行政管理学教案

PAGEPAGE46行政管理学教案第一章：绪论学习本章重点掌握：行政的概念；行政学的学科特点；行政学与相关学科的关系。第一节行政管理学的研究对象、内容、特点一、行政1、行政的含义“行政”一词在我国古代典籍中早已出现。《史记·周本纪》记载：“周公、召公二相行政”。意为处理政事，执行政务。马克思曾对行政有一句概括：“行政是国家的组织活动”，它指明了行政的三个基本特征：第一，行政是国家的活动。即国家的一项职能。它的主体是国家，而不是个别人或社会组织。对企业集团，主要使用“经营”这一名称，行政主要用于国家事务的管理方面。第二，行政是国家的组织活动。即国家必须通过行政组织才有可能履行国家的行政职能。不设置行政组织，合理的配备行政人员，国家的行政职能活动就无法开展。第三，行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力机关的执行机关。执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。所谓行政：是国家权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。2、西方学者对“行政”的界定（1）魏劳毕。他从“小政府”（即行政部门）的角度将行政看作是政府组织中的行政部门的业务活动；（2）古德诺。他从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动；（3）怀特。他从管理学的角度将行政定义为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动；（4）戈德特纳。他从公共政策的角度将行政理解为制定和执行政策的活动。行政的基本特点：（1）执行性。（2）政治性。（3）权威性。4、行政与相关概念的区别（1）政治与行政（2）行政与立法、司法（3）行政与管理所谓行政管理：指国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的活动。是一种国家行为。二、行政管理学1、含义及研究对象含义：所谓行政管理学是研究和探求国家行政机关依法对社会公共事务进行有效管理的规律的科学研究对象：行政管理学研究的基本对象，一是政府管理社会公共事务的行为，即行政行为；二是行政机关自身管理的规律，即行政机关的自身建设。2、内容：从广义的行政概念出发，行政管理学的内容大致包括以下7个方面（1）作为一门学科，行政学要了解其研究对象、特点、演变历史。（2）作为上层建筑，了解行政学与经济基础及其他上层建筑，外部环境之间的关系，研究行政活动与行政环境之间的互动平衡。（3）作为一种有序的管理活动，研究行政主体，包括对行政组织机构、行政领导以及执行行政公务的工作人员的研究。（4）从动态的角度出发，研究组成行政管理的各个环节和过程。包括扩行政信息、行政决策、行政执行、行政监督等。（5）对保障条件的研究。包括财务行政、行政立法、办公室管理、行政方法（6）从行政管理的出发点和归宿出发，对提高行政效率的研究（7）对完善和发展行政学的研究。3、行政管理学的学科特点行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统科学，其特点比较突出。具体表现为以下几个方面：综合性。即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。政府公共行政管理涉及的对象和事务繁多且复杂，几乎无所不包，与此相一致，行政管理学也就必须研究涉及各个方面的管理问题。因此，研究行政管理现象，必须具备许多相关学科的知识。如，政治学、法学、社会学、管理学、领导学、心理学、财政学等，是一门综合性、交叉性很强的学科。（2）实践性。即它是实际的、应用的、具体的。行政管理是一个实实在在的过程，行政管理学就是研究这一过程、这一行动的应用科学，最终使行政管理过程合法、合情合理、行之有效。如果行政管理学离开了行政管理实践，就失去了存在的价值。但是，应当注意从中国行政管理实践来研究有中国特色的行政管理理论。（3）技术性。即它是方法的、工具的、手段的。研究和解决行政问题，不仅要有正确的概念、范畴和理论指导，而且要有科学、可靠的方法和技术。比如，人事行政中，如何解决人才问题，需要有具体、可操作的技术、方法。行政管理学就是一门建立了众多的研究和解决问题方法的学科。（4）发展性。即它是动态的、进步的、创新的。国家行政管理是人类社会发展的产物，是随着时代的进步而演变的。与此相一致，研究国家行政现象的行政管理学也必须不断更新、创造和发展变化。4、行政管理学与相关学科的关系（1）行政管理学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。（即学科划分上，它原属于政治学的一个分支）。但经过百余年的演变，二者已经各具比较明显的领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。如果说政治学研究宏观而且比较抽象的话，行政学则较为具体，具有实用性特点，因此，实务是其基本内容。就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充实它的内涵”。（2）行政管理学与行政法学。有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独立成一门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范（权利义务关系），比如，行政权力主体如何行使职权，以及在其对民权和其他行政权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。（3）行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法，同样，企业管理学也从行政管理率先借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，在方法论上也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。（4）行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，而政府是社会这个大系统的子系统，行政管理属于社会管理的一个重要组成部分。因此，行政管理学要运用社会学理论和方法指导行政管理活动，充实行政学的内容。社会学的理论和原则也有赖于在行政管理中实施和得到验证，二者相互促进，相互支持。

除了以上学科外，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯•史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗•威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文，以此为标志，该文被认为标志着行政学的发端。从产生的社会背景看：19世纪末是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。这时，欧美各主要国家早已完成了产业革命。随着各国工业化的迅速发展，社会上工商、金融界形成了一批对国民经济和国民生活具有举足轻重影响的大型垄断组织。而且，工业的迅速发展，使人口不断集中，出现了城市化以及随之而来的一系列的、前所未有的复杂的社会问题。（比如交通、城市规划、环境治理等）这就对国家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡发展。而在国家的社会职能中，政府是最直接、最经常、最繁重的国务活动的承担者。在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的科学化是不可避免的。但政府及其人员的状况却不能令人满意。诸如效率低下、不负责任、贪污腐化、铺张浪费等现象普遍存在，妨碍了资本主义商品经济的发展。研究并解决这些问题，成为当时社会发展的迫切要求，于是，行政管理学应运而生。从产生的理论渊源上看，行政学的产生也不是偶然的。不少学者认为，它是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是：第一，西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力(行政权)、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。第二，君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又译计臣学，主要研究如何有效地为国家(君主)管理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要的理论基础之一。从这个意义上可以说，行政法学直接促进了行政管理学的产生。二、行政学的发展历程行政管理学的演进大致分为四个大的历史阶段：1、早期公共行政研究时期这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期，在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，受到了各方面的注意。主要代表人物是两位美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。威尔逊。曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长，1913年出任美国第二十任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文。这篇论文大约只有2万字，然而，在发表之后却在政治学界产生了深远影响。一般认为，该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。在这篇文章里他认为：（1）传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；(3)国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。(4)一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。古德诺。曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。1893年出版了《比较行政法》一书，被许多大学视为教科书，但他的最有代表性的名著，是1900年发表的《政治与行政:对政府的研究》一书。古德诺认为:(1)传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已(对此进行了全面系统的论证)，主张否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；(2)行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；(3)为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政:对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一。2、传统公共行政研究时期这一时期以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内容丰富、作用独特的独立学科。这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有：第一，美国人怀特。怀特于1926年出版了《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书，因而有相当的影响。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。第二，美国人魏洛比。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为，财政、预算和物资管理是行政管理学的主要研究范畴之一，而这些内容常常被人们忽视了。因此，他用了比较大的篇幅来论证这些内容。从而拓宽了行政管理学的研究范围，他对行政学的主要贡献就在这里。第三，美国人费富纳。1946年出版了《行政学》一书。该书与怀特的《行政学导论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。第四，美国人古立克。古立克在哥伦比亚大学任教20多年，他的管理7职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面。第五，英国人厄威克。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的8项组织原则。3、修正公共行政研究时期这一时期以艾顿•梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到60年代系统管理学派起之前。这一时期是行为科学-人际关系管理理论盛行的时期。行为科学的兴起和扩展直接影响了关于行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙为代表的决策理论学派最有影响。西蒙是当代最著名和最有影响的行政管理学学者之一，也是1978年诺贝尔奖获得者。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。他的理论被称为管理决策理论。

西蒙认为（1）传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可变因素，因而忽略了人的行为的重要性。（2）组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。(3)传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分:行政管理研究方法理论；决策理论；对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。1944年，西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为《决策与行政组织》的长篇论文，初步提出了他的行为主义的行政观；在此基础上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明确提出了他的行为主义的行政观。4、整合公共行政研究时期这一时期开始于60年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期或许可以以孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端。1980年，孔茨再著《再论管理理论的丛林》一文，认为当时至少可以概括出社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派、管理科学学派、组织行为学派、社会技术学派、经理角色学派、经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。系统论的出现，推动了这一时期公共行政学的发展，提出和形成了新公共行政学这种理论。1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物，其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。概括起来说，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面:(1)主张社会正义和社会公平。(2)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。(3)主张构建新型的政府组织形态。(4)主张突出政府行政管理的“公共”性质。(5)主张“民主行政”，新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重大的、持久的，其中不乏一些建设性的争论。但他们的理论主张，尤其关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一。第三节我国行政管理学的历史和现状一、我国行政管理学的历史1、我国是世界上为数有限的文明古国之一。有了国家，就有了行政管理活动。中国作为历史悠久的文明古国，在长期的行政管理实践中积累了丰富的经验。特别是在漫长的封建社会发展史上，逐步形成了一套特点突出、相对完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集权的大一统国家行政体制、官吏制度（包括官吏的选拔与任用、考核与奖惩、品位与俸禄等制度）和监察制度在世界上也最为突出。2、现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。但是，现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。19世纪末20世纪初，几乎与西方国家行政学的形成同时进行。我国一些学者很快就开始了翻译和引进。3、新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。新中国成立后，受左倾错误的影响，在1952年高等学校院系调整时，行政管理学与某些学科被撤销了。这在相当程度上影响了我国各级国家行政机关管理科学化的进程，也影响了我国公共行政学的历史积累和发展。4、从1978年开始我国行政管理学的研究获得迅速发展。这种情形从1978年开始得到了改变。1980年12月中国政治学学会成立，一些研究者开始公开著文呼吁和讨论有关行政管理学的问题。与此同时，实践中，1982——1984年我国国家行政改革过程中暴露出缺乏系统的科学行政管理理论指导的缺陷，这些对恢复和发展行政管理学提出了现实要求。1984年8月，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开了全国性的行政管理科学研讨会，标志着行政管理学在我国的重建。此后，在全国范围内很快掀起一股学习和研究行政管理学的热潮，研究改革开放中的热点、难点和重点，如转变政府职能、中央与地方事权划分、机构改革、行政区划、人事制度改革、行政法制、廉政建设和行政效率等等。不少大学和研究单位先后设置了行政管理学专业或开设了行政管理学课程，同时成立了一批行政管理干部学院，行政管理学也被当作我国几千万党政干部的必修课。二、我国行政管理学的现状我国公共行政管理研究近、中期面临的主要课题:(1)从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国别公共行政管理模式。(2)从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，其中的问题是:理顺关系，分清权责，减少不必要的环节，降低成本，提高行政效率，不断增强行政效果。(3)从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员(文官)制度，关键是要能够吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性。(4)从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，其主要问题是:实现公务员权利与义务的统一，领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。(5)从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义，是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。(6)从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。三、中国行政学的发展趋势1、行政学基础理论研究越来越受到重视，行政科学的分支学科和专业行政将会进一步发展。2、行政体制改革仍是中国行政学发展的研究主线，将构建适应社会主义市场经济体制的新的行政体制作为中国行政学的基本目标。3、政学研究将充分体现出跨学科特点。4、行政学研究方法的重要性日益突出。5、行政学研究将充分体现应用性。6、行政学研究日趋国际化和本土化。思考题：如何理解“行政”行政管理学的学科特征行政管理学的研究内容行政与管理的关系行政管理学经历了哪些发展阶段第二章行政环境学习本章要重点掌握行政环境的含义；行政环境与行政管理的辩证关系。第一节行政环境概述一、行政环境的含义所谓行政环境是指影响行政管理的各种因素的总和。二、行政环境的特点和分类1、特点：（1）多样性；（2）复杂性；（3）可变性；（4）互动性2、类型：第一，从内容上划分可以分为社会环境和自然环境；第二，从社会结构上划分可以分为物质经济环境、政治法律环境和精神文化环境；第三，从行政环境具体作用过程划分可以分为行政外部环境和行政内部环境；第四，从地域上划分可以分为国际环境和国内环境；第五，从行政环境对行政主体的影响范围上划分可以分为宏观行政环境、微观行政环境、中观行政环境。第二节行政环境与行政管理的相互关系行政环境是行政管理系统存在和发展的客观制约条件，是行政活动的前提和出发点，但行政管理对行政环境不是消极的、被动的、无能为力的，而是积极的、能动的，行政管理与行政环境是互动的一、行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础二、行政管理必须与行政环境相适应（1）行政管理要与行政环境的基本性质相适应。（2）行政管理要与行政环境的现状和发展水平相适应。（3）行政管理要与行政环境的发展变化相适应。三、行政管理必须满足行政环境的需要（1）关乎国家、民族和人民根本利益的需要。（2）关乎全局和长远发展的需要。（3）人民群众要求又得到授权解决的需要。四、行政管理能动的利用和改造行政环境行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极的利用和改造环境，这是行政管理存在和发展的价值所在。思考题：1、什么是行政环境？2、试述行政环境与行政管理的辩证关系。第三章行政职能学习本章重点掌握行政职能的含义和构成；行政职能转变与政府机构改革。第一节行政职能概述一、行政职能的含义、特点1、含义：行政职能又称公共职能，在某些条件下也称政府职能。概括地说，行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能之一（国家职能包括立法职能、司法职能和行政职能等三大部分）。所谓行政职能：是国家行政机关依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。2、特点（1）广泛性。（2）适应性。（3）执行性。（4）层次性。（5）动态性。二、行政职能的构成1、学术界有关行政职能的构成。

（1）斯密认为，政府最佳作用在于三大职能:“君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构，……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程”。

（2）布坎南认为，政府的职能可以分为三个层次:第一，执行现行法律的那些行动；第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些行动；第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。

（3）台湾张金鉴教授，在1992年出版的《行政学典范》中，从属性角度认为，行政职能大体上可以分为六种:①维护职能，即维护国家法典和制度的职能。②保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维护社会秩序的职能。(3)扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。(4)管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。(5)服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。(6)发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意图和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。2、行政管理的基本职能（1）政治职能。也叫阶级统治职能，是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。经济职能。是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。文化职能。指政府指导和管理文化事业的职能。包括对科学、教育、文化、艺术、新闻、出版、广播、影视、卫生、体育、文物等方面的管理。（4）社会服务职能。若从宽泛角度讲，上面的经济、文化职能也包括在社会职能中。但这里说的社会职能是极狭义的社会职能。是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。三、研究行政职能的意义行政职能是政府开展行政管理活动的依据和前提，行政管理各个环节和层面的活动，都可以说是行政职能的运用和展开。因而，行政职能在行政管理中占有很高的地位。研究行政职能的意义在于：1、行政职能是决定政府角色地位的大问题，事关国家的兴衰成败。2、行政职能是行政组织建设的依据、前提和基础。3、行政职能决定着行政管理的内容和方式。4、行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准。5、行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提。第二节行政职能的演变政府究竟该做什么？从历史发展来看，国情不同，社会发展阶段等各方面差异，世界上各国政府的职能范围是有差异的。可以说，行政职能的产生和发展与国家职能的产生和发展相一致。随着国家的历史更替和人类社会生产力的发展，行政职能也在不断演变。一、前资本主义时期的行政职能。前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期。奴隶制国家，奴隶主直接无偿地占有奴隶的全部劳动成果，连奴隶本人都是奴隶主的私产。这时期国家行政职能的重点在于政治统治，采取残酷的暴力统治手段来维持奴隶主阶级政权的存在。经济职能方面十分微弱，其他的社会管理职能也甚少。与奴隶制国家相比，封建制国家经济职能的内容稍有增加。这时期国家为了巩固封建主的统治，增加国家税收，往往由国家出面管理一些有利于经济发展的事务，与此同时，国家也承担了一定的社会管理职能，当然也是很微弱的，其职能的重点仍在于政治统治，通过强化政治职能（军事）以维护封建地主阶级的统治。二、自由资本主义时期的行政职能。自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。资产阶级要求国家保护他们的“私有财产神圣不可侵犯”，保障资产阶级的自由、平等、民主权利，曾提出“政府要好，管事要少”的口号，反对政府对经济的干预。其代表人物亚当·斯密1776年发表的《国富论》，提出的“看不见的手”原理反映了当时的主张，斯密的自由资本主义经济理论支配了欧美国家一百多年，政府在这段历史时期只起着“守夜人”的作用。三、垄断资本主义时期的行政职能。这时期垄断代替了自由竞争，随着资本垄断程度提高，生产规模扩大，劳资矛盾尖锐，经济危机日益频繁。特别是20世纪30年代（1929——1933）席卷整个资本主义世界的经济大危机，引发了现代政府的行政职能问题，自那以后，围绕着政府职能问题，学界发生了广泛的激烈的争论，提出了丰富的、有些则是截然相反的理论观点和政策主张。四、当代资本主义的行政职能。当代资本主义国家政府政治职能中的暴力职能相对减弱，而保持社会稳定的调节职能趋于加强。如通过吸收工人和人民群众参与管理等。另一方面，当代资本主义国家政府承担了更多的经济职能，并以此作为行政职能的重点。这时期，凯恩斯主义在英美等国出现了失灵，70年代以后，西方国家先后出现了新的经济危机。在这样的历史条件下，出现了对凯恩斯主义的否定。先后产生了现代货币主义理论、供给学派、理性预期学派、公共选择学派等等，统称新自由主义经济理论，成为这一个时期政府制定经济政策的理论依据。五、社会主义的行政职能。随着人类历史上社会主义国家的产生，政府的地位和作用发生了深刻的变化。社会主义国家的性质决定了其行政职能，一方面在国内外敌对势力存在的情况下，仍然要保留人民民主专政的职能。另一方面，要求加强政府在社会经济活动中的作用。并且在传统的社会主义经济理论中，认为政府是社会经济活动的“万能中心”，在这种理论指导下，导致社会主义国家的政府既是行政机构，又是经济组织。后来实践证明，在一般情况下，政府不是经济运行的“万能中心”，也是有所管有所不管，于是改变政府行为机制无一例外地成为了所有社会主义国家经济改革中最重要的内容。随着社会主义市场经济的日益完善，政府的经济职能将减弱，社会职能会不断加强。第三节我国行政管理职能的转变一、我国行政职能转变的必要性所谓行政职能的转变，是指行政职能重点的转移，政府履行职能方式的转变，具体表现为行政职能数量上的增加或减少，质量上的弱化或强化，以及结构上的集中或分散。1、行政职能的转变是经济体制改革的必然要求。2、行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径。3、行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础。二、我国行政职能转变的基本内容1、职能重心的转变。2、职能方式的转变。主要体现在以下三方面：（1）由运用行政手段为主转向运用经济手段为主。（2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。（3）由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。3、职能关系的转变。分清职能、理顺关系，划分不同管理主体之间的职责权限，这是实现政府职能转变的关键环节。（1）理顺党政、中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。（2）理顺政企关系、还政于企。（3）理顺政府内部各职能部门的关系。对政府各部门进行职能分解和分析，明确各自的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端。（4）简政放权，还政于“社”。思考题：行政职能的含义。行政职能包括哪些方面。为什么要研究行政职能。我国政府职能转变包括的基本内容。第四章行政权力学习本章重点掌握行政权力的含义和特征，行政权力行使中的负效应及克服。第一节行政权力概述一、行政权力的含义从行政管理学来看，权力可以表述为：一定的社会组织中被少部分人控制掌握以支配他人及财、物的力量。这一定义包括以下内容：（1）权力存在于一定的组织当中，并依附于一定的职位，以职位为依托。（2）权力是行使者达到某种目标的工具。（3）权力是对他人、事和财物的支配力量。所谓行政权力，作为政治权利的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。二、关于行政权力的各种学说1、早期分权说。人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能:议事、执行和审判。2、三权分立学说。到了近代，国家权力的分工日趋明显，人们对于行政权力的认识也进一步深化。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。孟德斯鸠把国家权力划分三种:立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。

3、政治与行政两分法。一般认为，近代德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。认为国家只有政治与行政两种权力。4、五权宪法学说。五权宪法学说是孙中山在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。5、议行合一学说。议行合一理论既不同于三权分立学说，又不同于政治与行政二分法的学说，这是马克思主义的观点。议即立法权，行即行政权，议行合一即指立法权与行政权紧密结合，统一运行。三、行政权力的特征行政权力是国家政治权力的重要组成部分，其特征具有政治权力的共性，但又具有自身的特殊性。1、统摄性。相对于其他社会组织的权力来说，行政权力具有统摄、驾驭的作用。2、综合性。行政权力作为一种支配力量，它不是单一的，而是综合的，也就是具有管理国家政务和社会公共事务的综合权力。3、手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。4、渗透性。强制性。第二节行政权力配置行政权力分配乃是行政组织的内部分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现形式。一、行政权力分配的方式与途径（一）方式：1、结构性分配。这是根据行政权力的层次性而对其所作的纵向垂直性分割。2、功能性分配。这是根据行政权力所承担的任务对其进行的横向水平分割。行政权力在行政组织之间既纵向配置给各级政府，又横向在同级政府各职能部门之间进行科学分解，共同构成一个纵横交错、相互联系和制约的行政权力网络，推动行政系统的正常运转。（二）行政权力分配的途径：1、行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径实现的。2、行政权力分配的另一种途径是所谓权力下放。3、行政权力分配还有一种常见的途径即地方自治。4、行政权力分配的又一种途径就是权力的“外放”。二、行政授权

(一)行政授权的性质和特点。行政授权的涵义。就授权的一般意义来讲，它是把权力委托给相应的人或机构代为执行，任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工后，就必然要进行授权。行政授权乃是授权的一种形式，系指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。行政授权由三个基本要素构成:(1)指派工作任务；(2)授予行政责任；(3)承担工作责任。从内容上看，行政授权包括两个层面:一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。2、行政授权的特点。就其性质而论，行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体的一种管理行为。这一行为有三个方面的特征。行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式。它通过上下级行政主体间的授权与被授权，进而形成一种新的动态权力配置体系。第二，行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分。第三，行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。在行政授权中，上级指派任务也就是将一定的职权和责任同时交给下级，下级在行使权力的同时，也担负有相应的责任。这样，就导致一个权责体系的产生。(二)行政授权方式。1、根据授权的性质和内容，可将行政授权划分为:(1)充分授权，也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。(2)不充分授权，也叫特定授权，或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。其被授予的权力是有限的。(3)制约授权，又叫复合授权，这是把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。(4)弹性授权，亦称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。2、根据授权的媒介和方式，可将行政授权分为:(1)书面授权，是上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的形式。(2)口头授权，是上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。3、根据授权的合法程度，可将授权分为:(1)正式授权，是指行政主体依据法律规定并按照法定程序。(2)非正式授权，是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权。

(三)行政授权过程。1、行政授权的条件。至少应包括:(1)良好的组织和人事基础。包括管理目标已经确立，方向正确，任务明确；行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全；组织内部的人事安排已经大致确定，不再担心部属的过分变动；组织文化和工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。(2)适当的时机。首长工作负担过重时；指挥系统中有人暂时离开或者高层职位缺位时；机关力求开创新局面、解决新问题，首长必须集中精力专注于重点组织工作目标时；当有关工作人员不在一处工作时。(3)工作需要和一定界限。重复性、琐碎性和经常性工作，过于专业化的工作等都应授权；但授权要坚持例外原则，即上级主管把一般日常惯例性工作授给下级，但自己应保留重大政策决定和重要人事任免权等。2、行政授权的程序。(1)明确授权的工作内容；(2)选择授权的对象；(3)规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；(4)正式授予权力；(5)检查评估授权成效。3、行政授权过程中授受关系的处理。行政授权并不是单向的行为过程，而是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。作为双向管理行为的行政授权，如果没有被授权者的充分理解和明确表示，是很难取得成功的。因而要处理好授受关系。要注意排除授权方面的障碍:一是行政授权主体要克服心理方面的障碍；二是行政授权主体要克服能力方面的障碍；三是行政授权还要克服来自授权客体方面的障碍；行政授权也要克服来自组织方面的障碍；行政授权还必须克服来自环境方面的障碍。第三节行政权力的运行

一、行政权力行使过程中的负效应主要表现：（1）利益倒错、公仆变成为主人。（2）权力角逐，手段变成为目的。（3）权力僭越（超越本分），职权扩张为特权。二、行政权力的制约行政权力的制约机制包括：他律机制。孟德斯鸠认为，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。分权与制衡是现代政治权力制约的必然选择。所以，他律机制是制约行政权力的根本措施。他律机制就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。自律机制，即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。在我国，行政权力的制衡主要来自三个方面：（1）政府要向权力机关负责并定期、不定期地报告工作。（2）党对包括政府工作在内的国家事务实行统一领导。（3）从政府机关内部来讲，行政权力还必须受到来自上级行政组织、下级行政组织和同级行政组织及其工作人员的监督和制约。思考题：1、行政权力的含义、特征2、行政权力的分配途径3、行政授权的含义、要素构成4、行政权力行使过程中的负效应第五章行政组织学习本章重点掌握行政组织结构，行政组织特征，管理幅度与管理层次。第一节行政组织概述一、行政组织的涵义1、广义与狭义的理解：从广义上说，行政组织是指为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构。从狭义上说，则指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。2、静态与动态的理解：从静态上说，行政组织是指国家为执政政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。3、阶级属性与社会属性的理解：从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的、有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系二、行政组织的特征1、政治性。2、社会性。3、权威性。4、法制性。5、系统性。三、行政组织的基本要素国家行政组织是一个有若干要素组成的有机整体。了解要素的目的在于通过要素分析，进而考察和优化行政组织效能的有效途径。1、职能目标2、机构设置3、人员构成4、权责划分（权责体系）5、规章制度。6、运行程序。四、行政组织类型政府的复杂的国家公共管理的功能是通过不同行政机关功能的整合体现的。按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可分为以下几种类型：1、首脑机关（领导机关）。是指中央政府或地方政府统辖全局的领导机关，是行政组织系统的中枢。主要职责是对辖区范围内的重大事宜进行决策并对执行决策实施监督。2、职能机关。也叫业务机关，是指在领导机关统一领导下，负责处理辖区范围内某一方面专业行政事务的机关。3、幕僚机关。也叫辅助机关或办公机关，通常指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关。4、咨询机关。亦称智囊机关或参谋机关。通常指汇集专家学者和有实际经验的政府官员，专门为政府出谋划策、提供论证和政策方案的行政机关。5、派出机关。是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，主要职能是承上启下实行管理，即督促检查辖区行政机关贯彻执行行政上级的决议和指示，同时向委派机关报告辖区行政机关的情况。第二节行政组织理论的历史发展（一）西方行政组织理论大致经历了三个发展时期，形成三大学派。一、传统的组织理论（也称早期组织理论或古典组织理论）主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论（旧译官僚组织理论）。泰罗的科学管理组织理论最精彩的一点是提出了职能主义理论。二、行为科学时期的组织理论行为科学始于本世纪30年代。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。三、系统科学时期的组织理论系统科学时期的组织理论产生于20世纪60年代以后，主要有以卡斯特和罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。（二）马克思主义的行政组织理论1、马克思关于社会主义国家政府组织建设的构想。马克思在总结巴黎公社经验的基础上，对社会主义国家政府组织的建设提出了重要的原则构想。主要是：（1）主张人民参加政府管理；（2）主张建立“廉价政府”，简化机构“所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。”（3）在政府组织形式上，主张采取“议行合一”；（4）指出，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须彻底清除“国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制。”同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下。这些原则构想，对我国当前的行政组织改革仍有重要的指导意义。2、列宁关于社会主义行政组织的理论。主要是：（1）主张精简机构；（2）强调民主管理；（3）列宁非常强调政府组织的效能问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，“那么也就谈不上什么社会主义了”。为此，他指出行政机关要按“苏维埃办事程序”工作；（4）为克服政府组织中的官僚主义现象，应把行政机构改革提到重要位置。3、我国在民主革命时期形成的行政组织理论。行政组织原则有：（1）坚持共产党对政府组织的领导；（2）依靠人民大众管政府；（3）强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；（4）实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；（5）实行精兵简政，要求达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”（6）注重政府组织的作风，建设强调实事求是，密切联系群众。第三节行政组织结构一、行政组织结构的涵义所谓结构，是指事物各组成要素之间的排列组合方式。行政组织结构，是指构成行政组织各要素的排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和各级之间的分工协作以及联系、沟通方式。在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本框架。二、行政组织的纵向结构这是指各级政府、每级政府各组织部门上下级之间构成的领导与服从关系。研究纵向结构应重视如下两点：1、管理层次与管理幅度的关系。管理层次是指纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。管理幅度与层次有密切的关系。一般来说，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度，则层次相应增多。因此，管理幅度与层次影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。2、层次管理的原则。一是层次节制的原则，即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次，行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管辖过多，责重事繁，容易顾此失彼。三、行政组织的横向结构这是指同级政府和每级政府各同级组成部门之间的组合方式。行政组织横向部门的划分标准有四类：一是按行政管理的程序划分。二是按行政组织的功能划分。三是按地域划分。四是按管理的对象划分。行政组织的横向结构，管理学上称为职能式结构。其特点是各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点上事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。四、行政组织纵向、横向结构的统一单纯的纵向型或横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国政府组织一般把二者结合起来，形成网络型的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能专业部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，扬弃了部分缺点，使其互相补充、制约，它是前两种结构的发展。第四节新中国行政组织的沿革1949年中华人民共和国成立之处，中央人民政府（政务院）设35个部门。1954年第一届全国人民代表大会召开，颁布了第一部宪法，成立了中华人民共和国国务院。1954年底，国务院共有64个部门。1955年至1956年，为适应大规模经济建设的需要，对主管财贸的经济部门作了较大调整，调整后的国务院共有81个单位，各级地方政府也相应对口进行了调整。这是新中国成立以来第一次较大规模的机构改革。随着经济建设的发展，行政管理规模日益扩大的状况已不适应发展需要，到1959年底较大幅度地精简机构，国务院从81个减为60个部门。但1960年后，因国民经济出现严重混乱和比例失调现象，管理权限再度集中，到1965年底国务院的机构增至79个。这是第二次机构大调整。“文化大革命”开始后，国家机关普遍受到冲击，政府工作陷于停顿、半停顿状态，大量裁并机构和下放人员，1970年国务院的工作部门共32个，其中还包括归由军队管理的10个部门，造成了在特殊历史条件下极不正常的局面。党的十一届三中全会以来，我国进入了新的历史发展时期，随着经济建设的全面展开。1981年底国务院机构增至100个，达到历史最高峰。1982年政府提出精简机构，国务院所属单位由100减至63个，但之后又呈现增长趋势，1986年底增至72个。这是新中国成立以来第三次大规模的个机构改革。以上我国中央政府机构虽然多次进行改革。但是由于实行计划经济体制，导致这种改革仅仅停留在机构和工作人员数量的简单裁减的低层次。因此，国务院及地方政府机构改革陷入了人们熟知的“恶性循环”的怪圈。20世纪80年代中期以来，政府机构改革开始找到了“从职能转变入手”的正确之路。思考题：1、行政组织的基本特征2、行政组织有哪些类型3、如何理解管理层次与管理幅度的关系第六章人事行政学习本章重点掌握人事行政的基本原则，中西方公务员制度的特点。第一节人事行政概述一、人事行政涵义所谓人事行政，是指政府为达成其职能，推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。或简单地说：人事行政即行政机关的人事管理，从大范围讲属于人事管理活动范围，是人事管理的一个分支。二、人事行政的基本原则人事行政的基本原则是人事行政活动必须遵循的行为准则，是人事行政科学化的重要保证。主要内容包括以下几方面。1、任人唯贤，德才兼备原则2、人事相宜，适才适用原则3、考试考核，竞争择优原则4、注重实绩，晋升唯功5、不断更新，合理流动的原则第二节人事行政的历史发展一、人事行政的管理机构人事行政的管理机构，是指主管或办理政府人事行政业务的机构。我国古代自唐宋起，至元、明、清历代王朝中设置的吏部，既是封建国家所专门建立的主管官吏考铨（旧时称选拔官吏）任用的人事行政机构。在西方国家中，1855年英国为了对专业化的文官考试业务实施管理，保证文官考试任用的公正性和权威性，成立了专管文官考试录用的文官委员会，这是现代意义上的第一个独立的、职能化的人事行政管理机构。1883年，美国也效法英国成立了专门负责政府人事行政的管理机构——文官委员会。此后，在法、德、日等国家中，也相继在政府中设立了专门的人事行政管理机构。随着公务员制度的确立，西方国家的人事行政管理机构已演变进化成一个比较健全的管理系统，具有很强的科学性。基本上适应了西方国家政府人事行政的需要。当代西方各国的人事行政管理机构，从组织形式、权力划分、功能配置等方面来看，可以说千差万别。在中国，人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。在革命战争年代和建国初期，我国的干部（包括在政府部门中工作的干部），除了军队系统实行单独管理以外，其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。建国以来，人事行政的管理机构随着历史条件的不同，发生过多次较大的变动，具体演变如下：政务院人事局（1949年10月——1950年11月）：政务院人事局作为政务院的直属机构，协助中央组织部管理政府机关的干部工作。中央人事部（1950年11月——1954年9月）：1950年11月，中央将政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部五家人事机构合并，成立统一的中央人民政府人事部。这是我国政府系统中第一个部级的人事行政管理机构，受政务院领导，负责综合管理全国政府机关的人事工作。这一时期，政府人事管理权相对集中，权限范围也较大。国务院人事局（1954年9月——1959年7月）：这是为了适应1953年干部管理体制改变后的新情况和贯彻一届全国人大一次会议通过的《国务院组织法》的规定而对中央人事部作出的调整，国务院人事局的业务范围比原政务院人事部的业务范围大大缩小。内务部政府机关人事局（1959年7月——1969年12月）：这是根据二届人大常委会四次会议关于精简机构的决定作出的机构调整，原国务院人事局的全部业务由内务部政府机关承担负责。“文革”期间，内务部撤消，有关人事行政方面的管理工作，移交中共中央组织部办理。民政部政府机关人事局（1978年3月——1980年7月）：粉碎“四人帮”后，全国各方面工作进行调整，逐渐趋于正规化，设立了民政部政府机关人事局，负责政府人事行政工作。国家人事局（1980年8月——1982年5月）：1980年，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作办公室合并，成立国家人事局，直属国务院，负责综合管理政府系统的人事工作。劳动人事部（1982年5月——1988年4月）：根据五届人大四次会议精神，本着重叠的机构撤消、业务相通的机构合并的原则，将国家劳动总局、人事局、国家编委和国务院科技干部局合并，于1982年5月成立劳动人事部。这时的劳动人事部业务范围很广，权限比其他时期都大。国家人事部（1988年4月——现在）：为适应十三大提出的进行政治体制改革的形式的需要，为加快建立国家公务员制度，加强政府人事工作，七届人大一次会议通过了建立国家人事部的决议。人事部的建立，是改革政府机构，建立国家公务员制度的重要步骤，同时也标志着我国的人事行政体制和人事行政的管理机构逐步走向完善。2008年4月24日《国务院机构设置的通知》中称，中华人民共和国人力资源和社会保障部二、人事行政制度的发展1、中国人事行政制度的发展历史中国从很早以前就产生了比较正规的人事行政制度，除包括人事行政机构外，还包括官吏的选拔、考核、监察、回避等一系列具体制度。新中国人事行政制度经历了一个曲折的发展过程。最初实行的是党管干部的原则。即建国后至“文革”前17年。建国初期在人事管理体制上实行高度集中统一的方法。除军队系统外，其他干部均由中央及各级党委组织部门统一管理。后来由于干部队伍迅速扩大，分工越来越细，非党干部数量增多，从1953年开始，逐步建立了在中央及各级党委统一领导、各级组织部门统一管理下的分部分级管理干部的制度。这种状况一直沿续到“文革”前。党的十一届三中全会以后，我国的人事制度得到了恢复和发展，提出了干部“四化”的方针，废除了干部领导职务终身制，建立了干部离退休制度，并进行了干部任用制度的改革，到1988年正式提出实行国家公务员制度，标志着我国的人事制度发展到一个新的阶段。2、西方人事行政制度的发展西方人事行政制度出创于英国，至今已经历了一百多年的演变发展。由于其各自的历史文化背景不同，人事行政制度又各有不同的特点，但又有许多共同之处，对各国的政治、经济、社会的发展都起过重要作用。①英国人事行政制度的确立与发展英国是西方人事行政制度的发源地。19世纪30年代，英国政府主要部门实行政务官与事务官分野，为文官制度的产生创造了条件。1852年，斯坦富·诺斯科特和查尔斯·杜威廉提出了《关于建立英国常任文官制度》的报告，建议设立常任文官制度。包括考试录用文官；强调文官的专业水平；严格考核被录用者，优秀者予以提拔，等等。这个报告成为建立文官制度的理论依据。1855年和1870年，英国再次改革吏制，规定凡未经考试并合格者一律不得从事任何事务工作；把官吏分为决策者和执行者两大类。自此，文官制度正式确立。②美国人事行政制度的改革19世纪20——30年代，美国政党之间的斗争逐渐激烈。为了巩固执政党的统治地位，开始实行“政党分肥制”，一直沿续了半个世纪。“政党分肥制”的特点是：虽然法律上已经确认“人人皆有在政府中任职的平等权利”，但在实际的人事行政过程中，却主要盛行着分赃制，即在政府竞选中获胜的那一派别或政党，可是独占所有政府职位，凡是对进选有功或与党派领袖有个人关系者，均可参与对政府官职的“分赃”，捞得一官半职。这种制度给美国政府带来了结构性贪污腐败和政治动荡，迫使政府调整和改革文官制度。1883年，国会议员彭德尔顿提出《调整和改革美国文官制度的法案》，建议确立功绩制原则；公开考试择优录用文官；文官政治中立；文官一经录用，终身任职，等等。这次文官制度改革奠定了美国现行文官制度的基础。③日本人事行政制度的演变日本近代文官制度的建立比英、美等国都要晚。1885年，首相伊藤博文去欧洲考察后，提出要建立文官制度，并颁布了《官吏纲要》，规定今后“仕进”要通过考试，然后根据其年龄、出身、品行、才能等情况决定录用与否。1887年，政府制定了《文官考试试补及见习规则》和《文官考试委员官制》，第一次明确规定考试录用文官的制度。1899年，修改了《文官任用令》并公布了《文官资格保障令》、《文官惩戒令》，史称“文官三令”，标志日本文官制度的确立。但是在二战前，文官制度仍保留着浓厚的封建色彩，存在许多弊病。战后美国兼管时期，1946年1月，美占领军负责人事行政工作的埃斯曼提出了一份题为《改革日本公务员制度》的备忘录，提出要彻底改革日本的官吏制度，这份备忘录引起了占领军决策机构的重视。11月美国向日本派出了“人事行政顾问团”，对日本文官制度进行全面的调查研究。1947年4月，顾问团向麦克阿瑟提交了一份报告，列举了日本文官制度的15条弊端，还提出了改革方案。根据这份报告，顾问团还拟了一份《国家公务员法》，与1947年10月颁布。此后，日本政府又相继颁布了一系列关于公务员的培训、工资、分类、考试等内容的法令法规，形成了战后公务员的一套较为完整的管理体系。第三节现代人事行政制度：国家公务员制度一、西方国家公务员制度1、涵义特征。现代意义上的国家公务员制度，最初形成于西方资本主义国家。“公务员”一词是外来语，中文也有将“公务员”译作“文官”。政府人员在西方分二类，政务官、业务官（文官）。“文官”也是指业务官，是政府中政务官以外的其他常任的职业公务员人员，他们主要由公务员制度来管理。政务官指的是以政党选举成败和政策成败为进退标准的政府官员，主要包括政府首脑和政府各部门的行政首长，政务官主要由国家有关的政治制度（如选举法）来管理。西方国家公务员制度具有以下基本特征。①、实行职业常任。把公务员看成如工程师、医生、教师一样是一种职业性工作人员，他们不随政党选举的更迭而进退，无过失即可长期任职，不得被随意辞职。②、公共权力依附于公共职位。即公务员的权力大小是有公务员所在职位决定的，权力不随人走。公务员只能利用所在职位赋予的权利来完成本职工作。③、贯彻用人唯贤原则。即用人根据才能，而不是依据个人背景和人际关系，保证人们具有均等的任官机会，公开竞争考试，按考试成绩择优录用。④、实行功绩考核制。即严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作成效，并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考。⑤、对公务员进行统一管理。有全国统一的公务员人事管理机构，依据全国统一的公务员法规和政策，对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理。⑥、注重专业技术人才。在政党分肥制时期，有种“政府工作人人皆可为之”的理论，现在公务员制度彻底否定了这种观点，把是否具有现代公务员职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。⑦、讲究职业道德。要求公务员培养团结合作精神，增强责任心，要忠于国家，廉洁奉公，严守机密，不参加任何经商赢利活动。2、西方国家公务员制度的确立标志。西方国家公务员制度得到确立的标志：一是常任的职业公务员制的建立。二是公开考试、择优录用制的确立。二、我国公务员制度1、我国公务员制度的建立第一阶段：酝酿和探索阶段（1980——1983）第二阶段：《国家机关工作人员条例》的起草和修改阶段（1984年——1986年）第三阶段：明确提出建立国家公务员制度并进行试点阶段（1986年下半年——1992年）第四阶段：正式确立阶段（1992年——1994年）2、我国公务员制度的特点我国公务员制度与西方公务员制度相比，特点主要体现在：一是，我国公务员制度坚持中国共产党的领导和党的基本路线，强调国家公务员必须坚持党的基本路线，在政治上与党中央保持一致，不搞“政治中立”。二是，我国的社会主义性质决定了我国公务员制度必须以为人民服务为宗旨。强调国家公务员不是独立的利益集团，没有自己的特殊利益，公务员的利益与政府、国家、人民的利益是一致的。三是，坚持党管干部的原则，国家公务员不搞“两官分途”。3、我国公务员制度的基本内容我国公务员制度主要包括职位分类制度、新陈代谢制度、激励约束制度、保障制度四大内容。（1）职位分类制度。职位分类也称职务分级，是对国家政府机关千千万万所有的工作职位，按工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格这些因素，划分为若干类别，再划分为若干等级，每一类、每一级都规定特有的职责规范，以此作为人事行政管理选任、考核、奖惩、升降、工资待遇等依据。（2）新陈代谢制度我国公务员新陈代谢制度主要包括考试录用、调任、辞职、辞退、退休等内容。（3）激励约束制度我国公务员激励约束制度包括考核、奖励、处分、职务升降轮换、回避等内容（4）职业发展和保障制度我国公务员职业发展和保障制度包括培训、挂职锻炼、工资、保险、福利等内容。思考题：1、人事行政要贯彻那些基本原则2、西方国家公务员制度确立的标志3、我国公务员制度的特点第七章行政领导学习本章重点掌握行政领导的含义，行政领导素质与结构。行政领导概述一、领导与行政领导的含义现代的领导观念认为，领导是服务、责任和权力三位一体的科学活动。服务是领导的本质，责任是领导的使命，权力是领导的手段，而实现组织的目标则是领导的目的。行政领导是领导活动的一种，是国家行政管理系统中的领导。具体说，所谓行政领导，是指为实现一定的行政目标，由国家行政机关的行政领导者通过行使行政职权，组织管理行政事务而进行的决策、指挥、组织、控制、协调等行政活动的过程。行政领导是多种要素有机结合产生的活动。其基本要素包括：第一，行为主体。行政领导者，包括个体领导者和群体领导者。第二，行为客体。行政领导者的下属和行政管理的对象。第三，行为内容。包括决策、指挥、组织、控制、协调、监督等行政活动。行政领导者的职位、职权与职责凡是行政领导者都拥有行政职位和职权，职位、职权、职责是统一的。职位高职权就大，职责也就大，三者成正比关系。1、行政领导者的职位。是指行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政工作职务。2、行政领导者的职权。是行政职位所赋予的权力，是由于行政领导者担任一定的职位而获得的具有法律效力的权力。职权的内容包括决策权、用人权、财权、物权、指挥权、协调权、奖惩权等等。3、行政领导者的职责。是指行政领导者在国家机关中处于一定的职位所承担的一定工作任务及应负有的责任。行政领导的方式的方式行政领导的方式，从不同的角度可以做不同的分类，主要有两种分类：通常将行政领导的方式分为四种：第一，强制方式。第二，说明方式。第三，激励方式：第四，示范方式：2、根据领导的不同侧重点，把领导方式分为三类：第一，以事为中心的领导方式。第二，以人为中心的领导方式。第三，人事并重的领导方式。第二节行政领导者一、行政领导者的素质行政领导者的涵义。行政领导者是指依照法律规定，通过选举或任命等程序，在国家行政机关中担任行政领导职务的人员。行政领导产生的方式。大致有:(1)选举制，即行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。(2)任命制，又称委任制，即行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。(3)考任制，行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优录用。(4)聘任制，临时聘用一些外部人员担任非常设性的行政领导职务。

现代行政领导者可分为两类，一类是公共行政部门的领导者，一类是非公共行政部门的领导者。公共行政部门的领导者又可以分为两类，一类是决定国家或一个地区大政方针，把握重大决策的高级领导者，他们与政治的关系极为密切，是政治型领导者。另一类是在国家大政方针和重大政策的指导下，决定、安排、完成本部门、本单位的行政事务的中低级行政领导者，他们不能脱离政治，但又不是政治的化身，是行政型领导者。这两类行政领导者产生的方式应当不同。政治型领导者应由选举和当选者委任产生，以代表民意，并具有较大的权威性。行政型领导者应主要由考试择优产生，以符合现代经济、科技和管理专业化、现代化的要求。非公共行政部门由于具有经济独立、集体性、合作性的特点，其行政领导者的产生应采取选举制、委任制及聘任制相结合的方式。行政领导者是行政领导行为的主体，作为行政领导者，应该具备比一般行政人员更高的条件。1、政治素质。2、知识素质3、能力素质4、个性心理品质二、行政领导群体结构行政领导群体结构是指由行政机关的领导成员所组成的群体。它是行政管理活动的组织者、指挥者、协调者。1、年龄结构。2、知识结构。3、智能结构。4、性格结构。第三节行政领导艺术行政领导艺术是指行政领导者在行政领导活动中，为有效地达到行政领导目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法。它是领导者智慧、学识、才能、胆识、经验的综合反映，是领导者的素质