政府自利性与政府合法性问题研究

政府自利性与政府合法性问题研究

在传统意义上，公共性是政府的唯一属性。政府的存在旨在提供公共服务，以实现公共利益。政府通过提供公共产品来增强自身存在的合法性基础,以实现维护公共利益的目标。政府的公利性既是政府存在的合法性基础,也是政府存在的终极价值目标。但是,政府除了这种公利性、利他性以外,也无可置疑地存在着自身的利益,即政府除了为社会服务的公利性之外,还具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外,具有为自身生存和发展创造有利条件的属性。合理的政府自利是政府行为的有效激励因素,超出一定限度的过度扩张的政府自利将会导致一系列问题,逐渐侵蚀政府合法性的基础。一、政府自治：理论渊源与现实的分离(一)从性质上看,表现为“人的一切”而非“他人”自利性的理论渊源可以追溯到政治哲学中关于人性自私的论述。柏拉图晚年逐渐意识到以“哲学王”为基础的“理想国”统治可能导致内部成员为谋求私利而相互斗争,因而主张制定法律作为“哲学王”思想的有效补充。这种变化隐含着柏拉图对人类自利性的某种考虑。亚里士多德在批评柏拉图政治观点的过程中提出了“人类的私心不会因为公有制的建立而随之消灭”的观点,他认为“人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心到其中对于他个人多少有些相关的事物”。文艺复兴时期意大利著名政治思想家马基雅维利将人性作为研究社会政治问题的出发点,认为人们的欲望总是超过能力,欲望无穷而能力有限,因此人总是得不到满足205。英国著名政治思想家托马斯·霍布斯认为,政府公职人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利,但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下,当公私利益冲突的时候,他就会先顾个人的利益,因为人们的感情的力量一般来说比理智更为强大”。荷兰政治思想家斯宾诺莎也认为自我保存、趋利避害是人类和自然界的共同性。两利相权取其大,两害相权取其轻246。边沁以“趋乐避苦”的人性为出发点,系统地提出了功利主义理论。认为功利原则是人们判断是非善恶的惟一标准416。功利就是客观事物给人们带来幸福或痛苦的特性,功利原则就是求福避祸、趋乐避苦的原则。(二)政府自利性的概念关于政府自利性,学者们从不同角度进行了界定。有的学者认为政府自利性是指政府并非总是为着公共目的而存在,在公共目的的背后隐藏着政府对自身利益的追求,这就是政府的自利性。有的学者认为政府自利性是指政府除了具有管理公共事务的属性外,具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。甚至有学者认为政府自利性就是政府追求自身利益最大化的属性。在此,笔者认为政府自利性是指政府除了具有管理公共事务,提供公共服务的属性外,还具有的自我服务倾向和寻求自身利益最大化的属性。对政府自利性不能一概否定,从是否有利于增进公共利益的目标出发,可将政府自利性划分为合理的自利性和过度扩张的自利性。合理的自利性是指政府在追求公共利益的过程中对社会资源的必要占有和使用,“它表现为政府为保证自身运作所需的必要成本,包括行政经费、执行公务所需的物资和职权、行政人员的薪酬福利等。”过度扩张的自利性指政府及工作人员以追求自身利益为目的,通过某种方式,实现对社会资源的占有和使用,它通常表现为以下几种方式:寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀;通过政策制定获得相对于社会公民的规制优势;通过行政作为或不作为的方式来设租或寻租,从社会中汲取资源并使政府的利益超越公共利益等。二、合法性：政治合法性向政府合法性的理论体(一)权力的认可英文“合法性”(legitimacy)含“合法(法律)”“正义”和“正当”之意。该词源于拉丁文legitimus。“在罗马,当合法性(legitimus)这一概念初次出现时,行政权力只有与永恒的过去相一致时,才认为是合理的,而过去的神圣法律程序则是从创建时的决议条款中产生的。”“合法性”的基本含义是对统治者和被统治者关系的一种内在评价,对统治权力的尊严性和正当性的自愿认可,这种认可是建立在一系列条件基础之上的。不同的学者对这些条件的看法和理解存在着差异。法国学者让——马克·夸克指出:“合法性是对政治权力的承认”。这种承认既与现行的宪政制度和法律法规有关,又与社会公众的价值观和评价体系有关。概言之,政治合法性是指政治系统使人们产生一种信仰,认为现行的政治制度是一种最合适的制度安排,人们自愿服从该政治体系的制度安排,并愿意为此而承担某些政治义务132。从根本上讲,合法性提供了政治权力正当、合法运转所必需的资源和支持。它一方面表明政治系统具有使被统治者认为其统治是正当、合法的特性;另一方面表明被统治者在没有强制力迫使其服从的情况下对政治系统的自愿服从,支持乃至忠诚。一旦政治系统具有合法性,政治权威所制定、倡导和施行的法律,就能够获得被统治者的普遍信仰和尊重。所以,政治合法性不仅使统治者成为了正当、合法的统治,而且使政治统治成为成本较低且相对稳定的统治。(二)政府合法性的本质政治系统的良性运行需要具备某种合法性基础,作为政治系统的重要组成部分的政府系统的良性运行也需要具备某种合法性基础。诚如阿尔蒙德所言,如果大多数公民都确信权威的合法性,法律就能比较容易和有效地实施,而且为实施法律所需要的人力和物力耗费也将减少。“如果合法性下降,即使可以用强制手段来迫使许多人服从,政府的作为也会受到限制。”所谓政府合法性问题,就是政府系统组织结构和制度安排及其所制定和实施的公共政策,是不是以及为什么应该获得社会成员的自愿忠诚和支持的问题141。政府合法性所涉及的本质问题,是社会权利和政府权力的关系问题。就政府与社会的关系,政府产生于社会,社会是政府赖以产生和存在的基础。政府合法性包含两层含义:首先,政府系统组织结构、制度以及政府系统产出的公共政策怎样获得社会成员的自愿认可与服从;其次,政府系统的制度安排应该体现中立性,尤其是政府系统输出的公共政策应该体现公共利益。由于不同历史时期的社会价值规范是不同的,因而用于构建合法性的资源也是不同的。学界普遍认为,政府的合法性基础主要包括三个方面:一是意识形态基础,即政府权力从人们的认知、信仰、价值观等方面获得支持;二是制度基础,即政府权力获得支持必须遵循宪政制度;三是有效性基础,即政府权力必须获得实际成就或绩效。就合法性的三个方面而言,意识形态是其本质,体现和反映着政治统治主体的性质;制度、规范、政绩和有效性是显性的因素,是政治统治主体合法性的表征。本文主要基于经验和规范两个层面来分析政府自利性对政府合法性的影响。三、政府自利性对政府合法性的影响(一)合理的政府自利性合理的自利是政府通过正常途径满足自身正当的利益诉求,只要这些利益诉求不超过一般利益集团的利益需求水平,通过公开和制度范围内的途径可以实现的,都是合理范围内的自利。政府自利性的存在具有一定的合理性。一方面,政府自利性的确认是其得以存在并有效履行职责的前提。政府要完成某项社会功能,必然要耗费一定的运行成本、设备成本、人力资源成本等,政府对这部分资源的占有就是合理的政府自利性。另一方面,政府的自利性也是一种有效的激励因素。恰当的制度设计应尽量把政府的自利性与公利性结合起来,使其在实现公共利益的同时也能获得一定的自利性满足,比如对个人和组织基于绩效的奖励。这种自利的有效满足往往能激发政府及其工作人员表现出较高的工作热情和较强的工作动力。因为利益是人们的行为动力。德国思想家马克斯·韦伯曾指出:获利的欲望,对营利、金钱的追求,一直存在于所有的人身上,“可以说,尘世中的一切国家、一切时代的所有的人,不管其实现这种欲望的客观可能性如何,全都具有这种欲望”。对自利性的需求会激发政府组织及其工作人员更好地履行职责,实现公共目标。所以,对于政府及其组成人员的合理自利,一方面要公开承认,另一方面要适当地创造条件使其得到满足。合理的政府自利有助于激发政府系统公务员的工作积极性和热情,成为工作的内在驱动力,有助于政府职能的实现,不断满足社会公共利益,提升政府绩效,使民众认可政府的统治和治理,从而增强政府的合法性基础。(二)公共政策困境不合理的政府自利会使政府价值扭曲,政府输出的公共政策偏离公正的价值取向,政府过多地干预社会和市场,产生民众对政府的认同危机,进而降低政府的合法性。1.政府社会价值政府价值是政府在履行政治统治以及社会公共管理职能过程中所体现出来的公平、正义、民主、自由、效率、公共利益等价值取向。政府价值是通过政府系统的有序运行以及对社会公共秩序的维护,公共利益和公共产品的提供与分配而体现出来的。不合理的政府自利性最重要的危害就是政府应用公共权力维护政府官员、政府部门和各级政府的利益,而不能实现公共利益分配的正义与公平,从而使政府的价值不能通过公共利益的分配有效地实现,这样就会降低民众对政府的认同意识,进一步产生政府合法性危机。2.损害社会根本利他性的需要政府在履行政治统治职能的同时,还必须履行公共管理职能,为社会提供公共产品和公共服务。在不合理的政府自利性的刺激下,政府公共职能将弱化并不断萎缩。基本职能是指政府应当承担的关系到社会长远发展的基础性、先导性职能,如基础设施建设、义务教育等。政府及其公务人员受到政绩、报酬、待遇等与自身利益休戚相关的利益因素的激励,在面对职能选择时因基本职能往往具有“前人栽树、后人乘凉”的利他性,因此会优先选择有利于自身利益的职能,政府基本职能将逐渐被边缘化。由于政府公共职能的萎缩,政府既不能根据社会发展需要,搞好基础设施建设,提供良好的社会环境,又不能合理地分配公共利益,满足人民合理的利益需求,从而降低了民众对政府的认同意识,产生政府合法性危机。3.政府对社会的控制对个人生活的最大干预政府在自利性的强烈驱使下,从自身利益出发对市场、社会和个人进行全面直接的干预,主要表现在政府用行政手段代替市场规则;政府与社会的关系是“大政府,小社会”,抑制社会组织的健康发展;政府对公民私人生活的广泛干预,抑制个性发展。这种政企不分、政社不分、政民不分的现象,实际上是政府自身利益渗透和过度膨胀的结果。由于政府自利性的膨胀,政府会过度地干预市场、社会以及个人生活,影响市场经济的发展;政府控制社会组织的发展,容易产生治理危机;同时政府干预个人自由生活,使民众生活感到不安。这些都会不断侵蚀政府的合法性,从而导致政府合法性危机。4.政策有效性的基础价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。学术界一般认为政府的公共政策只能以公共利益为价值取向,公共政策有效性的最根本基础就是维护和增进公共利益。不合理的政府自利性导致政府系统在制定和执行公共政策时偏离了公共利益的价值取向,政府更多地从自身利益或政府成员的利益去考虑政策的制定和执行,不考虑政府绩效,忽视了社会公共利益和民众的利益需求,并未实现公共政策对社会有限资源配置的合理性与公平性,导致民众合法或合理的利益需求不能通过公共政策的运行而实现,从而降低民众对政府的认同意识,导致政府合法性危机。四、合理选择—满足和抑制政府自利性,巩固和加强政府合法性基础应一分为二地看待政府的自利性,不能一概否定,要承认政府自利性的存在有其合理性,为此需要科学界定政府自利性,分清哪些自利性需求是合理的,哪些是不合理的,进而选择不同的方式加以解决,既满足合理范围内的政府自利,又限制和克服过度扩张的政府自利。限制和克服政府自利性过度扩张带来的消极影响,促使合理的政府自利性成为政府公共性得以实现的基础和条件,积极引导政府自利性成为激励政府部门及其成员积极工作,提高绩效的内在驱动力,提高公民对政府的认同意识,最终达到巩固和加强政府合法性基础的目标。(一)满足合理的政府自利1.政府官员合理需求的度量政府官员也是自然人,因此也具有一般人的各种物质需要,如薪水、福利、社会保障等。对于政府官员的合理自利,应遵循适度满足的原则,即在适度范围内满足政府官员的合理需求,这里的适度是指政府官员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平。这既是保持公务员队伍的需要,也是克服和限制扩张性政府自利的基本前提。另外,还应遵循补偿的原则,即当政府合理的自利受损,或政府的自利低于整个社会的平均水平时,应对政府的自利进行一定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下,政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑,这样最终会影响政府实现公利性。2.地方政府与职能部门的关系现代政府在部门规划过程中产生了部门利益和部门意志,这一层次的自利性在现代中国主要体现在“条条”和“块块”的部门利益交叉,以及中央整体利益和地方局部利益的冲突上。“条条”与“块块”的问题,就是地方政府与职能部门的关系问题。职能部门与地方政府的矛盾根源在于双重领导体制,在体制转轨的过程中,职能部门在不断变动,职能部门的职责变化太快,而又时常不能适应市场经济发展的需要,在这种情况下,理顺地方政府与职能部门的关系十分重要。理顺关系的中心环节就是更加明确地以法律规定两者的管辖范围、责任和权利。3.第二,中央对地方权力的集中地方政府的合理自利是地方政府发展地方经济的重要动力。建国以来,我国地方政府与中央政府的关系一直处于“放权”与“收权”的变换之中,中央政府对地方政府时而“放权”时而“收权”,没有统一的定规。这种不稳定的变换关系也是客观上造成地方政府与中央政府争利现象的主要原因,必然会导致当权力集中于中央政府时,地方政府想方设法规避中央管制,尽可能获取地方政府利益的最大化,上有政策,下有对策的现象由此产生;反之,当中央政府控制松动时,地方政府为了实现地方利益的最大化,此时地方保护主义、地方本位主义又会抬头。处理中央政府与地方政府关系的最重要手段,是用法律明确中央政府与地方政府的权限划分,对于地方政府的权限越明确具体,地方政府的自利也就能更准确地界定。(二)限制过度扩张的政府自利1.从全能型政府到有限政府有限政府是与“无限”政府相对应的概念,是与宪政、法治以及市场经济紧密联系在一起的一个政治理念。“判断有限政府与无限政府的尺度在于一个政府,或者说一个政权在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制,是否公开自愿接受社会的监督与制约,政府的权力和规模在越出其法定疆界时,是否得到及时有效地纠正。”有限政府是指政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到国家法律明确规定和有效制约的政府。有限政府理念具有深厚的理论渊源。从格老秀斯、霍布斯的自然权利理念,到洛克、孟德斯鸠等人的社会契约论和分权制衡论,都对政府的公共权力持有审慎和质疑的态度;以哈耶克为代表的自发秩序理论,以布坎南、奥尔森为代表的公共选择理论,则更加明确地提出了限制政府的理念。他们认为集国家权力和政治权威于一身的政府不仅不能实现资源的有效配置,而且对自由权利和经济发展都是一种威胁。政府的自利行为和自利现象长期存在的主要原因在于政府自利性约束机制的缺失。约束政府自利性的首要任务是约束政府公共权力的边界,即实现从全能政府向有限政府的转变。传统的全能型政府,又被称为“无限”政府,即政府被赋予过多的社会经济职能,政府的权力没有边界。基本上形成了一个无所不包、无所不能的“无限政府”,主要表现在两个方面:一是职能范围无限,它包括了政治、经济、社会等各个领域的事情。二是管理方式无限,动用了各种能用来管理经济、政治、社会事务的行政、法律、经济、道德约束等一切手段,而且行政命令成了一种最主要的管理手段。这种全能型政府造成的结果往往是政府职能越位、缺位、错位。实践表明,这种“全能政府”不但不能发挥其应有的管理社会公共事务的职能,反而使政府的行为过于商业化、市场化,政府极易利用手中管理和控制经济活动的特权,从中谋取不当利益。其结果不仅会导致社会资源配置效率低下、经济发展不平衡,而且出现了许多的权力寻租和官员腐败现象。重塑有限政府理念,就是要转变“政府万能”的观念,重新确立政府的权力边界和职能范围。2.社会自我管理能力低下。社会政府的社会职能在政府职能体系中处于基础性地位。政府的社会职能包括社会治安、人口、环境、保险福利、公共服务等。长期以来,中国的社会管理模式是政社不分,政府用强制性的行政手段对社会进行全面管理。即使到了改革开放以后,政府依然包办了过多的社会事务,压制了社会的主动性和积极性,导致社会的自我组织、自我管理能力低下。同时,政府管理范围过广,管理权限过大,管理手段过于僵化,又为政府的自利行为提供了大量的生存空间,导致权力滥用和官员腐败行为的大量出现。转变政府的社会职能,约束政府自利行为,主旨就是在社会事务的管理范围、管理方式上进行改革,实现从传统的“强政府、弱社会”模式向新型的“强政府、强社会”模式转变。这种转变主要包含三个方面的内容:一是重塑政府与社会的关系。政府的社会职能主要是社会管理、公共服务,政府不应包办过多社会事务,而应当构建政府、社会、公民协同共治的新型社会治理模式。二是引入市场机制,完善公共服务提供模式。通过在公共部门引进市场竞争机制,打破政府垄断的公共产品供给模式,提高公共产品供给效率,降低供给成本,减少权力寻租。三是积极发展非政府组织,培育社会自治能力,鼓励、引导社会民众参与社会管理,促进公共管理的社会化、民主化。3.社会的快速发展削弱了政府的权威性,阻碍了公利性的实现政府自利的过度扩张最直接的受害者就是公民,控制不合理的政府自利离不开作为行政相对方的公民。但是,目前公民缺乏控制政府自利的有效手段,大多数情况下无法保护自己的利益,或者保护自己利益的成本很高,在强大的行政权力面前,分散的公民显得软弱无力,使得民众对政府自利只能消极对抗,这在很大程度上削弱了政府的权威性,也影响了政府公利性的实施。要改变这一状况,就必须拓展公民对政府过程的参与深度和广度,不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利,使公民在政府的公共管理活动中,能够比较充分地表达和维护自己的合法权益