西方公共事务治理的网络化理论及其启示

西方公共事务治理的网络化理论及其启示

作为西方治理理论的一个分支，网络治理为加强公共治理提出了新的要求。我国在国家意识形态、经济基础、理论基础等与西方国家有着巨大差异,对网络化治理理论的借鉴运用也应有所不同。笔者拟在网络化治理理论的支撑下,试对创新贫困地区农村公共产品供给体制提出相关思考。一、络设计的目的戈德史密斯认为,网络化治理模式的成败往往要追溯到原始的设计。网络化治理的网络设计主要目的就是要明确应该什么主体融合到治理框架中来,应选择什么样的合作伙伴,以什么样的合作方式来联结。本文认为,在贫困地区农村公共产品的供给中,应构建一个政府、市场、社会组织与村民良好合作的治理格局,具体网络设计如下。(一)治理目标的多元化戈德史密斯在论述网络化治理理论时,认为要首先解决治理的使命与战略,回答“为什么”的问题,特别需要回答政府机构想要实现的政策目标是什么?而这些目标又是怎样指挥网络成员从事他们应该做的事情?在公共管理模式未完全建立,并发挥作用的环境下,受传统的科层制政府模式的制约,政府官员有时出于理性经济人考虑,出现追求私人价值的倾向,从而改变网络治理初衷。树立良好公共价值取向,则要求了政府在贫困地区农村公共产品供给的实践中,必须始终以是否满足农业发展、农民生产生活需要为取向,以是否提高公共产品供给效率为基础,以是否以农民需求、满意、满足为标准,坚持公共性、效率性与经济性为政府思维与行动的出发点。因此,我们看到只有从公共性的角度考虑,才能为贫困地区农村提供更有效的公共产品。(二)政府需要为提供特殊服务或产品的网络提供服务或产品网络化治理理论认为,选择每一个合作伙伴都非常重要,特别是在一个为提供特殊服务或产品的网络中更是如此,寻找最好的潜在伙伴就是要决定他所提供的哪一种资源对政府工作最为有效。(三)贫困地区公共产品供给方式的拓展是社会力量参戈德史密斯在论述网络设计的类型时,根据政府参与的程度,设计出了公私网络类型,从政府参与从强到弱分为服务合同、供应链、专门类型、渠道性伙伴关系、信息传播、联结交换台等6种不同的网络类型。结合到本文的分析,贫困地区农村公共产品供给格局的网络设计中,也可根据政府参与供给程度的强弱来分别运用不同的合作治理方式。一是政府直接管理的方式。在贫困地区农村公共产品的供给中,全国性农村医疗卫生服务、大型水利设施、农村义务教育等这些纯公共产品应采取政府强度参与的供给方式。二是政府购买的合作方式。在与社会力量合作中,可通过特许经营、合同承包、BOT经营等方式,引导社会力量参与供给。三是使用者付费的合作方式。对外部性明显、竞争性强、风险较大、收费容易的公共产品,如职业教育、农业灾害治理、农机维修等,政府可采取轻度的参与,通过适当财政补贴,由社会民间资本来经营。四是社会互助或志愿服务的合作方式。对一定区域范围内具有一定的排他性或竞争性的公共产品,只向小范围的成员开放,每一成员既是投资者、建设者,又是消费者,可采取“俱乐部方式”由社会邻里互助方式提供公共产品。如小型水利设施、小范围的饮水设施等。此外还可发动社会慈善组织、爱心团队、高校学生组织等社会志愿组织共同参与提供公共产品。二、矫正价值观念,维护组织对于网络连接,戈德史密斯认为技术可以帮助实现。技术是网络的中枢神经系统,将网络伙伴彼此以及公共部门连接起来。此外,连接还需要关注人力,检验程度,矫正价值观念并建立信任。这些为本文提供了良好的借鉴。对于各网络化治理主体的联系,笔者认为可通过搭建一个筹资、决策与沟通的互动平台。(一)农村地区的筹资制度一是政府财政性筹资制度。政府的财政支出也应重要放在对全体民众有益的公共产品的供给上,特别是应对弱势地位的贫困地区农村更应持“补偿性”供应。政府财政性筹资制度,主要用于贫困地区农村纯公共产品或准公共产品的供应。二是农村的集体性筹资制度。农村地区集体性资金既可以是集体积累的共有财产,也可以是由本地区的村民根据受益程度来分摊。三是社会资本性的筹资制度。政府通过向社会组织号召,引导私人、民营企业的资金进入农村地区,合作提供公共产品。社会资本性筹资支出的产品应是具有公共产品特性,又具有消费的局部排他性和竞争性,可以运用“使用者付费”的方式进行收取一定费用。如农村地区的电影院、市场定价的自来水、有偿农业信息供应服务等产品。四是金融性筹资制度。金融机构属于市场主体,既有一定的公共性,又追求着利润的目的。政府应发挥好金融机构的优势与作用,以财政为支持,引导金融部门进入涉农领域。(二)构建农民各方互动的平台当前在贫困地区农村公共产品的供给中,“自上而下”的决策体制强调上级的直接管理与提供,缺乏上下间的交流与互动,使各方主体联系难以有效实现。“自上而下”的决策体制一方面造成了公共资源的浪费,效益低下,另一方面也导致了产品的供给无序,重复提供。因此,应构建一个能反映政府、市场、社会与农民各方利益的决策互动平台,而这平台中,农民声音最弱,偏好性需求无法显示,而农民正是公共产品最直接的需求者、受益者。笔者认为,应探索结合贫困地区农村特点,建立“自上而下”与“自下而上”相结合的决策互动制度。对一些全国性大型的基础建设、农村九年义务教育、新型农村合作医疗等纯公共产品应坚持“自上而下”的决策体制,由中央政府及地方政府直接实行财政转移,引导市场与社会资本参与供给。在这一体制下,政府拓宽农民利益表达渠道,显示其利益偏好,并由农民集体表决公共产品的种类、质量、布局等,最后由政府、市场与社会共同提供。如农村中小型公共产品(如引用水井)或小型的公共文化体育场所,可实行由“自下而上”的决策体制,由民众自主选择,自主供给,自主管理。(三)加强农村社区文化建设,丰富网络治理的形式沟通是网络联系的重要基础,正如戈德史密斯所认为的,沟通不利是导致网络化治理失败的首要原因。笔者认为构建良好的沟通互动平台,一是拓宽农村利益表达渠道,发展基层民主。基层政府应全力提高农民文化素质,培育农民公民意识、法制意识与主人翁精神,引导他们表达自身利益,积极显示其公共产品的供给偏好。当前特别是要加强农村群众自治组织的培育,鼓励村民参与公共产品的供给;健全基层的选举机制,“一事一议”制度等,使村民能自行表达自身利益偏好,参与到网络治理格局中来。二是要转变政府管理方式。改变传统的单一强制性的行政指导方式,大量使用经济与法制方式,运用建议、劝告、鼓励、引导等非强制性的管理模式。特别是应大力发展农村信息化,实行村村通网络、通电话等,把新媒体的技术广泛运用到政府的沟通模式中来。三、网络合作主体的界定网络化治理理论认为,责任问题面临的最艰巨的挑战。在网络化治理格局中,难以继续依靠这些手段,而应针对网络目标来对网络合作主体来进行具体的划分。笔者认为在贫困地区农村公共产品供给中,应明确各主体职责范围、完善激励与监督保障机制来加以实现。(一)提供性的公共产品明确职责是责任划分的重要前提。在分析梳理网络化治理过程中各主体间权责配置,划分政府、市场、社会组织三者间的权责关系是促成网络化治理互动合作的基础。一是纯公共产品应明确为政府职责。对于全国性纯公共产品,难以通过市场提供或具有排他性的,主要依靠政府财政转移支付形式进行的产品,应由中央政府及地方政府提供。二是准公共产品应明确为基层政府、市场及农村群众自治组织职责。一些具有着消费局部公共性与外部性的产品,在一定范围内又有排他性和竞争性的,如乡镇图书馆、农村卫生保健室、污染处理室等,应明确为乡镇政府与农村集体的职责范围。三是农村局部性的公共产品应明确村集体及村民的职责。对于仅限于本村或某一村小组村民使用的公共产品,应由本村集体或本村小组及村民自行供给,其资金来源既可是集体财产,也可由受益村民分摊。(二)多元主体参与市场供给的积极性网络化治理理论认为,激励机制是非常重要的一环节。建立完善的激励机制应注重与结果而不是与活动挂钩。贫困地区农村公共产品供给激励机制,应以保障有效供给为目标,以调动政府、市场主体及社会组织等多元主体的参与积极性为根本。笔者认为主要从以下方面入手。一是建立与完善市场供给的激励机制。对于一些投资大,回收期长,可采用使用者付费或财政转移支付形式的公共产品,如农村基本药品及医疗服务供应、非义务教育等准公共产品,政府应出台一些优惠政策、财政贴息、特许经营等方式,吸引民间资本进入,以调动市场力量投入积极性,形成有效供给。二是建立自愿供给的激励机制。如修改各类税收制度,扩大税收优惠范围。对于企业、社会组织、公民组织等向贫困地区捐献的物资给予更大的优惠政策,使更多社会力量自愿捐献或提供农村需要的公共产品。(三)强化对基层公共产品的监督笔者认为,一是建立基层政府事权财权对等的监督体制。基层政府存在着事权财权不对等现象,中央政府与地方政府有必要对基层政府的职能定位进行明确,划分好相应的职责范围,配置相应的财政设施。并由人大实行监督,审议基层政府每年行为活动与财政支出状况,保证相应的财政支出额度,对谎报、虚报、支出不当等实施行政问责。二是加强对涉农资金的监管。应建立透明的基层财政预算制度,加强对贫困地区农村公共产品生产、使用、供给过程的监督检查,杜绝浪费、挪用及腐败行为的发生。三是发挥新闻社会媒介的监督作用。群众的眼睛是雪亮的,新闻的力量是强大的。应让社会民众与新闻监督参与进来。政府应主动公开各类资金、政策及行政行为动向,引导新闻媒体参与到各项管理中,为他们监督提供必要的条件,形成“鱼缸效应”,使公共资金在阳光下运转,保证贫困地区农村公共产品的有效供给。四、网络化政府环境中网络管理者的能力建设戈德史密斯认为,政府管理者的工作曾经是相对简单的,就是管理一个项目或一项服务,但现在却不一样。通过比较,在一个网络化的政府环境中实施管理需要一系列截然不同的能力和才干。为了完成任务,网络管理者一定要至少拥有一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界限和资源限制进行工作的能力,以战略网络化治理所面临的各种棘手问题。(一)构建适应变化的能力培育平台笔者认为,一是要提升基层政府采购与说服的能力。应加大对基层政府公务人员的培训,积极实行“走出去”战略,深入到发达地区农村,城市区域等公共产品供给状况良好的地区进行实地培训学习,借鉴运用他人先进管理经验;开发适合新环境下的能力培育平台,运用新媒体的优势,实行实境性实训模式,使他们更快更好掌握相应采购与说服能力。二是提升适应变化的能力。在网络化治理模式下,优秀的政府工作人员应该是那样一些人,他们管理结果而不是过程,利用技术和网络解决问题,将自己的机构看成是完成任务的手段而不是任务本身的终结。(二)加强农村社区的基础管理,发挥村民自治能力农村群众自治组织是村民自我提供公共产品的又一重要主体,也是网络化治理格局中不可缺少的主体。在《村民委员会组织法》中明确,村委的性质特征,要发挥其自主性。在社会组织条例中也明确群众自治组织具有自我管理、自我发展的功能。在贫困地区农村中,农村群众自治组织,如村民委员会、村小组、专业合作社、农业专业协会等,