宁夏六盘山集中连片特困地区精准扶贫研究

宁夏六盘山集中连片特困地区精准扶贫研究

六盘山集中连片特殊困难地区是国家确定的14个集中连片特殊困难地区之一，包括宁夏、甘肃、青海和陕西的61个县（区），其中宁夏六盘山集中连片特殊困难地区（以下简称宁夏六盘山片区）包括国家划定的原州区、西吉县、隆德县、彭阳县、泾源县、同心县（含红寺堡区）、海原县（含沙坡头区兴仁镇、蒿川乡，中宁县徐套乡、喊叫水乡）及宁夏的贫困地区盐池县，地域面积3.4万平方公里，占宁夏全区总面积的65%，占六盘山片区规划面积的20.48%。2010年底，宁夏六盘山片区人口256万人，占宁夏总人口的41%；其中回族人口133万人，占宁夏回族人口的59%；贫困人口101.5万，占六盘山片区贫困人口的32.42%；贫困发生率25.6%，高于六盘山片区平均水平9.7个百分点。2011年以来，宁夏回族自治区党委、人民政府按照国家《六盘山片区区域发展与扶贫开发规划（2011～2020年）》的总体目标和任务要求，先后编制了《六盘山片区（宁夏）区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011～2015年）》《六盘山片区（宁夏）区域发展与扶贫攻坚“十三五”实施规划》，统筹和整合各类资金，动员全社会力量参与扶贫，举全区之力，持续推动规划任务全面落实，取得了显著成效。一宁夏六盘山片区区域发展与扶贫开发成效“十二五”以来，特别是党的十八大以来，宁夏回族自治区坚持片区区域发展与扶贫开发“两轮驱动”，积极探索集中连片特困地区扶贫开发新模式，大力实施百万贫困人口扶贫攻坚工程，优先建设了一批事关片区协调持续发展的交通、水利、能源和生态环境治理等重大基础设施项目和教育、卫生、文化等公共社会事业发展项目，通过创新扶贫机制，坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略，整合各类项目资金，聚焦重点贫困村，以整村推进为平台，采取基础设施到村、产业扶持项目和小额信贷到户、转移培训到人、帮扶责任到单位的“四到”措施，使549个重点贫困村整村脱贫销号。1.农村贫困人口大幅度减少截至2016年底，宁夏六盘山片区贫困村由2010年的1100个减少到551个，建档立卡贫困人口由101.5万人减少到41.8万人，贫困发生率由25.6%下降到11.08%，农村居民人均可支配收入由2010年的3612元提高到2016年的7505元，年均增长12.96%，增幅仅低于宁夏全区农村居民人均可支配收入平均水平0.27个百分点；“十二五”以来，宁夏累计建设生态移民安置住房8.68万套，搬迁安置生态移民8.0万户34.4万人，较好地实现了“搬得出、稳得住、管得好、逐步能致富”的目标。2.农村生产生活条件得到改善通过实施宁夏中南部城乡饮水安全等一批重大水利骨干工程，解决了宁夏六盘山片区110多万人的安全饮水问题。农村自来水普及率由2010年的47.4%提高到85%以上。铁路、机场、高速公路及国省道路、乡村道路构成的交通网络，极大改善了贫困地区的交通条件，国省道二级及以上公路比重达到80%以上，沥青（水泥）路面铺装率达到90%以上，行政村客车通达率达98.3%。通过实施美丽乡村建设和整村推进项目，实现了电、水、路、房、通信、优美环境、清洁能源七到农家。通过实施危窑危房改造工程项目，累计完成危窑危房改造21.21万户，贫困村村容村貌和群众生产生活条件得到极大改善。3.基本公共服务能力明显提升通过实施教育扶贫工程，办学条件明显改善，义务教育水平逐步提高，接受优质高等教育的机会不断增加，教育资源均等化明显加快，学前、义务、职业和特殊教育步入均衡发展阶段，2016年小学净入学率达到99.87%，初中三年巩固率达到93.51%。通过实施健康扶贫工程，市、县、乡、村基本医疗卫生服务体系进一步完善，县级医院医疗水平明显提高，提前3年实现“乡镇有卫生院、行政村有卫生室”的目标，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度普遍实施，基本医疗保险、大病保险、疾病应急、医疗救助制度实现“四个全覆盖”，农村看病难、看病贵的问题初步得到解决。通过实施文化扶贫工程，贫困地区公共文化服务体系基本建成，户户通广播电视率98.76%，村村通有线电视入户率52%，自然村通宽带率47.8%。投入专项资金支持贫困地区建设了110个“百县万村”综合文化服务中心示范工程和100个农民文化大院。广泛开展群众性文化活动，极大地丰富了农民群众文化生活。通过实施社会保障救助工程，重点开展了医疗救助和保险补助，投入财政资金3773万元，为11.7万户建档立卡贫困户和42万建档立卡贫困人口进行家庭意外伤害保险、大病补充医疗保险、借款人意外伤害保险和优势特色产业保险等。通过实施职业技能培训工程，每年完成各类培训10万人（含雨露计划职业教育11000人），有效提高了贫困人口自我发展能力。4.生态建设与环境保护不断加强通过实施天保工程和人工生态修复工程等，“十二五”以来累计完成荒山造林448.1万亩，封山育林33.2万亩，生态移民迁出区人工生态修复90万亩，森林覆盖率达到15.3%，生态修复能力明显增强，中部干旱带生态恶化趋势基本得到遏制。实施新一轮退耕还林政策，惠及6.7万户26.8万农村人口。二区域发展与扶贫开发的重大举措根据党中央的决策部署，宁夏回族自治区党委政府明确提出了“十三五”坚决打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的奋斗目标，到2020年，宁夏六盘山片区9个贫困县（区）农民人均可支配收入达到1万元以上，增长幅度高于全区平均水平，基本公共服务领域主要指标达到或接近全国平均水平，稳步实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿、不愁冬季取暖，保障义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全，确保农村建档立卡贫困人口全部脱贫，贫困村全部销号，9个贫困县（区）全部摘帽，贫困村、贫困县（区）贫困发生率均下降到3%以内。（一）大力实施“五个一批工程”坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，按照科学决策、分类指导、精准施策原则，确保建档立卡贫困人口实现精准脱贫。一是发展生产脱贫一批。根据贫困地区、贫困村的资源禀赋和建档立卡贫困户的致贫原因、脱贫需求，因地制宜发展扶贫特色产业，确保有劳动能力的贫困户有1～2个稳定增收的产业。通过发展生产，力争使30万贫困人口实现精准脱贫。二是易地扶贫搬迁脱贫一批。瞄准“一方水土养活不了一方人”地区的建档立卡贫困人口，以沿黄城市带和清水河城镇产业带为依托，易地扶贫搬迁8.2万人，通过创新投融资模式、组织方式和市场化扶贫机制，加强就业技能和创业能力培训，拓宽增收渠道，实现“搬得出、稳得住、管得好、逐步能致富”的目标。三是生态补偿脱贫一批。依托生态建设，坚持就地就近原则，将生态移民迁出区和生态保护核心区周边建档立卡贫困人口就地转为生态护林员，增加贫困群众收入，实现1万人脱贫。四是发展教育脱贫一批。通过实施学前教育普及提高、义务教育均衡发展攻坚、普通高中多样化发展、职业教育技能富民、高等教育培养质量提升、贫困学生资助惠民、特殊困难儿童关爱、乡村教师素质提升、教育信息化扶贫助推、教育扶贫结对帮扶等十项行动，力争使4万贫困人口实现脱贫。五是社会保障兜底脱贫一批。对无法依靠产业扶持和就业帮扶脱贫的家庭，通过社会保障兜底，确保15万贫困人口脱贫。（二）全面实施十三项脱贫行动计划坚持区域发展与脱贫攻坚两轮驱动，抢抓国家实施“一带一路”建设机遇，统筹专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等资源，大力实施金融、能力提升、交通、水利气象、危窑危房改造和人居环境整治、医疗保障和卫生、人才科技、旅游、电子商务、文化、光伏电力、“三留守”和贫困残疾人关爱、社会帮扶等“十三项”脱贫行动计划。通过实施整村推进、易地扶贫搬迁、农村安全饮水提升、贫困村道路畅通、教育脱贫、金融扶贫、创业就业技能培训、特色产业扶贫、闽宁携手奔小康、社会帮扶等十大工程，集中力量完善基础设施、提升公共服务能力、培育增收致富产业、强化社会保障、拓宽投融资渠道、加强科技支撑，切实增强区域发展能力，着力解决区域性整体贫困，为打赢脱贫攻坚战奠定坚实基础。（三）创新完善六项工作机制按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准“六个精准”要求，不断创新完善六项精准扶贫工作机制。一是强化干部联系机制。按照省级领导干部联系贫困县（区）、厅级领导干部联系贫困乡镇、处级领导干部联系贫困村的要求，实现领导干部联系贫困县（区）、乡镇、村全覆盖，责任到人，不脱贫不脱钩。二是坚持贫困识别与动态管理机制。严格按照贫困识别流程、识别标准，每年对贫困村、贫困户和贫困人口进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。三是落实到村到户扶持。大力实施基础设施到村、小额信贷和产业项目到户、培训转移到人、帮扶责任到单位“四到”扶贫攻坚行动。四是创新扶贫资金整合使用管理机制。赋予贫困县（区）统筹整合使用财政涉农资金的自主权，支持贫困县（区）充分发挥涉农资金整体效益和规模效益，集中资源打赢脱贫攻坚战。五是推进社会扶贫机制。广泛动员全社会力量参与扶贫开发，用好外力、激发内力，认真对接落实中央单位定点帮扶，进一步加强自治区、市、县三级部门（单位）定点帮扶工作，完善企业、社会组织、个人参与扶贫开发激励机制，动员全社会力量广泛参与扶贫事业。六是完善督查考核评估机制。充分发挥自治区人大法律监督、自治区政协民主监督和社会公众监督作用，建立完善第三方评估机制，组织开展综合督查、专项督查和巡查工作，着力推动工作落实，确保政策落实和脱贫攻坚成效。（四）组织落实五项保障措施坚定不移地贯彻落实“领导工作要实、任务责任要实、资金保障要实、督查验收要实”的要求，切实增强责任感、使命感、紧迫感，强化保障措施，努力实现“三年集中攻坚，两年巩固提高，力争提前脱贫”的奋斗目标，坚决打赢脱贫攻坚战。一是强化组织领导。严格落实中央、自治区脱贫攻坚责任制，强化区、市、县、乡、村“五级书记”挂图作战工作机制，进一步加强对脱贫攻坚的组织领导。二是加强基层组织建设。加强贫困乡镇领导班子建设，选配政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的干部担任贫困乡镇党政主要领导。选好配强村“两委”班子，大力开展农村星级基层服务型党组织创建，突出抓好党组织带头人队伍建设，充分发挥党员先锋模范作用，促进形成想干事、谋干事、创新干事的良好氛围。三是实行优惠税收政策。对在贫困县（区）和移民安置区投资兴办符合西部大开发税收优惠的企业或首次被认定为高新技术企业及符合接收持有《就业创业证》建档立卡贫困人口条件的企业给予相应的税收优惠。四是完善脱贫攻坚用地政策。支持贫困县（区）调整完善土地利用总体规划，优先保障扶贫开发用地需求，年度新增建设用地计划指标对贫困县（区）予以倾斜。五是营造扶贫济困良好氛围。坚持正确舆论导向，准确解读中央和自治区脱贫攻坚的政策措施，认真宣传和贯彻《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》，依法推进脱贫攻坚全面实施。三制约因素及存在问题宁夏六盘山片区区域发展与扶贫开发虽然取得了阶段性成效，但一些制约片区区域发展和整体脱贫的短板问题依然存在，到2020年实现全面建成小康社会的任务依然艰巨。（一）水资源严重短缺，基础设施建设薄弱宁夏六盘山片区多年平均降水量仅300多毫米，且主要集中在7、8、9三个月，年人均水资源占有量仅为367立方米，资源性缺水、季节性缺水、工程性缺水严重，城镇用水、工业用水、农业用水紧缺是制约片区可持续发展的主要瓶颈因素。农业基础设施建设薄弱，基本农田建设水平低，农村综合交通运输通道少、等级低，片区内尚无高铁运营，交通保障能力低。（二）产业层次低、经济总量小，自我发展能力不强2016年宁夏六盘山片区三次产业结构为19.0∶34.5∶46.5，产业层次低，第一产业比重比宁夏川区13个县（区）高出13.2个百分点，第二产业比重低13.3个百分点。片区人口占宁夏总人口的34.2%，但经济总量仅占宁夏全区经济总量的13.7%，人均GDP18859元，仅达到全区人均GDP的40.2%，地方财政收入仅占全区财政收入的7.6%，财政自给率仅为8.3%；固定资产投资仅占全区的21.3%；城镇化率仅为33.7%，比全区平均水平低22.6个百分点；工业和第三产业发展缓慢，经济增长结构性矛盾突出，可持续发展后劲不足。城乡居民就业难、创业难，增收渠道单一，片区农民人均可支配收入与全区平均水平的差距由2010年的1513元拉大到2016年的2347元。（三）产业发展竞争力不强，公共服务基础薄弱宁夏六盘山片区由于缺乏大项目、大产业的带动，特别是全社会固定资产投资明显低于全区平均水平，对经济发展的拉动能力弱。主导产业仍以农牧业为主，但农牧业发展潜力不足，农产品缺乏品牌影响力和市场竞争力。工业产业发展骨干企业少，产值低，吸纳就业能力弱。第三产业内部结构不合理、增长慢，服务能力弱。农村环保、信息技术、通信、卫生、文化体育设施建设盲点多、水平低，科技、卫生、教育行业专业技术人才不足，技术服务保障能力弱。农村生产生活垃圾和污水处理设施不全，信息化技术服务能力严重不足，52%的贫困村不通光纤宽带。医疗卫生服务水平仍较低，义务教育和学前教育基础仍然薄弱，大班额特别是学前教育入园难问题突出，学前三年教育毛入学率仅为67%。（四）生态环境依然脆弱，生态修复任务艰巨宁夏六盘山片区地处黄土高原中西部，山、川、塬并存，地形破碎，沟壑纵横，气候干旱，土质疏松，植被稀疏，水土流失严重，区域生态环境脆弱，干旱、冰雹、霜冻、沙尘暴、泥石流等自然灾害交织频繁。尽管通过实施围栏封育、封山禁牧、退耕还林草、小流域治理等综合治理措施，生态恶化趋势基本得到遏制，但由于资源环境承载能力不足，生态功能修复周期长，生态建设、生态保护和加快区域发展与扶贫攻坚的矛盾日益突出，生态修复难度大、任务重。四全面完成“十三五”精准扶贫的对策建议目前，宁夏六盘山片区贫困发生率虽已下降到11.08%，但尚未脱贫的贫困人口积贫积弱，精准脱贫难度越来越大，必须大力实施脱贫富民战略，因人因地精准施策，努力提高区域发展和精准扶贫效益，坚决打赢脱贫攻坚战，才能确保如期实现全面建成小康社会的奋斗目标。（一）创新扶贫机制，激发主动脱贫内生动力一是建立激发主动脱贫内生动力的激励机制。积极鼓励勤劳脱贫，完善政府、社会、贫困人口“三位一体”的精准扶贫工作机制，打一场全民精准扶贫、稳定脱贫的人民战争，对依靠勤劳脱贫的贫困人口，从脱贫的第二年起给予年度定额奖励至2020年，以鼓励主动脱贫、勤劳致富。针对有劳动能力贫困人口的救助项目（包括救济、救灾钱、物、低保等），均应建立以工代赈形式的救助机制，通过参加劳动而取得相应的救助，以培养主动脱贫的内生动力。二是充分调动扶贫对象主动脱贫的积极性。充分了解扶贫对象的致贫原因、实际需求和脱贫意愿，分类施策，做到数户一策甚至一户一策，解决实际困难，由扶贫对象主动发力，增收脱贫。（二）创新扶贫模式，合理安排精准扶贫项目针对贫困村和贫困户的不同需求，按照“五个一批”的要求，合理安排精准扶贫项目。普惠性的项目应精准到村，要以贫困村整村推进为主，特惠性项目应精准到户，以贫困户实施为主。其中涉及贫困村发展的基础设施建设项目（如危房危窑改造、村组道路、安全饮水、基本农田建设等）、公共服务项目（如教育、医疗卫生、大病救助、金融、职业技能培训、劳动力转移就业、环境整治及绿化等）应作为普惠性项目组织实施，受益人群应以贫困村全体村民为对象。涉及具体贫困户的产业扶贫项目、低保等特惠性项目应因人因地施策，落实到户到人。（三）创新安置模式，确保生态移民稳定脱贫随着城镇化进程加快和城镇公共服务设施的不断完善，农村贫困人口向往城镇生活的愿望日益强烈，在新的历史条件下，择地建设生态移民新村的安置模式已不能满足贫困人口搬迁定居的实际需求。因此，应不断创新安置模式，确保生态移民搬得出、稳得住、能致富。一是建立城镇化安置体系。在市、县级城市和特色小城镇，可根据产业布局和劳动力需求，规划建设生态移民安置保障房，根据生态移民的搬迁安置意愿，将规划搬迁的生态移民安置在不同的城镇生态移民安置区内，将原有宅基地、承包土地评估作价，抵扣安置房建设个人缴纳费用及作为贫困人口的财产性收入。二是灵活安置生态移民劳动力就业。进入市、县级城市定居的生态移民劳动力，可通过职业技能培训进行转移就业；就近进入特色小城镇定居的生态移民劳动力，可不收回原有承包土地，自主经营土地或转移就业。三是建立贫困地区农村宅基地有偿退出机制。针对生态移民和目前贫困地区贫困人口自发移民较多的现状，对生态移民及自发移民三年以上，在迁入地有自有住宅和稳定收入的农村户，在自愿的基础上，可由政府或村集体评估作价收购处置，或允许进入农村土地流转市场进行有偿交易，以增加生态移民和自发移民的财产性收入。四是建立贫困户进入城镇安置的长效机制。实行城乡居民公共服务一体化发展机制，对自愿进入城镇落户的退宅贫困户，可获得进入城镇、社区享受购买经济适用房、公租房、保障性住房的优惠。对于已进入城镇居住的退宅农户可享受医疗、就业、社保、住房、教育等一系列城镇待遇，以彻底解决贫困问题。（四）创新扶持措施，加大产业扶贫力度促进产业发展是精准脱贫的根本之策，必须加大扶持力度。一是选准产业扶贫项目。根据贫困户所在地区特色优势产业发展特点，每户确定1～2项市场销路好、产品质量高、适宜一家一户发展的种养、劳务或二三产业项目，作为涉农扶贫产业项目，给予重点扶持。二是完善产业项目基础设施建设。针对重点推进的涉农扶贫产业项目，以整村推进为目标，对影响产业发展的基本农田、节水灌溉、家畜饲养圈舍等基础设施建设项目，加大国家补助力度，进行集中建设，分户使用，提高基础设施建设使用效益。三是加强涉农扶贫产业项目技术支撑。以提高涉农产业科技贡献率和农产品的市场竞争力为目标，提高农业科技成果推广应用补助标准，积极组织农业科技人员深入贫困乡村和农户，加大新技术、新成果推广应用的力度，增强扶贫产业发展科技支撑能力。四是拓展农产品市场营销支持方式。加强产品品牌建设，积极组织开展“走出去”与“请进来”的产销对接活动，大力支持田间市场和农村电商发展，切实解决产销对接问题，提高产业发展效益。五是强化金融扶持。积极总结和推广固原市“财政+金融+产业+扶贫”、盐池县“村级互助资金扶贫”等金融扶贫模式，全面实施金融扶贫工程，扩大产业发展项目贷款规模和覆盖面，支持建档立卡贫困户、种养大户、家庭农场、农民专业合作社、农家乐、涉农企业等农业经营主体发展地方特色优势产业。在目前已建立扶贫产业担保基金和成立融资性担保公司的基础上，进一步扩大扶贫产业担保基金规模，提高贷款担保能力，增加扶贫产业贷款数量，有效缓解建档立卡户产业发展贷款难、担保难、贷款贵的问题。（五）创新保险扶贫，提高贫困人口覆盖率近年创立的保险扶贫，在预防因灾、因病、因重大事故致贫方面发挥了积极的作用。全区应积极推广和普及保险扶贫，确保建档立卡贫困户和农村居民稳定脱贫。一是增加保险扶贫险种。将贷款人意外伤害险、主要劳动力意外伤害险、大病