海绵城市和综合管廊所引发的地下空间利用机制问题

海绵城市和综合管廊

所引发的地下空间利用机制问题北京市城市规划设计研究院石晓冬一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

2013年12月，习近平总书记《在中央城镇化工作会议上的讲话》中提到：建设具有自然积存、自然渗透、自然净化功能的海绵城市是生态文明建设的重要内容，是实现城镇化和环境资源协调发展的重要体现，也是今后我国城市建设的重大任务。

2015年7月28日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设，会议确定：(1)各城市政府要编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设中优先安排，并预留和控制地下空间；(2)在全国开展综合管廊建设示范。已建管廊区域，所有管线必须入廊；管廊以外区域不得新建管线。

2013年国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）》，在全国36个大中城市全面启动城市地下综合管廊试点

2014年国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发〔2014〕27号）》，提出探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式2015年8月10日，国务院发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）》，提出：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运

2013年国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）》，在全国36个大中城市全面启动城市地下综合管廊试点

2014年国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发〔2014〕27号）》，提出探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式2015年8月10日，国务院发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发〔2015〕61号）》，提出：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

海绵城市的定义：海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。——《海绵城市建设技术指南》海绵城市提出的背景：起源于国家对城市排水防涝工作的重视，之后逐步延伸发展，海绵城市建设成为了新型城镇化和生态文明建设的重要抓手。——通过海绵城市建设，实现城市水安全、水环境、水资源、水景观及水文化的有机结合，营造出生态、安全、宜居的美丽城市。从地下空间的角度看，海绵城市重在海绵一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

从地下空间的角度看，综合管廊重在综合5建设综合管廊，构建以综合管廊为主的管线敷设方式，能够提高管线运行安全和抵御灾害的能力，形成高水平的基础设施系统，方便运营维护，避免管线施工对交通和城市景观的影响，提升基础设施管理水平。一、海绵城市和综合管廊成为国家行动

城市“海绵体”：既包括河流、湖泊、水库、池塘、沟渠等，也包括绿地、花园、可渗透地面等城市配套设施。特征：能吸收、能渗透、能涵养、能净化、能释放；二、海绵城市和地下空间的关系

目标：开发前后水文特征基本不变：源头削减、过程控制、末端治理径流总量不变：渗透、存储等峰值流量不变：渗透、调节等峰现时间不变：滞留、调蓄等应建立地下海绵体的概念1、从“地下海绵体”角度认识城市地下空间的赋存能力。二、海绵城市和地下空间的关系

2、绿色基础设施（GI）绿色基础设施包含各种天然和得到恢复的生态系统和景观要素,它们构成一个即有“网络中心”(hub)又有“链接环节”(link)的网络系统。二、海绵城市和地下空间的关系

3、地下空间资源开发利用对地质环境的影响，设立地下生态红线对地下水流场的影响线性地下空间可能影响地下水流场，保证地下水位的均衡，以及水流的畅通，应采取必要措施。对地下隔水层的破坏地下空间开发利用不得破坏地下隔水层，防止清洁地下水的污染和流失。二、海绵城市和地下空间的关系

新建区全部按照地方标准“3、5、7”的要求建设雨水控制利用小区。建筑面积超过2000平米时，每千平方米硬化面积配建调蓄容积不小于30立方米的雨水调蓄设施。绿地中至少应有50%为用于滞留雨水的下凹式绿地。建筑及小区，公共停车场、人行道、步行街、自行车道和休闲广场、室外庭院的透水铺装率不小于70%。二、海绵城市和地下空间的关系

4、将出现一些特定的地下空间形式2006年竣工，日本埼玉县世界上最先进的下水道排水系统，其排水标准是“五至十年一遇”一连串混凝土立坑组成，每个混凝土立坑有65米高（约22层楼）、32米宽，在地下50米深处，由6.3公里长的隧道串接而成，除此之外，还有一座巨型调压水槽：25.4米高（约八层楼）、177米长、78米宽，内有59支混凝土支柱，总贮水量为670,000立方米，建筑/小区的地下空间：建筑：雨水利用与中水回用、屋顶绿化、透水铺装等小区：生态停车场、雨水花园等二、海绵城市和地下空间的关系

5、明确地下空间权属范围在地权的基础上建立空间权，明确权属范围，为城市地下空间的综合集约利用创造条件。6、建立大地下空间资源利用决策机制二、海绵城市和地下空间的关系

0m-100m-10m-30m功能深层次浅层公共服务设施交通运输设施1、地下综合管廊的大规模利用是地下管线敷设的一次革命三、综合管廊和地下空间的关系

结合新区建设、地下空间开发强度大的主要新建扩建干路及轨道交通工程建设综合管廊，逐步构建以综合管廊为主要敷设方式的市政管线骨干网络。地下步行空间地铁设备层地铁站台地铁站厅实土保护范围合建管廊2、地下综合管廊是地下空间科学利用新的契机三、综合管廊和地下空间的关系

地下空间在规划体系中的位置。控制性详细规划总体规划综合管廊规划轨道交通规划修建性详细规划分区规划近期建设规划城市总体规划层面城市详细规划层面地下空间专项规划地下路规划人防专项规划…其他规划：概念规划、城市设计、……单独编制非独立编制单独编制非独立编制3、地下综合管廊的大规模利用将带来路下综合、地下街、底下微停车等多种新型地下空间形式。三、综合管廊和地下空间的关系

地下一层：商业地下二层：停车地下三层：停车地上一层：建筑内部地下输配环重力流管线层综合管沟综合管沟支线人行联系通道4、地下综合管廊、海绵城市、轨道交通等一起作为强大的基础设施投资热点。三、综合管廊和地下空间的关系

城市名称省份行政区类别2017年预计完成规模（公里）投资估算(亿元)包头内蒙古地级市2631.2沈阳辽宁省会3440.8哈尔滨黑龙江省会2530.0苏州江苏地级市3137.2厦门福建副省级3845.6十堰湖北地级市5161.2长沙湖南省会6375.6海口海南省会4452.8六盘水贵州地级市4048.0白银甘肃地级市2631.2合计378453.6地下综合管廊、海绵城市对本是复杂巨系统的地下空间提出了更高的要求。需要建立大地下空间的综合统筹机制。四、关键是体制机制的建立与突破

1、体制机制和实施过程中主要存在的问题：海绵城市：避免就海绵论海绵，主要聚焦在防洪排涝规划、景观设计和水系统规划等领域，对于雨洪和雨污综合管理、地表径流污染防治、地下水存续回用等方面重视不够。四、关键是体制机制的建立与突破

点源面源工业源生活源垃圾渗滤液畜禽养殖农田径流城市径流直接排放处理后排放地表径流规模化养殖养殖专业户水产加强监管市政管网全覆盖提高处理标准循环利用就地处理加强监管健全法规产业化养殖降低化肥施用量农田废弃物收集绿色基础设施排水系统改造市政规划规模控制布局优化1、体制机制和实施过程中主要存在的问题：综合管廊：（一把钥匙or十把钥匙）缺乏明确建设主体，未形成有效建设体制；缺乏运行维护管理机制，不能有效运行；无法解决建设、投资、费用收取、维护管理等问题。核心是入仓难的问题。四、关键是体制机制的建立与突破

四、关键是体制机制的建立与突破

2、建立地下同空间的综合实施机制投资协同运维信息决策、主体、权属、协同、审批、投资、运维、信息四、三关键三是体三制机三制的三建立三与突三破关于决策三机制地下三空间三（轨三道交三通、三综合三管廊三、海三绵城三市）三领导三小组三：地下三空间三联席三会议三制度三：牵头三部门三制度三：四、三关键三是体三制机三制的三建立三与突三破关于部门三协作（以三海绵三城市三为例三）规划：规划编制三、规三划导则、规三划指三标、三实施三评估三和定级。住房城乡建设：建设新材三料相关三标准三规范三的编三制和三应用推广三、施工三方法。水务：海绵三型河三湖水三系的标准三规范三、河道和蓄三滞洪三区的治三理改三造、水土三保持三规划工作三。园林：绿地三和公三园的建设三、改三造、三维护三和管三理。交通：道路三、停三车场按照三海绵三城市三要求三建设透水三铺装。发改：海绵三城市建设三的投融三资方三案。财政：制定三审核三海绵三城市设施三的运三行管三护资金、奖三惩管三理办三法。政策体系行政管理规划管理国土管理投融资管理运营管理建设管理确定管理组织架构、各部门职责等内容规划部门相关规划和手续办理的具体政策国土部门手续办理的具体政策发展改革部门手续办理的具体政策，资金筹措方式等建设部门手续办理的具体政策相关部门手续办理和管理的具体政策，项目主体运营政策政府主导市场化运作四、三关键三是体三制机三制的三建立三与突三破关于部门三协作（形三成双三向互三动的三实施三机制三）四、三关键三是体三制机三制的三建立三与突三破关于三地下三空间三权在地三权的三基础三上建三立空三间权三，明三确权三属范三围，三为城三市地三下空三间的三综合三集约三利用三创造三条件。我国目前三的立三法体三系中三尚没三有对地下三空间三使用三权范三围进行三明确三界定三，对三于地三下空三间使三用权三主体三的权利三范围三、责三任和三义务等也三缺乏三详细三规定三。具三体操三作时三，地三下空三间建三设用三地使三用权三的权三利范三围和三归属三仍存三在争三议。部分三城市三通过三出让土地三的四三至和三建筑三物高三度（深三度）三来确三定权三益主三体的三空间三权利三范围三（上三图）三；部三分城三市采三取地上三地下三差异三化空间三权利三范围三（中三图）三；而三部分三城市三则以建设三物、三构筑三物及三其附三属设三施占三用的三空间确定三地下三空间三权利三范围三（下三图）三”。地下三空间三分层三确权三与深三层资三源保三护四、三关键三是体三制机三制的三建立三与突三破关于三地下三空间三权（三以综三合管三廊为三例）探索三建立三道路三下地三下空三间有三偿使三用制三度和三运行三机制三种三运营三管理三模式：专三业管三线单三位进三行专三业管三线维三护，三管廊三运营三单位三维护三本体三和附三属设三施，三专业三化分三工，三协调三合作三：1.入廊三管线三单位三共同三组建三股份三制公三司；2.入廊三管线三单位三和社三会资三本合三作组三建股三份制三公司三；3.公开三招标选择三建设三和运三营单三位。四、三关键三是体三制机三制的三建立三与突三破关于三投资三主体三和投三融资三方式（以三综合三管廊三为例三）公益三性基三础设三施or准经三营性三基础三设施三？具有三可经三营性三，但三通过三完全三市场三化方三式难三以收三回全三部成三本。三国内三已建三成运三行的三综合三管廊三，一三般由三政府三或其三下属三投资三开发三单位三投资三、建三设、三运营三。国外三综合三管廊三以政三府投三资为三主，三由专三业化三公司三负责三建设三运营三管理三。（英三、法三建设三费用三政府三承担三、管三理公三司向三各入三廊管三线单三位收三取租三金，三实现三部分三投资三的回三收；三日本三由道三路建三设主三体和三入廊三管线三单位三共同三投资三建设三、共三同运三营维三护）四种三投资三模式：A:政府三投资三市区三分摊三（未三来科三技城7/三3）B：土三地出三让金三返还(市政三府70三%’区返三还-通州三环隧三）：C：纳三入土三地一三级开三发（三中关三村西三区、CB三D）D：PP三P模式：市三政府三投资三安排三不超三过30三%工程三资金三补助三、不三足部三分特许三