位。一般来说,理事会主要由来自议会、教会、雇主协会、工会、大学、文化团体、体育协会、老年人、妇女和外国人团体等方面的代表构成。广播电视理事会规模不一,成员数量最多的是ZDF的理事会,共有77名成员。董事长向广播电视理事会汇报工作,不向任何州机构或政府汇报工作。因此,广播电视理事会被认为是德国公共广播电视“公共”性质的具体化。公共广播电视治理结构中的这种社会团体代表制度,有利于确保社会所有主要利益,包括少数群体的利益,都能在公共广播电视机构的节目中得到反映,其目标是实现平衡和多样的节目产出。行政理事会的规模较小,一般为7到9名成员,负责向董事长提出建议,特别是关于财务和人事方面的建议。行政理事会的成员通常由广播电视理事会选定,但是他们本身不是广播电视理事会的成员。政党对德国公共广播电视的治理施加影响是经常被讨论的话题之一。政党通过州议会在ARD和ZDF的广播电视理事会中得到直接体现,州议会在广播电视理事会中的席位通常会有几个。此外,来自社会团体和非政府组织的理事会成员也会或多或少公开承认与某个政党结盟。例如,工会代表往往和社会民主党站在一起,雇主协会或零售业公会的代表则倾向于支持基督教民主联盟。政党和政府的直接影响在ZDF中反映最为显著,联邦政府和所有16个州的政府都在ZDF的广播电视理事会中拥有席位。4、德国公共广播媒体的主要节目标准2003年,公共广播电视频道播出时间约为11.1万小时。ARD的电视一台和ZDF的覆盖率均接近100%。ARD和ZDF在信息类节目提供方面处于领先地位,商业频道在非虚构娱乐节目方面占据优势。下表按节目类型分别列出了2003年德国5家主要电视频道的节目比例:州广播电视法和州间协议对节目标准做出了相当概括的规定。州间协议第11条第3款规定,公共广播电视为完成其使命,必须考虑客观性和中立性原则,观点的多样性,以及节目和服务的适当平衡。传统新闻标准,如准确、可靠、公正以及新闻和评论明确区分等,也被视为广播电视节目标准的重要组成部分。这些标准被认为是广播电视向社会承担的一部分责任,特别对公共广播电视媒体来说更是如此。ARD和ZDF还制订规则,进一步详细阐述了新闻和信息类节目的标准,对广告、赞助和未成年人保护等问题也制订了特殊的指导方针。与英国不同,德国广播电视传统中不包括任何对特定类型节目的比例限制规定,除了将欧盟关于电视配额的规定纳入州间协议的第5条和第6条中。四、德国商业广播监督管理1、经济广播的财富商业广播电视的财源方式很多,包括广告、赞助、付费电视、商品销售以及其它方式。目前,广告仍是最重要的财源方式。2、州广播电视监管机构的组织领导德国立法者在20世纪80年代引入商业广播电视时,也参照了英国商业广播电视的监管模式。因此,德国并没有象法国等其它国家那样,建立一种对公共和商业广播电视媒体共同实施监管的独立机构,而是选择保留公共广播电视媒体的“内部控制”机制,在此之外另外为商业广播电视媒体建立一种“外部控制”机制。由于广播电视事务由州负责,各州都建立了各自的广播电视监管机构。目前,德国16个州共建立了15个州广播电视监管机构,其中柏林和勃兰登堡共用一个监管机构。州广播电视监管机构内一般都设有两个职能部门,即:主席或行政长官以及大会(Assembly)。商业广播电视监管体制也继承了公共广播电视的某些传统,如自主性和不受政府直接干预。1986年联邦宪法法院在判决中再次强调,商业广播电视执照的颁发不应受到政府的控制。州广播电视监管机构的大会由重要的社会团体或组织的代表构成,这与公共广播电视媒体的理事会很相似。州广播电视法对有权在大会中拥有席位的社会团体或组织做出规定。大会规模从11人到50人不等。大会负责州广播电视监管机构采取的所有行动。但实际上,大会仅对十分重要的事项做出决定,制订指导方针以及确定政策原则。大会的重要任务之一是任命州广播电视监管机构的主席或行政长官。主席或行政长官是州广播电视监管机构的法定代表人,负责任命机构的其它人员以及日常运营活动,任期在四到八年之间。主席或行政长官往往此前曾担任过政府的公务员,因此与州政府高层有非常密切的关系。州广播电视监管机构的财政支出主要依赖于广播电视执照费收入,约占执照费收入的2%。各州每年可获得的基本拨款额为51.129万欧元,在此基础上,根据每个州颁发的执照数量再进行拨款。因此,人口众多的北莱茵河-威斯特伐利亚州、巴伐利亚州、巴登-符腾堡州以及下萨克森州等在总预算额中获得的比例较大。州广播电视监管机构每年会对外公布年度报告,财务由州审计办公室负责监督。州广播电视监管机构协会(ALM)每年公布包含商业广播电视发展全面情况的报告。州广播电视监管机构的职责相当广泛。例如,石勒苏益格-荷尔斯泰因州广播电视监管机构的职权范围是:(1)向该地区内的广播电视媒体提供建议;(2)颁发和吊销执照;(3)对媒体集中问题进行控制,保护内容的多样性;(4)对节目内容进行监管;(5)对广播电视媒体履行有关未成年人保护义务进行监管;(6)对广告规定进行监管;(7)分配有线电视系统的频道资源;(8)对公共接入频道进行组织和监管;(9)为培育媒体素质提供支持;(10)通过对非盈利性文化和教育团体以及培训机构给予支持,全面促进视听领域的发展。此外,州广播电视监管机构还积极从事媒介研究、组织研讨会和公众活动以及公布报告等。由于大多数商业广播电视媒体虽然在某个州获得执照,但却要在全国范围内传播,因此15个州广播电视监管机构必须在协调各自政策、法律制度和其它活动方面进行不懈的努力。为此,各州签署了广播电视州间协议,对诸如执照颁发、商业电视所有权、广告、数据保护以及卫星频率的分配等重要事项进行详细规定。广播电视州间协议还对州广播电视监管机构在国家层面上的协作进行规定,建立了两个重要的联邦委员会:(1)媒介集中度调查委员会(KEK),对广播电视业的所有权集中问题进行监管;(2)未成年人保护媒介委员会(KJM),负责处理未成年人保护问题。州广播电视监管机构还提出共同的指导方针,在媒介监管机构行政长官联席会议(DLM)上讨论。州广播电视监管机构可向DLM的常设机构派出代表,处理有关问题。DLM可指定各州广播电视监管机构的行政长官作为各州有关事务的发言人。3、监管机构的操作广播电视媒体在传输节目前必须事先得到州广播电视监管机构核发的执照。广播电视州间协议和州广播电视法都对此做出规定。广播电视州间协议主要是对基本的指导原则以及一些重要事项做出规定,如申请人提供相关文件的义务,向监管机构披露有关信息的义务等。州广播电视法则做出更加详尽的规定,如黑森州广播电视法列出所有不能申请广播电视执照的个人或机构,包括公共机构(但大学和教会除外)、议会和政府部门、政党(包括政党在其中拥有股份的机构或公司)、公共广播电视媒体在其中占33%以上股份的公司。申请人必须提交必要的文件,对播出的节目类型、日播出时间、传输手段、覆盖范围、财源方式等进行详细说明。申请人还要提供节目单和财务计划书,证明其人员配备和资金储备足以支持该频道的运营。由于无线频谱资源有限,监管机构不可能向所有申请人颁发执照,因此将根据情况进行选择。黑森州广播电视法规定监管机构做出决定时须考虑以下因素:(1)如果申请人是一种联合体或合伙企业,应考虑合作各方是否具备政治、社会或价值体系多元化的因素;(2)提交的节目单中信息、教育、少数群体和服务类节目的比例;(3)计划播出的地区性节目的数量;(4)向具有文化背景的第三方节目制作者提供播出时间的愿望和打算;(5)申请人给予编播人员编辑自由的水平;(6)计划播出的节目对现有节目的互补程度。如果监管机构经过评估发现几个申请人在提供多样性和多元化节目方面程度相同,就会选择打算将所有或大部分节目内容制作放在该州开展的申请人。州广播电视法还对不同类型广播电视媒体或节目进入有线电视系统的优先次序进行详细规定。一般情况下,公共广播电视媒体、由该州颁发执照并提供当地内容和信息的频道、在该州内能通过地面无线设备接收的频道在进入有线电视系统时享有优先权。对其余的频道资源,监管机构适用的原则与分配无线频谱资源时是相同的,即根据节目对其它频道的互补性以及对多样性和多元化的贡献程度进行选择。监管机构经常会对有线电视频道分配政策进行修订。这种情况通常发生在某个频道根据法律规定有权进入有线电视系统,如公共广播电视频道根据法律规定享有“必须传输”的特权,或者当某个新频道提供的内容相对于已经占用频道资源的节目来说更好。这一做法经常会遭到批评,特别是来自德国以外的媒体的批评,因为这往往使国内频道得到不公正的优待。但监管机构认为,在分配稀缺资源时,它们必须为受众考虑,选择提供各种最优质和最广泛的节目。4、广播电视州间协议关于商业广播的特殊规定自从贝塔斯曼和基尔希集团成为德国商业广播电视市场两股最主要的力量以来,广播电视所有权集中就成为公众经常讨论的问题。广播电视州间协议和州广播电视法都对此做出规定。1995年以前,对所有权的限制主要是通过控制某一公司拥有的频道数量来实现的,但这一规定在以有线电视和卫星电视为代表的多频道电视市场出现后开始变成阻碍市场发展的因素。一些大的媒体集团抱怨它们无法开拓新的业务领域,如开办新频道作为现有节目的补充。1996年,各州达成协议,决定修改所有权规定,对所有权的限制将通过规定某一频道最多可拥有的受众份额来实现。在提供的节目类型方面,虽然商业广播电视媒体不需要履行与公共广播电视媒体相同的义务,但广播电视州间协议规定它们必须为主要政党和社会利益集团提供平台,同时少数群体也应有机会表达他们的观点。为实现多元化和多样性,广播电视州间协议还做出以下重要规定:(1)为促进地区层面上的多样性,ARD电视一台和ZDF这两个全国性播出的拥有最多受众的大众频道,必须提供“地区节目窗口”,用以播出地方节目内容。(2)由同一家公司控制的频道所拥有的累积受众份额不得超过30%。但如果这家公司在其它媒体行业,如出版或广播,也占有优势地位,那么这一限制比例降低到25%。(3)任何大众频道或新闻频道,如果拥有的受众份额超过10%,必须至少每周将260分钟的时间用于播出由独立的第三方节目制作者提供的节目。对外资所有权没有特殊的限制。由于德国公共广播电视媒体的市场份额大约为40%左右,广播电视州间协议规定商业广播电视媒体拥有的市场份额最多不能超过30%,实际上意味着立法者接受了自20世纪80年代以来商业广播电视市场所形成的双头垄断的现实。德国媒体政策和各州之间的利益相争是造成这一事实的主要原因之一。从引入商业广播电视之初,德国联邦各州就争先恐后地希望尽可能多地成为媒体公司的大本营。20世纪90年代,广播电视和新媒体被视为具有巨大经济潜力的产业。很多地区和城市,如慕尼黑、科隆、汉堡和柏林都希望能吸引媒体投资者,有关的州政府也在其中推波助澜。这导致德国媒体政策的一种特殊现象——“政治环境区”(Standortpolitik),意思是各州竞相为媒体投资提供最优惠的条件。巴伐利亚州和北莱茵河-威斯特伐利亚州在这方面最活跃、最成功,前者在基尔希集团破产前一直是它的本部所在地,后者则是贝塔斯曼的家乡。“政治环境区”还意味着商业广播电视媒体和政党之间保持着良好的关系。例如,基尔希集团与基督教民主联盟(CDU)和基督教社会联盟(CSU)有非常密切的关系,贝塔斯曼与北莱茵河-威斯特伐利亚州的执政党社会民主党(SPD)有着良好的关系。5、节目编辑的规定广播电视州间协议规定了商业广播电视媒体的基本编辑标准。全国性播出的电视节目必须尊重人格尊严和人们的不同信仰,必须促进德国的统一和团结以及国际间相互理解。为反映德国和欧洲的多样性,大众频道应包含适当数量的信息、文化和教育节目。新教教会、天主教教会以及犹太社团在德国均有权播出宗教节目。政党在联邦议会和欧洲议会大选前可以购买时段用于政党的政治广播。广告、电视购物节目和赞助适用特殊规定。例如,广告和电视购物节目不应包含误导消费者的信息,广告商和赞助商不得对编辑内容施加直接影响。广告和电视购物节目必须以可见形式区别于编辑内容。隐性广告是非法的。包含政治内容的新闻和时事节目不能获得赞助。包含政治内容的新闻或时事节目主持人不能出现在广告或电视购物节目中。广播电视州间协议还要求商业广播电视媒体建立“节目理事会”。节目理事会由广播电视媒体选出的代表社会主要团体的独立个人组成,主要任务是促进有关频道节目的多样性和多元化。节目理事会就有关节目事项向频道管理层提出建议。频道的节目整体结构、节目单或节目内容发生变更应事先取得节目理事会的同意。受众对频道节目投诉时须征询节目理事会的意见。州广播电视法也对编辑标准做出规定。例如,巴伐利亚州媒体法规定,普遍接受的新闻标准对商业广播电视媒体同样适用。新闻和信息必须中立、以事实为基础。应采取专门措施确保新闻和信息的来源以及新闻和信息的真实性。新闻评论必须与新闻报道区分。除了这些相当原则性的规定外,没有对商业广播电视媒体的节目内容做进一步的规定。例如,没有关于播出特殊类型节目的规定,也没有关于播出少数群体节目的规定。但如果商业电视频道拥有的受众份额超过一定比例,则必须提供“地区节目窗口”,并每周将不低于260分钟的时间用以播出独立的第三方节目制作者提供的节目。为履行保护未成年人的义务,商业广播电视媒体还建立了自律机构——电视行业自律组织(FSF),负责对剧情片播出前进行分级。FSF参照德国电影分级机构FSK建立。最近,因特网内容提供商也建立了一个类似的组织——多媒体行业自律组织(FSM),负责确保因特网内容提供商尊重德国有关未成年人保护的各项规定。五、德国:“独立制作”的法律对于共同使用德国将欧盟“无国界电视指令”(TWFDirective)的规定纳入其广播电视立法中。例如,广播电视州间协议对指令第3条规定的社会重大事件进行列举,对第4条的50%的“欧洲作品”比例也做出相应规定。但指令第5条规定的10%的“独立制作”比例没有直接搬到德国法律中,而是规定比较模糊,要求公共和商业电视频道将其大部分时间用来播出来自欧洲独立制片人的节目。与其他国家不同的是,欧盟的节目配额问题一直都不是德国媒体政策关注的焦点,“独立制片人”的概念也很少提及。这是因为多年来,随着频道数量的不断增加,加剧了广播电视媒体之间争夺优秀节目内容的竞争,节目制作业因此受益。所以,诸如语言、文化和身份等在法国受到关注的字眼,在德国却没有那么受到人们的重视。德国对欧盟法中讨论最多的是关于电视广告的限制,因为这些规定不利于大型商业广播电视媒体的发展,它们要求最大限度的广告自由呼声很高。六、新媒体的法律适用根据德国宪法,广播电视和文化政策属于各州的权限范围,电信属于联邦的权限范围。这种州与联邦政府之间的权力划分使融合问题变得更加复杂,同时也使德国广播电视政策的一致性大打折扣。在其它国家,对新媒体的关注主要集中于技术带来的变化,而在德国,联邦制和宪政制度是讨论的焦点。因为新媒体服务的出现对现行联邦和州政府关于电信和广播电视权力的划分体制提出了挑战。1996年,联邦和州政府之间就新媒体服务属于广播电视服务还是电信服务展开激烈的争论。州政府认为,新媒体服务是广播电视服务的延伸,因此属于州的权限范围内;联邦政府则认为新媒体服务是电信服务的延伸,属于联邦的权限范围内。最终,州政府和联邦政府之间达成妥协,通过了两个关于新媒体服务的法律规定,一个是联邦层次上的《联邦信息和通信服务法》,一个是州层次上的《新媒体服务州间协议》,同时对广播电视州间协议也进行了修订。三个法律文件都于1997年正式生效。《联邦信息和通信服务法》对“电信服务”(teleservices)做出界定,指通过因特网或其它网络接入的个人通信服务(如家庭银行、数据交换),目的是提供信息或通信,不承担编辑任务或对公众观点产生潜在的影响。“电信服务”包括为个人和交互目的而设计的点播服务以及其它服务,如联机目录和联机游