城市化背景下的城市行政区划调整类型

城市化背景下的城市行政区划调整类型

1当代中国的行政区划调整实践2011年是中国城市化进程中的一个重要年度。今年同期，全球城市化水平首次达到50%以上，这表明中国几千年来以农村人口为主的城市和农村人口结构发生了变化。中国已经从一个拥有几千年农业文明历史的农民国家转变为主要的城市社会（1）。一般而言,城市化水平的提高主要通过城市数量的增长和城市规模(包括人口规模与用地规模)的扩大来实现,而在我国,这两者均与城市行政区划调整有着密切的关系。为了适应经济社会发展的需要,近年来我国地方行政区划的调整变得愈来愈频繁。按照区划调整后产生的新行政单元的级别,我国的行政区划调整可以分为省级、地市级、区县级和乡镇及乡镇以下级。改革开放以来,省级的行政区划调整目前只出现过两个案例,即1988年海南省从广东省分离出来建省,以及1997年重庆从四川省分离出来设立直辖市。地市级和区县级的行政区划调整是促进城市化水平提高的主力军。始于1983年的“地改市”和“县改(县级)市”的行政区划改革曾经为我国城市数量的增长做出过巨大贡献。地级市的数量从1982年的109个迅速增长为1997年的222个,而同时期县级市的增长数量更是惊人,从133个增长为442个。至1997年底,我国城市数量达到迄今为止的最大值——668个(含4个直辖市)。随着这两项工作的基本结束,2000年以来,我国的城市化发展从城市数量增长进入到城市规模扩张的新阶段。在这一阶段,“撤县(市)设区”和“区县合并”成为城市大规模扩张的主要方式。直到最近几年来,随着城市发展环境的变化和人们对生活品质要求的提高,我国的城市化发展开始从追求城市化统计水平的上升转变为追求城市功能与内涵的提升,相应地,“区界重组”的行政区划调整类型成为优化城市功能、提升城市竞争力的有效手段。而以“撤乡改镇”、“乡镇撤并”、“镇改街道”、“村改居委会”为主要内容的乡镇及乡镇以下级行政区划调整则推动了农村城镇化发展和小城镇的建设。乡镇涵盖3地区市行政区划与地区市合并行政部门的调整3.1撤县市有效实施区域合作的概率和强度早在1969年,山东省就出现了撤销临淄县、设立淄博市临淄区的撤县设区案例,但撤县(市)设区在全国普遍发生还是在1983年之后。据统计,从1983年至2012年,30年间共有63个地级及地级以上城市撤并掉了111个县或县级市,新设立118个市辖区(表1)。从撤并发生的概率和撤并强度两方面来看,撤县(市)设区行政区划调整的发生特征主要有:(1)撤县(市)设区案例的发生概率在城市类型上区别不明显,但存在明显的区域差别。撤并行为在各类城市均有发生,并不仅局限于行政级别较高或者较重要的城市。据统计,所有63个发生撤并案例的地级以上城市中,只有28个戴有“直辖市”、“副省级城市”(6)、“省会城市”、“较大的市”(7)和“特区城市”等“光环”,占比小于50%,其余35个城市则为普通地级市。然而,撤县(市)设区的发生概率存在着明显的区域差别。东部地区13个省(直辖市)全部发生撤并案例,共有40个城市撤并了71个县(市),约占被撤并县(市)总数的64%;中部地区6个省中有1个未发生撤并案例,共有9个城市撤并了12个县(市),约占总数的10.8%左右;西部地区12个省(直辖市)有4个未发生撤并案例,共有14个城市撤并了28个县(市),约占总数的25.2%左右(8)。可见东部地区撤县(市)设区的发生概率远远高于中西部地区;而西部地区不仅在绝对数量上超过中部地区,而且其发生撤县(市)设区的地级以上城市的比例也略高于中部地区(9)。(2)撤县(市)设区在撤并强度上表现出明显的城市类型差别和区域差别。高行政级别城市、较重要城市虽然在撤并发生的概率上不占优势,但在撤并强度上优势明显。在所有63个发生撤县(市)设区的城市中,共有21个城市发生了2次或2次以上的撤并,被撤并的县(市)共计61个,约占所有被撤县(市)总数的55%。在这21个城市里,有4个直辖市、9个省会城市、2个计划单列市、2个较大的市和1个特区城市,只有3个是普通地级市。其中4个直辖市撤并的县级行政单元达29个。另外,在所有被撤并的111个县(市)中,被较重要城市撤并的有72个,约占65%。同时,东部地区有16个地级以上城市发生了2次或2次以上的撤并,约占东部所有发生撤并案例城市总数的40%;中部地区和西部地区分别只有1个和4个城市发生了2次或2次以上的撤并,分别占该区域发生撤并案例城市总数的11.1%和30.8%。因此,从撤并强度上看,三个区域中撤并强度最大的是东部,最弱的是中部。从城市化发展的角度来看,通过以上对撤县(市)设区发生概率和撤并强度的统计分析可以初步得出三个结论:(1)撤县(市)设区在全国各类型城市均有发生,说明改革开放以来我国各地的城市化水平普遍得到提高;(2)中部地区无论撤并发生概率还是强度都落后于东、西部地区,说明我国中部地区缺乏辐射力强的大城市和特大城市的情况十分突出;(3)高行政级别城市、较重要城市的规模扩张速度和力度更大。3.2城市数量、重点城市规模扩张几乎所有研究撤县(市)设区的学者都注意到,2000年是一个明显的时间节点,在此之前全国每年被撤并的县(市)不超过5个;从2000年开始呈爆发式增长,连续3年每年被撤并的县(市)达到十多个,引起了人们的广泛关注。因此,下文以2000年为分界点,将改革开放以来我国的撤县(市)设区划分为1983-1999年和2000-2012年两个时间段来进行详细分析。表2、表3反映了所有撤县(市)设区案例和其中高行政级别、较重要城市撤并案例的时空分布情况。综合表1、表2、表3可以看出撤县(市)设区在不同时期、不同区域的发展特点:(1)我国撤县(市)设区现象在发生时间上具有高度集中的特点,主要集中在2000-2004年,这5年间有38个中心城市撤并了53个县(市),占全部(111个)被撤并县(市)的47.7%。1983-1999年的17年间,共有23个中心城市撤并了38个县(市),占全部撤并案例的34.2%;2000-2012年的13年间,共有48个中心城市撤并了73个县(市),占全部撤并案例的65.8%。总体上看,2000年以后发生的案例数量约为2000年以前的1.9倍。(2)我国撤县(市)设区现象在2000年以后更加集中于沿海发达地区。1983-1999年间,东部地区被撤并的县(市)数量占全国的55.3%,2000年以后这一比例上升到68.5%,可见东部地区发生撤县(市)设区现象的比重在全国呈上升趋势。中部地区占全国的比重从2000年前的21%下降到2000年后的5.5%,下降趋势较明显。西部地区占全国的比重略有上升,约26%左右。在东部地区省份中,以城市化发展水平最高的长三角、珠三角一带发生撤并的概率最大,其中江苏省13个地级市中有11个发生撤并,广东省和浙江省分别有8个和6个地级市发生撤并。江苏省、广东省的所有撤并案例均发生在2000年以后。(3)高行政级别城市、较重要城市在当地所有撤县(市)设区案例中的比例,在东部和中部地区呈下降趋势,而在西部地区呈上升趋势。1983年至1999年间,这类城市在东部地区撤并的县(市)数量占比达76.2%,其中直辖市就占了近50%;2000年以后,东部地区该类城市的撤并比例下降为56%,其中直辖市的比例也下降到14%。中部地区这类城市的撤并比例从50%下降为25%,西部地区则从66.7%上升至73.7%。总体上来看,2000年以前重点城市的撤并比例在东、中、西部均占优势,且差距不明显;2000年以后重点城市的撤并优势在东部明显下降,在西部则进一步提升,而在中部已不占主要地位,表现出了较大的区域差异。(4)县级市被撤并的比例在2000年以后呈增多趋势,但集中于东部地区。1983年至1999年间,共有5个被撤并的行政单元在撤并当时是“市”的建制,占该时段所有被撤并县(市)数的13.2%,其中4个发生于中西部地区。2000年以后,共有27个县级市被撤并,约占该时段所有被撤并县(市)数的37%。这27个县级市撤并案例中发生于珠三角和长三角的有19个,占比达70%,其中10个发生于广东,7个发生于江苏,2个发生于浙江。上述撤县(市)设区的时空分布特征体现出我国城市化发展的阶段性特点:1983-1999年间,我国城市化发展以城市绝对数量的扩张为主,所采取的方式主要是“地改市”、“县改县级市”等行政区划调整手段;而以撤县(市)设区(含区县合并)为主要手段的城市规模扩张则主要集中在少数高行政级别城市和较重要城市中。因此,这一阶段我国的城市化发展具有广泛的城市数量扩张与重点城市规模扩张并举的特点。在这一阶段,全国各区域都有行政级别较高、同时经济社会发展水平也较高的城市,因此,撤县(市)设区发生的概率与城市行政级别的关联度较大,而与城市所在区域的关联度较小。2000年以来,我国的城市化发展以建立在经济发展基础上的城市大规模扩张为主要特征,所采取的方式主要是撤县(市)设区与区县合并的行政区划调整手段。经过这一轮撤并,我国城市的绝对数量有所减少,但现有大中城市的人口规模和土地规模却迅速扩大。在这一阶段,全国各个区域之间的城市化发展水平差距开始拉大,经济越发达、整体城市化水平越高的地区,城市规模扩张越普遍。撤县(市)设区发生的概率与经济发展水平及城市所在区域的关联度较高,而与城市行政级别的关联度下降。因此,区域发展水平较低、同时又缺乏经济辐射能力的大城市的中部地区,其撤县(市)设区发生比例要远远小于区域整体发展水平较高的东部地区,也小于区域发展极化程度较高的西部地区。另外,有学者认为相较于县,具有更高城市化水平的县级市更容易被撤并(高琳,2011)。实际上就全国来看,不论在2000年之前还是2000年之后,尽管县级市在所有被撤并的县级行政单元中的比例在上升,但始终没有超过县的数量。2000年以后,长三角和珠三角地区被撤并的县级市(19个)略多于县(15个),其他地区县级市和县的数量则分别为8个和31个。之所以出现这种情况,是因为在经济发达地区的中心城市往往有着急迫的扩张需求,而邻近的县级行政单位拥有“市”建制的概率也较高,因此撤并的总体发生率和其中县级市的比例都较高。本文认为,中心城市周边的县级行政单元是否被撤并,只与该中心城市自身的城市化发展水平高低,以及中心的城市与其周边县(市)的空间位置是否紧邻有关,而与县级行政单元本身的建制是否为“市”无关。实际上,大量的案例研究已经证明,中心城市在撤县(市)设区行为中占据更为有利和主动的位置,而被撤县(市)的意愿则较少被考虑(罗小龙等,2010;李开宇等,2007;甄峰等,2007;陈眉舞等,2005)。3.3保理体制改革与其他行政区的合并在撤县(市)设区的过程中,有时会出现区县合并的现象,即将被撤销的县(市)与中心城市原有的某个市辖区合并的行为。表1中有9个被撤县(市)发生了这种情况,分别是上海的宝山县、上海县;江苏南京的江浦县、六合县;宁夏石嘴山市的惠农县;新疆乌鲁木齐市代管的米泉市、重庆的綦江县、大足县;山东青岛市代管的胶南市等。出现这种情况一般是因为被撤的县(市)与某个市辖区空间位置邻近,而该市辖区的行政区域相对较小,出于减少行政单元数量的考虑而产生了合并的行为。实际上,区县合并与撤县(市)设区在行政区划调整后,所面临的主要问题都是原“县”的体制与市辖区的体制接轨的问题。因此,在撤并后的行政管理体制改革方面,两者并无本质区别,可以认为区县合并是撤县(市)设区模式的一种演变。同时,区县合并也面临着与撤县设区不同的独特问题,即原来的“县”和“区”之间的融合问题。4区域边界重建与行政调整的特点4.1调整行政区功能出于历史的原因,许多城市的各个市辖区在管辖面积、人口规模、经济总量等方面差异巨大。最常见的情况是核心城区的经济发展水平较高,但辖区范围过小、缺少发展空间,无法满足日益增长的人口、产业、基础设施等要素集聚的需要;而外围城区虽然经济发展水平较低,但辖区范围广阔,土地资源丰富。为了打破各个市辖区这种“有钱没地”、“有地没钱”的发展僵局,整合区域资源优势、激活发展潜能,市级政府便通过行政区划调整的手段来拓展核心城区的发展空间。如2010年北京市将城市核心的东城区、西城区分别与崇文区、宣武区合并设立新的东城区和西城区,合并后的新东、西城区面积分别扩大了约一倍多,有效解决了原东、西城区缺乏发展空间的问题,也有利于原先发展较慢的崇文、宣武两区提升发展品质。另外还有一种情况,市级政府对一些承担城市功能相近、同时各自辖区范围均较小的市辖区也会进行合并,以便提高行政管理效能。如上海市中心的黄浦区先后于2000年和2011年合并了周边的南市区和卢湾区,经两次合并后,新黄浦区的面积为20.5km2,辖区内聚集了外滩、南京东路、淮海中路、新天地、豫园等上海著名商业中心和旅游景点,成为上海市商贸业、服务业职能集聚的中心城区。再如2012年8月苏州市将其古城内的沧浪区、平江区、金阊区三个市辖区合并为一个姑苏区,也是为了解决部分市辖区规模较小、财政实力偏弱的问题,同时也希望发展主体的统一能够促进古城保护工作。目前,江苏省政府已批复同意建立苏州国家历史文化古城保护区,明确保护区的管理范围与姑苏区的行政区划范围相一致,将来保护区管委会与姑苏区政府将合署办公,实行两块牌子一套班子,管委会主要职责是负责古城保护方面的工作。4.2调整区划为行政机构设置一个功能区近年来,通过区界重组来促进城市重要功能区发展的案例越来越多。所谓城市重要功能区,有时是新城,有时是开发区,也有可能是特区。如2002年南京市为了开发河西新城,对白下、建邺、鼓楼和雨花台四区的部分行政区划作出调整,以河西新城规划区域为行政区域设立了新的建邺区,为河西新城快速发展奠定了制度基础。又如2009年天津市撤销塘沽区、汉沽区、大港区,将上述三区行政区域合并设立天津市滨海新区。原来的天津滨海新区是一个功能区的概念,包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区3个开发区以及东丽区、津南区的部分区域,行政架构繁冗。区划调整后的天津滨海新区成为一个完整的行政区,规划面积2270km2,常住人口约200万,将原先的各个行政单元整合为3个城区和9个功能区,城区管理机构主要行使社会管理职能,功能区管理机构主要行使经济发展职能。与调整前相比,滨海新区行政架构统一、分工明确、精简高效,为其下一步的经济社会发展提供了有力的体制支撑。南京和天津的案例表明,城市政府宁愿打破现有的行政区划来组建一个行政区与功能区合一的完整区域,以便降低行政成本、提高行政效率,为该功能区的快速发展扫清体制障碍。同时,为了发挥现有城市功能区的集聚带动效应,促进城市竞争力的进一步提升,城市政府也希望扩大重要功能区的行政区域。如2009年上海市将南汇区划入浦东新区,2010年深圳、厦门先后将特区范围扩大至全市,都是通过“特区扩容”的办法使城市竞争力迈上了一个新台阶。4.3区界重组的必要性为了促进开发区向城区的转型,或利用开发区带动城市新区的发展,都可能引发区界重组的行政区划调整。如广州市在2005年撤销南沙经济开发区设立南沙区,就涉及到2002年刚刚撤市设区的番禺区行政区域的拆分;同时撤销广州经济技术开发区设立萝岗区,也涉及到白云区、黄埔区、天河区、增城市等4个区县的行政区划重组。广州这两次区界重组是因为,随着2002年撤县(市)设区后广州向东、向南的发展,南沙经济开发区和广州经济技术开发区的人口规模、经济规模和城市建设都发展很快,已经成为两个完全意义上的城区,开发区管理体制已不能适应其经济社会发展需要,因此有必要设立完全的市辖区管理体制。又如沈阳市在2006年将原属于东陵区的沈阳辉山农业高新技术开发区划归新城子区合署办公,并将新城子区更名为沈北新区;后又于2010年宣布将东陵区、浑南新区(前身为沈阳高新技术产业开发区)、航高基地合署办公,统一建设大浑南地区。这是希望利用开发区的建设带动新城发展的案例。4.4调整局部管辖区域的特点以上三种情况都涉及到大范围、整建制的市辖区区划变动,而最后一种情况则是市辖区局部的区划微调,通常表现为中心城市将邻近自身发展方向的部分乡镇(街道)从县(市)的管辖下划入市辖区管辖,或市辖区之间为保证某个城市功能区的完整而彼此调整局部管辖区域。与整建制的行政区划变动相比,局部微调更符合我国渐进式改革一贯的风格——它具有便于获得上级批准、区县政府较易接受、体制整合快捷等优点,同时也能满足城市最急切的近期发展需求。因此,局部微调的区界重组案例近年来有迅速增多的趋势。5区界机构调整的方式方法自2007年以来,最近6年间我国撤县(市)设区和区县合并的案例明显减少了,平均每年不到3例。另一方面,区界重组的案例则呈现出多样化、高频率的发生状态,不论是大范围、整建制的区界重组,还是局部范围的微调都时有发生。出现这种情况有两方面的原因。一方面,这在某种程度上代表了我国城市化发展的新趋势,即中心城市不再追求单纯的规模扩张,而是更加注重城市功能的优化调整。通过上文对我国区县级行政区划调整总体情况的梳理,可以发现我国行政区划调整的类型、发生概率与发生强度是和城市化发展阶段紧密联系在一起的,当城市化发展产生不同的需求时,所采取的行政区划调整的主要方式也不相同。目前,我国正在推行节约用地、节约资源、环境生态友好的城市化发展方针政策,城市大规模扩张的发展方式也在一定程度上被优化城市功能布局、提升城市产业结构等集约型发展方式所取代。另一方面,这也与前几年大批中心城市撤县(市)设区后,发现市、区之间的磨合缓慢而艰难有关。许多学者通过大量的案例研究发现,为了撤并工作的顺利开展,被撤县(市)往往得以保留原县级政区的大部分权限,如规划权、项目审批权、财政权、人事权等,造成市-区间管理体制不顺,并未完全实现撤县(市)设区的预期目标和区域协调发展的初衷(罗小龙等,2010;张京祥等,2004;甄峰等,2007;李开宇等,2007;陈眉舞等,2005)。相反,由于“区”与“区”、“区”与“乡镇”之间的管理体制整合比“区”与“县”之间相对容易一些,因此区界重组达成预期目标的效果一般要优于撤县(市)设区。中心城市渐渐发现,与其“囫囵吞枣”式地追求行政区范围的迅速扩大、却发现患了“消化不良”,倒不如“化整为零”、稳扎稳打,通过促进具有实质性内容的城市重要功能区的建设来逐步整合中心城市和周边郊区县的发展。可见,随着城市发展的内、外环境调整以及发展要求的变化,以及在前一阶段撤县(市)设区(含区县合并)饱受诟病的情况下,区界重组的方式正在被许多中心城市政府广泛采用,成为当前我国区县级行政区划调整的新趋势。目前,全国范围内地市级的行政区划调整呈偶发状态(2);涉及到城市及城市地区的行政区划调整以区县级和乡镇及乡镇以下级为主,其中区县级行政区划调整往往涵盖了一部分乡镇及乡镇以下级行政区划调整的工作。区县级行政区划调整由于涉及的范围较广、面对的问题比较复杂而受到学者们的关注,尤其是对“撤县(市)设区”现象的案例研究较多,但至今未有文献对我国区县级行政区划调整现象作一次全面的梳理和总结。本文将尝试在这方面进行探索,研究区县级行