2023年公务员考试申论热点问题总结

秋风清,秋月明，落叶聚还散，寒鸦栖复惊。收入差距过大问题标准表述“收入差距”问题背景:ﻫ改革开放之初，为了更快更好地发展国民经济,我们针对传记录划经济体制下平均主义、“吃大锅饭”的一些弊端，对分派制度和原则进行了调整和改革，提出了“效率优先、兼顾公平”的原则。这一原则对于打破平均主义的平等观，调动广大劳动者的积极性和发明性，推动经济社会的发展,起到了积极的作用。

但近年来,我国居民收入分派差距出现了扩大的趋势，这引起人们的广泛关切。我国收入分派中存在的差距重要表现在:居民总体收入差距呈现快速扩大的趋势；城乡居民收入差距日趋扩大;区域之间居民的收入差距扩大；行业之间的收入差距扩大。

有人把收入差距的扩大归咎为“效率优先、兼顾公平”的原则，提出要对分派原则进行调整。由此引起了社会上涉及理论界对公平与效率关系问题的讨论。ﻫ改革发展的进程中，社会成员之间存在一定的收入差距是难以避免的,但应保持在合理范围内。假如社会成员收入差距悬殊而又长期得不到解决,就不仅会挫伤人们的积极性,并且会影响社会安定团结。ﻫ“收入差距”问题的因素：ﻫ一、历史因素导致收入分派明显向城乡倾斜。我国从20世纪5０年代开始推行重工业优先发展战略。与此相适应，在国民收入初次分派过程中，通过工业产品定价、农产品统购派购等政策，形成工农产品价格“剪刀差”，提取了大量农业剩余价值;在国民收入再分派过程中，又确立了以城市征收制度为一元、农村征收制度为另一元的城乡隔绝的“二元”税制结构,农民的税负偏重。工农产品价格“剪刀差”和城乡税制的“二元”结构,直接导致了城乡居民收入差距扩大。

二、区域不平衡发展战略拉大了地区之间收入差距。居民收入呈东、中、西递减现象,这固然有区位环境、基础条件等历史因素，但与改革开放以来我国采用的由东向西的经济推动序列和区域不平衡发展战略有着直接关系。这些年来，国家出台了大量向东部沿海地区、经济特区倾斜的政策以及税收优惠政策,客观上拉大了东部与中西部经济发展水平和居民收入水平的差距。ﻫ三、行政垄断行业收入大大高于其他行业,拉大了行业间的收入差距。随着我国社会主义市场经济的建立和发展,许多行业陆续走向市场,既得利益和职工个人收入重要由其市场竞争力所决定。而一些因政府限制市场准入导致的行政垄断行业,诸如电力、电信、烟草、金融、保险、民航等，凭借其垄断特权而获取高额垄断利润，职工的收入水平是其他行业无法相比的。

四、分派政策缺位导致高低收入群体收入差距两极分化。随着改革开放的进一步和市场经济的发展,一方面依靠诚实劳动勤劳致富者大量增长，另一方面因条件局限性、能力不济、机会不均等而难以摆脱困境的现象也屡见不鲜。同时,由于税收调节不到位，社会保障机制不健全,过高的个人收入得不到有效调控，过低收入者得不到基本生活保障。不仅如此,在经济转轨过程中，法制建设滞后和监督机制不健全，使得少数人“钻政策空子”，获取大量非法收入，拉大了收入差距。

“收入差距”问题的对策：ﻫ为了改变收入差距问题,我们在发展的基础上，必须加快分派制度的改革。要合理调整国民收入分派格局，积极推动分派制度改革，进一步理顺分派关系,完善分派制度，着力提高低收入者收入水平,扩大中档收入者比重,有效调节过高收入,取缔非法收入,努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分派差距扩大的趋势。重要来说:

一、要努力提高农民收入,缩小城乡收入差距。应积极积极地加快农村基础设施建设,大力推动农村教育,提高农民整体素质,同时也要切实减轻农民各项承担和压力。要特别注重对农村教育、医疗等的投入，避免他们因教返贫或因病返贫。ﻫ二、要加大财政对收入分派的调节力度，强化对分派结果的监管。要充足发挥政府在收入分派上的调节作用，加大税收征管,按照公共服务均等化原则完善财政转移支付制度,建立健全社会保障体系,加大公共设施投入，通过再分派促进社会公平。ﻫ三、逐步提高最低生活保障和最低工资标准。要特别关心困难群众的生产生活,切实解决他们的实际困难。认真贯彻中央的有关精神和政策，采用有效措施，做好下岗失业人员的就业再就业工作,加快社会保障体系建设,维护好群众的各项权益。特别是要注意解决征地拆迁、公司改制、职工工资福利待遇、农民工工资发放等方面存在的突出问题,解决部分群众在子女上学、就医、住房等方面存在的实际困难。ﻫ四、加大力度规范分派秩序。重点是建立规范的公务员工资制度和工资管理体制,逐步使其更加统一规范；完善国有企事业单位收入分派规则和监管机制,特别要加强对垄断行业收入分派的监管；加强个人收入信息体系建设，完善监管的基础条件。ﻫ五、要从法律上、制度上、体制上努力营造一个维护权利公平的制度环境。切实维护和贯彻宪法和法律规定的公民的各项权利,保证全体社会成员都可以比较平等地享有受教育的权利、工作就业的权利、参与社会政治生活以及其他法律规定的权利,努力为每个社会成员提供均等的发展机会。坚持法律和规则面前人人平等，任何人、任何团队都不能有超越法律和规则的特权。提高结识加快实现节能减排

“节能”就是要节约能源,“减排”就是要减少污染物排放，节能减排在我国现阶段成为了各级领导干部的工作责任制，是衡量我国经济是否可以连续发展的关键任务，成为了贯彻贯彻科学发展观的着力点。ﻫ我国经济自改革开放开始,一直快速增长，各项建设取得巨大成就，但同时我们也应当看到,这种增长是在付出了巨大的资源和环境代价的基础上形成的,经济发展与资源环境的矛盾日趋锋利，群众对环境污染问题反映强烈。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。不加快调整经济结构、转变增长方式，资源支撑不住，环境容纳不下,社会承受不起，经济发展难认为继。

只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才干实现经济又好又快发展。同时，温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注,因此，进一步加强节能减排工作,也是应对全球气候变化的迫切需要，是我们应当承担的责任。

在节能减排形式十分严峻的情况下,十七大报告明确提出，加强能源资源节约和生态环境保护，贯彻节能减排责任制。这是对当前经济发展方式的一种政策性抉择。当胡锦涛总书记说出这反映亿万群众呼声的话语时,不知有多少不符合节能减排标准的小水泥厂、小煤矿、造纸厂老板要叫苦连天,那些没有节能技术、没有环保意识,依靠粗放型方式发展的生产公司必然也没有出路。

但是当前,我们必须看到，节能减排工作仍然碰到许多困难,需要我们高度重视。这不仅反映在那些不实行节能减排的生产公司，也存在于行政领域以及体制机制上。例如干部的结识尚未完全到位。一些地方的干部片面追求经济发展,把GDP增长作为硬任务，把节能减排作为软指标，对节能减排不够重视,没有制订节能减排总体性方案。另一方面,由于碰到的阻碍和矛盾比较复杂,淘汰落后产能的总体进展十分缓慢。再次,鼓励研发、生产和使用节能环保产品以及克制高耗能、高排放产品的财政税收政策还不完善，影响了节能环保技术、设备、产品的研发和推广。最后，价格机制不健全,一些资源性产品的价格不能充足反映资源稀缺限度和市场供求关系。此外,监管不到位,监测体系和考核体系尚未建立也影响了节能减排的进度,必须予以高度重视。节能减排工作在这种严峻形式下，如何实现成为了各级政府当前亟待解决的重大问题之一。我认为，节能减排能否实现，关键是要抓好以下几点：ﻫ从政府来说,必须贯彻好政府节能减排工作责任制。地方政府能否重视转变经济发展方式,是节能减排工作成败的关键。必须将节能减排指标完毕情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价的重要内容。此外,政府还应加大引导资金的投入，形成节能减排的激励机制。只有好的机制才干实现经济的转型,公司只有好的技术才干在节能减排中继续生存和快速发展,才干最终实现节能减排和经济发展协调进行。政府在严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛的基础上，应在财政预算中安排一定资金,采用补贴、奖励等方式,支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。同时制定节能、节水等相应税收优惠政策。ﻫ

从公司来看,强化公司主体责任最为关键。坚持“谁污染、谁治理”的原则,对恶意排污的行为实行重罚。另一方面,加快节能减排技术研发,加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设，推动建立以公司为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系。

ﻫ从社会角度来分析，必须加强宣传,提高全民节约意识。在重要新闻媒体重要版面、重要时段进行系列报道,刊播节能减排公益性广告，广泛宣传节能减排的重要性、紧迫性,把节约资源和保护环境观念渗透在各级各类学校的教育教学中，提高全社会的节约环保意识。ﻫﻫ此外，还应注重法律和制度的建设，健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，这样才干从主线上保证节能减排的实现。

节能减排的成功实现,事关人民群众的切身利益，事关我国经济的健康发展，必须作为政府工作的重中之重，提高结识,抓紧抓好。提高和改善农民生活环境的措施建设社会主义新农村,主线目的是提高农民的生活水平和质量,让农民过上幸福生活。当然，其中的核心是较快地增长农民收入，必须始终坚持把增长农民收入作为核心任务,努力缩小城乡差距、社会各阶层差距。但是,财富只是幸福的一个要素,绝不能把收入作为唯一标准，单单用收入数字的高低来衡量农民的幸福限度。有国外专家指出：“人们幸福与否很大限度上还取决于很多和财富无关的因素。经济越发展，非物质因素对幸福的影响就越来越大。”对这些非物质因素,一些地方政府概括为关爱指数、人文指数、安全指数、诚信指数、环境指数、廉洁指数等。究其实质，是关系民生、民计、民权、民情、民心等经济之外的政治、文化、社会诸要素。关注这些非物质要素,营造农民的生活环境,这正是构建社会主义和谐社会的要义所在,是“十一五”规划对于“民生”关注的政策指向,是广大农民的迫切愿望,也应当成为新农村建设的重要内容。而这些内容，当前尚处在被忽视的边沿。当前，从农民视角出发,新农村建设必须在千方百计增长农民收入、积极稳妥推动村庄规划建设的同时,解决好硬件建设与软件建设的关系,高度关注农民生活的非物质因素，针对农民反映强烈的突出问题，着力提高农民的生活软环境。１．高度关注农民的公共诉求。我国目前缺少一个农民表达利益的机制、一个良性的谈判与协商对话机制。农民打官司往往赔了本也有理打不赢,有问题、有冤情时，往往只有一个办法——上访。但一些地方又把群众上访视为洪水猛兽,层层封锁,处处设防。农民上访，又往往是被踢皮球，材料被层层下转,“终点又回到起点”，有的直接回到农民要控告的人手中。在这种状态下生存的农民,要使用法律讨回公道就比较艰难。在他们眼里，法律已成为可望不可及的“奢侈品”。有关方面调查显示，2０23年全国接到信访1000万件以上，通过法律途径解决问题的还局限性千分之二。因此，需要疏通民意反映渠道，打破中间梗阻，建立农民利益表达的制度和机制，维护农民的合法权益。一要高度重视农民打官司难的问题。把各级司法机关的工作重心下沉,为农业、农村、农民服好务,下决心解决农村基层司法不公、司法腐败、司法效率低下等问题，为建设新农村提供一个良好的司法环境。二要加强立法。现在有些农村亟需的法律、法规还没有制定出来，有些法律、法规带有计划经济的痕迹，对保护农民权益、为新农村建设提供服务体现不够。三要建立正常的信访机制。要坚决把以“堵”为主转变为以“疏”为主,畅通农民的信访渠道，建立健全信访受理、督办、解决和反馈制度。一个和谐的社会应是弱者求告有门,强者有所忌惮的社会。２.强力推动村民自治。农民发明的村民自治，是8亿农民当家作主的重要体现,也是新农村建设关于“管理民主”的核心所在。从20世纪8０年代初广西宜山、罗城一些地方农民自发组织村委会以来,我国村民自治从萌生到不断发展,取得了蜚声中外的巨大成就。但这种成就只是阶段性的,其民主形式上的意义大于实际意义。当前,亟需“健全和完善”村民自治存在着的许多制度缺陷,使村民自治进一步体现其对改善农村社会治理、促进农村发展、推动新农村建设的实际功能。一要着力扭转村民自治普遍存在的“准行政化”倾向。《村民委员会组织法》对乡镇干预村民自治的事务应负什么责任并无规定，刑事诉讼法、行政诉讼法等相关法律也没有对村民自治权利提供足够的司法救济途径,村民自治缺少法律保障。一些地方,村委会只相称于乡镇政府的下属行政组织,乡镇政府对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动仍然干涉，随意发号施令;乡镇控制村委会的人事权，左右或干预村民选举,或对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免。为此,要进一步完善保障村民自治权利的配套法规政策，尽快修改完善《村民委员会组织法》及各地的实行办法以及相关法律,把村民自治权利纳入刑事诉讼、行政诉讼范围之内，明确规定村委会对村民负责，乡镇不得干涉村委会干部的选举和任用。二是着力解决贿选、控选问题。２023年８月２１日,《人民日报》披露了山西省河津市老窑头村以“２３0万元巨款买村官”的贿选案件,甚至惊动了中央领导。更为严重的是，农村宗族、黑恶势力以及新兴农村富豪阶层，操纵选举，打压民主，控制基层政权,鱼肉乡里，已加速演化成为农村社会的重大问题。为此,要进一步健全舆论监督机制，加强对农民的民主法制教育,特别要坚决打击农村宗族黑恶势力对基层政权的侵蚀。三是着力解决选举出来的村干部权力得不到有效制约的问题。村民自治制度还没有形成一套农民参与决策和监督村干部的制度和机制。可以说,没有民主决策、民主管理、民主监督，民主选举就会最终被农民抛弃，村民自治就不能生根开花。为此,要以民主决策为核心,加强对村干部权力的制约和监督,健全村民代表会议议事制度，全面进行村务公开，坚决改变村级事务由村干部少数人说了算的现状。真正“把农村还给农民,让农民管理自己”。３.发明一个安定祥和的环境。安居才干乐业。这是建设社会主义新农村的基本条件。安居不仅仅是住房条件的改善,更体现在生活环境的安定祥和上。当前，一些地方农村治安形势不容乐观。其一，大量青壮年外出之后,剩下的都是老弱病残、妇女儿童,群众联防、自防能力极大减弱,犯罪分子如入无人之境,一些村庄对违法犯罪行为的抵抗力量几乎为零。其二，农村警力严重局限性。城市有充足的警力做保障,而农村警力局限性。美国万人拥有６5个警察,我国只有1２个左右,农村更少，几万人的乡镇往往只有一个三、五名警察的派出所。并且，农村公安工作只重于“打”，不重于“防”。其三，当前正处在社会转型期，农村社会矛盾纠纷增多,特别是家族、派性矛盾突出。其四,个别地方黑恶势力横行，欺行霸市，制造事端，插手纠纷,对农村社会治安影响最坏、危害最烈、后果最严重。以上这些因素,导致近年来农村侵财性案件、恶性案件、青少年犯罪案件等明显增多，特别是杀人、伤害、抢劫等等暴力犯罪案件急剧增长。近年来发生的震惊全国的多起强奸、杀人、灭门案,受害者所有是农民。对此，应切实加强农村公安干警力量,可以把乡镇机构改革中分流出来的一些富余人员，特别是军转干部，充实到公安队伍中来，并建立健全以防为主、狠抓防范、打防结合的工作机制；大力推行基层干群发明出来的群防群治的实践经验，坚持走群众路线；加强对青少年的法制宣传教育,形成学校、家庭、社会“三位一体”的教育模式，着力解决一些青少年有学不上、有家不归、有业不就的问题；把打击农村黑恶势力作为当前和此后一个时期农村社会治安工作的重中之重，给农民一个安全、舒心的生活环境。４.大力推动现代文明进乡村。乡风文明是社会主义新农村的重要特性。然而,农村教育文化卫生等社会事业发展滞后、亿万农民不能公平地享受现代文明成果,恰恰正是新农村建设最薄弱的环节。从教育看，国家教育经费大部分用于城市，农村人口初中以上文化限度的占3９.1％,城市则是65.4％,92%的文盲、半文盲在农村，农村中学生是城市的４倍,而国家中学教育经费投入中农村只占38%，教育不公已成为城乡之间的最大不公。从卫生看，90%以上的农民是无保障的自费医疗群体,65．4%的乡镇没有卫生院,占全国总人口近60%的农民仅享用20%左右的医疗卫生资源,城乡人口盼望寿命相差近6岁,城乡“生命价值剪刀差”已经形成。从文化看,农民文化消费支出日益增长，但农村文化娱乐极其贫乏，近几年全国有700多个县级图书馆因缺经费没有购书。农民看书难、看戏难、看电影难的状况进一步加剧,农村“文化荒漠化”现象在不少地方存在。城里人可以花数千元听一次音乐会,而农民只有“娱乐靠酒”了,于是，格调低下的“文化垃圾”向农村蔓延,“黄赌毒”和邪教组织乘虚而入、屡禁不止。社会主义新农村,不仅要新在广大的农村人口享有丰富的物质生活上，更要新在提高农村文明限度、使农民和城市居民同样可以享受到丰富、健康的文化生活上。必须加快发展农村教育文化卫生等各项社会事业，加强农村精神文明建设。其中，要特别重视以下几个问题：一是保护农村传统文化。中国农村传统文化遗产之丰富,在世界上首屈一指,然而由于“文革”的文化劫难和改革开放后西方强势文化的冲击,以及政府、城市“主流社会”的歧视，中国农村民间文化（如戏曲、秧歌、剪纸、刺绣、中医、书法、民乐、民俗、礼节、传统技艺等)正迅速消亡，民间艺人急剧消失,民间艺术日渐衰落。而韩国、日本都把弘扬传统民间文化作为民族现代化的重要动力,西方国家重大传统节日庆典都非常隆重、神圣。应以立法的形式保护农村传统文化遗产，大力继承和弘扬优秀传统文化。二是推动城市资源下乡。现在,一方面,农村社会事业资源极度匮乏，另一方面，城市资源过度集中甚至闲置。胡鞍钢研究指出,我国80%的卫生资源集中在大医院，城市一些高精尖医疗设备的数量已经达成或超过发达国家水平，而农村基层卫生服务和资源的严重局限性甚至与落后的非洲国家相称。为此，应统筹城乡资源配置，通过政府引导和市场运作的方式,鼓励和引导资源下乡，实现城乡资源共享,实行城乡服务一体化。三是大力推动农村信息化进程。对农业发达国家的农民来说,电脑和因特网就和农业机械和气象报告同样重要。而我国目前1．6２亿网民中农民上网还不到所有上网人数的1%。在城市互联网飞速更新换代和普及的今天,农村基本上还是无网络知识、无网吧、无网民的“三无”地带。大力推动农村信息化,是解决农村小生产与大市场矛盾的有效手段，是实现农村社会生产力跨越式发展的重要载体，是引发农村社会发生深刻变革的重要突破口。应尽快把推动农村信息化提上重要议事日程。目前，当务之急,是在新农村建设规划中,把农村信息化建设纳为重要内容一并规划,特别是新规划的居民点,应所有开通互联网。四是重构农民生活方式。采用农民群众易于接受的好形式,循序渐进地引导农民文明生活,对的消费，破除陈规陋习，建立科学、文明、健康的生活方式。土地问题”申论参考范文-《命脉》

土地是国民经济的命脉。当前我国人口众多,人均耕地资源占有量相对较少,如何有效的保证国家的粮食安全,守住１８亿亩的耕地是关键。但近年来，随着国家经济的迅速发展,城市化进程的不断加快，大量的耕地被占用，我国所剩耕地面积一再逼近1８亿亩的警戒线。ﻫﻫ粮食生产是国民经济发展的根基,根基不牢，地动山摇，如何有效运用土地资源,保护耕地将成为各级政府亟待解决的难题。ﻫﻫ土地问题不仅影响着粮食生产，同时，由于征地制度的不完善，土地产权不明晰、土地二级市场问题突出等因素,导致了大批农民失地。不仅严重影响了失地农民的生活,使其丧失了生活的保障。同时大量流民的形成也给社会稳定埋下了隐患。土地运用率低下,大量建设用地闲置，导致市场“地荒”假象,使得部分地区用地紧张。不仅在一定限度上推动了房价上涨，产生地产泡沫,还严重影响了经济的健康发展。

ﻫ有效运用土地,守住1８亿亩耕地红线，建议政府从以下几个方面着手:ﻫﻫ第一,完善土地审批制度，严格土地征用程序。各级部门须按法律程序严格土地审批,做到有法必依,依法行政。不得违反法律和行政法规非法审批土地。同时,加大对土地征用的监督，对非法审批、占用土地的行为一定要严厉查处。ﻫ

第二，加大科技投入，提高土地的运用效率。一方面,应加强农业现代化的科技投入,大力发展现代农业，提高农业生产中的科技化水平，改变落后的农业生产措施,不断提高土地质量和生产能力。另一方面，加强土地管理和技术创新，有效开展土地复垦工作。将土地复垦纳入政府年度考核目的,采用有效激励约束机制推动复垦工作。ﻫﻫ第三，管理建设用地市场,增长存量土地。当前土地供应中存在的“地荒”流言，很大限度上是由于土地闲置导致的。一些地方不按经济规律办事,盲目铺摊子，上项目,同时，部分地区土地管理不力，城乡规划粗放,也是导致“地荒”顽疾的重要因素。因此，要规范建设用地市场,调整存量土地,严格控制大户型、低密度的住房建设,从主线上遏制“浪费”行为的发生ﻫ

为了满足日益增长的物质需求,保护土地资源是当务之急。各地政府应高度重视,从国家、民族的长远利益出发，采用有力措施保护耕地资源,保证我国经济发展健康有序，人民安居乐业和国家长治久安。推动垄断行业改革标准表述“垄断行业改革”背景:ﻫ垄断，在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。也就是说，在特定市场内的市场主体追求最大的垄断利益,或用政府赋予的权力或运用特许经营权，或者与其他经营者合谋，垄断市场，垄断价格,排斥其他经营者进入同业市场，从而损伤消费者权益,违反公共利益的行为。

垄断分三种:一是自然垄断,即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。二是市场垄断或经济垄断。在竞争性领域中,少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。三是行政性垄断，即政府及其所属部门运用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。ﻫ

改革垄断行业的重点是改革行政垄断。行政性垄断可分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式。现在的垄断重要是行业性的行政垄断，它们借助于对本行业的管理特权和实际控制力量,掌握市场资源与销售份额。行政性垄断导致的危害重要表现在：ﻫﻫ第一,损害消费者的利益。当垄断者真正垄断这些行业以后,控制产量,抬高价格，谋取高额利润,限制也许的竞争进入市场等行为方式的出现是必然的。

第二,与竞争性经营相比,垄断行业缺少技术进步、改善经营和提高产品质量的动力,阻碍技术进步和产业升级。垄断者将通过限制新的竞争者进入来控制整个行业的生产和经营，取得最大的利润。ﻫﻫ第三，垄断增长了开放市场与引入竞争的成本和难度。ﻫ

第四，垄断损害社会公平。行政性垄断引发的行业收入的巨大差异与各部门行业之间收入的不平等,已成为我国当前的一个社会性问题。从行业平均收入的记录公布看，人均收入排名前十位的大多是垄断性行业。收入水平的巨大差异反过来又成为克制资源流动与竞争,强化垄断的动力,导致新的收入机会的不平等。

“垄断行业改革”存在的问题:

ﻫ一、垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如电力、电信、民航、油气、城市供水(热、气等)、铁路、邮政等行业。但一些具有一定特殊性的商品(如食盐）、满足国家增长财政收入需要的商品(如烟草)的专营等,其垄断特点比较突出。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面,尚未形成规范化的准入制度。ﻫ

二、垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。部分行业呈现出从独家垄断转换为地区性垄断的倾向，竞争逐步演变为软预算约束的国企之间为强化市场垄断地位而进行的恶性竞争,政府管制的改革尚未提到议事日程。ﻫ

三、国有公司改革滞后。垄断行业中特大型国有公司改革明显滞后,已成为国有公司改革的重点和难点。

ﻫ四、监管制度改革刚刚起步，政府职能亟待转变。一是除电力外其他垄断性行业均未建立明确、独立和专业化的管制机构，责任主体不明,职能分散，管制低效果。二是政府管制职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关管制机构缺少有效的监督和制约，许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权,管制无规可循，人为因素大，决策过程透明度低，寻租风险加大。ﻫﻫ五、普遍服务等配套制度安排不到位。铁路、电信、电力等垄断性行业提供基础产品和服务的特点,决定了相关公司必须提供普遍服务。但是，如何调整本来普遍服务支出采用内部消化的方式，建立合理的普遍服务提供机制，是亟待解决的问题。ﻫ

如何推动“垄断行业改革”:

一、深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革。我国电力体制改革取得重大进展,政企分开、厂网分开基本实现,发电领域竞争态势已经形成,新型电力监管体制初步建立。当前应巩固已有改革成果，把电力体制改革继续推向进一步,重点解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置中的基础性作用发挥不够等突出问题。深化电力体制改革的基本原则是:坚持以改革促发展，坚持市场化改革方向，坚持整体规划、分步实行、重点突破。重要任务是:一是抓紧解决厂网分开遗留问题，逐步推动电网公司主辅分离改革。二是加快电力市场建设,着力构建符合国情的统一开放的电力市场体系，形成与市场经济相适应的电价机制,实行有助于节能环保的电价政策。三是进一步转变政府职能，坚持政企分开，健全电力市场监管体制。202３年国务院印发邮政体制改革方案并付诸实行，重要涉及：重组邮政监管机构，组建国家邮政管理局和中国邮政集团公司;改革邮政主业和邮政储蓄；完善普遍服务机制、特殊服务机制、安全保障机制和价格形成机制。下一步重点是继续贯彻贯彻好邮政体制改革方案，进一步完善邮政监管体系。通过改革重组，电信市场初步建立了不同规模、不同业务、不同所有制公司互相竞争、优势互补、共同发展的市场格局。目前，基础电信领域有六家全国性运营商，增值电信领域有1７００0多家经营者,其中9７%以上具有民营资本。要根据当前电信领域存在的深层次问题，继续贯彻电信体制改革措施。铁路行业改革重点是研究制定铁路投融资体制改革和铁路体制改革总体方案。ﻫﻫ二、稳步推动供水、供气、供热等市政公用事业改革。目前，城市供水、供气、供热普遍引入竞争机制,市政公用事业投资、建设、运营市场全方位开放,市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强。下一步市政公用事业市场化改革，应以维护公共利益为前提、以分类改革为原则。改革的重点：一是哺育规范竞争的市场主体。加快对传统国有公司的改造,使之成为合格的市场主体。同时,还要积极发明条件,引导非国有市场主体进入。二是营造有效竞争的市场结构。实现这一目的模式，就必须打破行政垄断、管制自然垄断、反对经济垄断。加快政府职能转变和机构改革的进程，建立与市场经济规定相适应的国有资产管理和运营体制，真正实现政企分开。三是形成科学合理的价格形成机制。价格形成机制是市场机制的核心，是市场发挥作用的最基本、最有效的形式。市政公用事业市场化改革必须把形成科学合理的价格形成机制纳入其中。四是构建与市场化相适应的监管体系。重要涉及市场准入与退出的监管、价格监管、产品与服务质量监管、运营安全监管、竞争秩序监管，并建立相对独立、专业的监管机构。通过有效监管，既保证市政公用事业的运营安全,又充足发挥市场机制的基础性作用。ﻫ

三、进一步放宽市场准入，引入竞争机制,实现投资主体和产权多元化。一是进一步深化垄断行业改革，必须实行政企分开、政资分开,加快构造垄断行业的有效竞争格局，加快垄断行业建立现代公司制度的步伐，加快推动相关行业的法制建设，逐步建立和完善公开透明、监管有力的垄断行业监管体系。采用多种形式，进一步实现投资主体和产权多元化。竞争性行业一般不要建立国有独资公司,同时尽也许消除非国有经济准入的障碍,以保证可以充足竞争，防止经济垄断的形成。对于由于竞争形成的经济垄断，则按照反垄断法的规定进行解决。对于部分基础设施和自然垄断行业,在避免反复建设和无序竞争的前提下,应当允许非公有投资者以参股形式进行投资，并尽也许发挥市场机制的作用。对市场机制不能发挥作用的领域和环节，则从各方面加强政府监管,以防止历史上曾经出现的"铁老大"、"电老虎"现象的发生。对于一些公益性的行业,鼓励社会资本积极参与投资，同时加强政府规制，既要保证投资者可以取得合理的收益，又要防止导致垄断，损害社会和消费者利益。二是实现投资主体和产权多元化可以采用多种途径。对一些赚钱性的运送、通信、能源等垄断行业,应根据条件成熟限度，逐步地、普遍地进行股份制改造。对于可以改造为规范股份公司的，应争取早日上市。对不能整体改制的公司，应采用分类、分解的办法,逐步实现股份制改造。对条件暂不成熟的公司应通过发行可转换债券的方式，分阶段实现股份制改造。在条件成熟时,应扩大社会债券发行的范围，以多种形式实现垄断行业投资的社会化,为垄断行业的股份制改革发明条件。推行股份合作制。它重要是由一家或几家公司(或个人）与政府授权的国有资产投资经营公司联合成立项目公司对项目进行投资建设,并按协定比例出资和占有股份。此种形式,由于有政府的参与，可以提高投资者对投资的信心，由于有私人资本的参与可以提高资金效率和经营服务水平。推动新型农村合作医疗标准表述

什么是“新型农村合作医疗”？

合作医疗是由我国农民自己发明的互助共济的医疗保障制度，在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。它为世界各国，特别是发展中国家所普遍存在的问题提供了一个范本,不仅在国内受到农民群众的欢迎，并且在国际上得到好评。在1974年5月的第27届世界卫生大会上，第三世界国家普遍表达热情关注和极大爱好。联合国妇女儿童基金会在19８０～198１年年报中指出,中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了初级护理，为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。ﻫﻫ合作医疗在将近50年的发展历程中,先后经历了２０世纪４０年代的萌芽阶段、5０年代的初创阶段、60~70年代的发展与鼎盛阶段、8０年代的解体阶段和９0年代以来的恢复和发展阶段。面对传统合作医疗中碰到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究,为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。ﻫ

随着我国经济与社会的不断发展,越来越多的人开始结识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的主线问题。而不解决好农民的医疗保障问题,就无法实现全面建设小康社会的目际，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表白,在农村建立新型合作医疗制度势在必行。２023年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出:要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”,

“到2023年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，“从2023年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参与新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补贴资金,地方财政对参与新型合作医疗的农民补贴每年不低于人均10元”,“农民为参与合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增长农民承担”。

温家宝总理在今年（编者按:２0０7年)“两会”的《政府工作报告》提出，要积极推行新型农村合作医疗制度,202３年要实现新型农村合作医疗制度(简称新农合）覆盖全国８０％以上的县（市、区）的目的，有条件的地方还可以更快发展。几年来，在党中央、国务院的对的领导下,各地区、各有关部门通力合作，广大农民群众积极参与,新农合试点工作积极稳妥地推动，取得了显著成效。

我国为什么要建立“新型农村合作医疗”？

ﻫﻫﻫ中国有13亿人口,其中多数生活在农村，农民的医疗卫生问题一直受到政府的关注。20世纪五、六十年代，中国政府曾经在全国推行农民与乡村集体共同出资、农民之间互助共济的合作医疗制度，较好地解决了农民的基本医疗卫生问题,受到世界卫生组织和很多发展中国家的推崇。２0世纪80年代以后，随着经济体制改革的推动，合作医疗赖以生存的集体经济逐渐解体,加上制度自身固有的缺陷,传统合作医疗开始出现大面积滑坡,大部分农民成为自费医疗群体,疾病经济承担日益沉重,“因病致贫、因病返贫”问题十分突出。

ﻫ为了减轻农民的疾病经济承担，缓解农民“因病致贫、因病返贫”的问题，２0２3年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2023]1３号）明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”)，到202３年,这一制度要基本覆盖农村居民。新农合制度是中国政府为提高农民的健康和医疗保障水平而进行的积极探索，是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重要内容，并作为国家“十一五”发展规划的约束性指标，受到了各级党委和政府的高度重视。

我国“新型农村合作医疗”面临的问题：ﻫ一、以“大病统筹”为主的模式难以从主线上解决农民医疗问题。新型农村合作医疗以“自愿参保”为原则。虽然人均1０元的缴费标准不会给农民带来太大的经济承担,但是健康的青壮年人群患大病风险较小,参与积极性较低，风险较大的高危人群则倾向于参与，这样逆向选择极容易导致农村合作医疗基金入不敷出。在政府投入能力有限的情况下，提高缴费标准将是维持新农合基金运转的唯一选择,但是费率的提高必然使农民的参合率下降，导致新农合基金最终崩溃。同时，“只报销大病”容易诱发农民将“小病当成大病医”的道德风险，导致医疗支出的急速上升。此外，和大病相比,对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病，１998年全国卫生服务总调查表白，农村约有37.７%的病人发病后并未及时就医,很多农民的大病都是由于耽误对小病的治疗而形成的。只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保健工作,必然不能从主线上改善农民的医疗保障状况。

ﻫ二、相同的人均缴费标准对于不同收入水平的农民有失公平。在新农合开展初期,制定统一的缴费标准是操作起来最简便的方法,但是在我国广大的农村地区，农民之间收入差距较大。收入较高的农户往往乐意参合，由于在大多数地区,只需缴纳10元就可获得部分“大病”医疗保障，回报率较高。而对于很多人均纯收入局限性百元的贫困农民群体，10元参合费仍是一笔不小的开支,并且缴纳后不能立即见到实效，因而参与积极性较低。结果就是——富裕的农民获得了农村合作医疗的好处,而贫困的农民仍然没有得到任何保障,这显然违反了建立新型农村合作医疗防止农民“因病致贫、因病返贫”的初衷。ﻫ

三、农民自愿参合的积极性不高。农民自愿参与是新型农村合作医疗顺利推行的基础和主线保证。虽然记录数据显示试点地区农民的参合率大都达成７0%以上，但是这些试点一般都是经济发展相对较好地区,农民的支付能力较强,并且本地政府为了产生示范带动效应，加强了宣传投入力度,有些地方为了高参合率甚至出现在强制参合的现象。然而现实情况是在经济欠发达地区，农民对参与新农合的积极性普遍较差。以欠发达的江西赣州为例，调查结果显示5０%的参合农户是在干部到家中说服后才交的，２０％的农户只是盲目地“别人交,我也交”。在已参合的农户中,70%的人不了解参合知识,绝大多数农户对农村合作医疗的目的和意义一知半解,普遍对缴纳的10元参与的新农合抱有较高盼望值,希望能立即得到回报，然而现状(大病统筹）又使农户积极性受挫，参合率自然不高。

ﻫ四、农村合作医疗筹资效率低下,成本过高。由于农民对新农合了解甚少,自愿参保积极性很低,为了保证较高的参合率，很多工作人员不得不挨家挨户进行宣传、说服工作，大部分的参合额都是工作人员一个一个谈出来的。再加上农村地区农民居住非常分散,交通不便，更增长了筹资成本。此外,工作人员办事效率低下也是导致高筹资成本的重要因素。赣州市的调查显示，只有30%的工作人员积极学习合作医疗知识，大部分工作人员都是按部就班地进行宣传讲解工作，办事效率自然就低。据了解，60%的农民对工作人员的工作作风不满意，进一步挫败了农民的参合积极性。ﻫﻫ五、农村合作医疗基金管理水平有待提高。现行的新农合基金管理模式重要有独立管理模式、银行(信用社）管理模式和保险公司参与模式三种。大部分试点地区采用的是“小而全”的独立管理模式，即各地区建立一套完整独立的、自上而下的管理系统,并配合一整套软、硬件措施。这样做虽然相对简朴,但是它导致了条块分割、自成体系、互相不能兼容的局面，成为各级地方财政的沉重包袱。特别是在经济欠发达的中西部地区,这种浪费的负面影响是相称大的。部分地区采用了在银行（信用社）设立基金帐户，做到专户储存、专帐管理、专款专用。虽然这样充足运用了银行庞大的业务网络,在收入和支出两个环节减少了管理成本,但是银行(信用社）的介入只是部分的，介入层次也很低,并不能真正提高新农合基金的管理和使用效率。少部分地区在新农合基金的管理中引入了保险公司。虽然保险业参与有助于控制新农合的运营风险,有助于节约政府成本，但是保险公司面临的最大问题就是对医疗机构的管控力度偏弱，对医疗费用上涨的控制还不够，并且引入保险公司又增长了保险公司与政府有关部门、医疗机构和参合农户的协调难度。

ﻫ六、农村医疗救助制度和农村合作医疗制度未有机地结合。医疗救助制度是由政府统筹协调，民政部门组织实行,卫生、财政部门配合，对患大病农村五保户和贫困农民家庭的医疗费用按一定标准给予适当补贴,以缓解其因病致病的一种制度。虽然医疗救助和新农合都是为了共同解决农民看病就医问题，但两者各有一套独立的筹资渠道、主管部门和工作对象。医疗救助资金重要来源于中央和地方预算、福利彩票的销售和社会捐助等,新农合资金则是由中央、地方和农户个人各承担1/3。医疗救助制度的运营依靠各地民政部门建立的管理机构，而新农合工作的开展则依赖于政府指导建立的单独的组织协调机构和经办、监管机构。总之,医疗救助和新农合在农村地区是完全割裂运营的,两者在机构设立、人员配备上存在大量的重叠，导致财政支出的巨大浪费。ﻫﻫ七、农村基层医疗机构服务水平低。在全国大部分省市基本上都实现了乡镇有卫生院,村村有卫生室,但是由于医疗设备条件差,医务人员素质低,并不能满足参合农民的医疗需求。以安徽省1６个“新农合”试点县为例，尽管在乡镇卫生院就医可比乡外就医多报销20％的医疗费用，但由于乡镇卫生院服务水平太低，60％的农户不得不选择在费用更高的县及县以上的大医院就医。更为严重的是，很多农村基层医疗机构限入了“缺人才——发展缓慢——经营困难——更缺人才”的恶性循环。据四川省卫生厅记录,四川全省乡镇卫生院中无专业学历的医务人员占4０%,本科、专科学历的人员仅占9.8%，乡村医生中大专学历为1%，无专业学历的为7２.5%，农村医疗人才匮乏已成为阻碍“新农合”长期安全运营的重要隐患。

ﻫ八、农村医疗机构服务监管不完善。目前，新农合医疗费用报销基本上限于公立卫生系统,并选择定点医疗单位时也没有引入竞争机构,这就保护了落后的公立卫生机构,不利于医疗机构工作效率的提高。并且有调查显示，很多医院被新农合选为定点医疗单位后,次均住院费和门诊费用上涨较快，不合理用药、不合理检查问题比较突出，农民从报销中得到的实惠被不断上升的医疗费用抵销了,在一些地区,甚至出现了医患双方共同欺骗新农合组织，骗取医疗补贴的现象。

ﻫ如何推动“新型农村合作医疗”?

一、加强农民的思想宣传工作。通过提高政府工作人员的素质和办事效率,转变粗放型的宣传工作,让广大农民意识到这种制度既不是政府的一项恩惠,也不是农民的一项承担，而是在政府的帮助、主导下的一项农民互助共济保障制度。ﻫﻫ二、改善农村医疗机构的服务水平。加强对农村基层卫生技术人员的培训,提高农村医疗人员的专业知识和技能，同时加大对农村医疗机构的投入力度，引进先进设备,改善医疗环境,从硬件设施上保障合作医疗制度的完善。

ﻫ三、探索建立稳定的合作医疗筹资机制。要在农民自愿基础上,探索建立形式多样、简便易行的农民个人筹资方式；同时进一步完善财政补贴资金的拨付机制，规范和完善中央财政和地方财政的资金拨付管理办法；有条件的地区可以根据自身财力和农民收入增长情况，相应提高筹资标准，探索建立稳定可靠、合理增长的筹资机制,进一步提高了医疗保障水平。ﻫﻫ四、形成科学规范的合作医疗统筹补偿方案。统筹补偿方案是新农合制度的核心,目前要在保证基金安全的前提下，想方设法逐步扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。试点中，许多地方采用了住院统筹加家庭账户的统筹补偿方案。有些地方增长了健康体检，门诊大额补偿,慢性病、地方病和住院分娩补偿等，扩大了受益面；有些地方运用医疗救助和基金结余进行二次补偿,提高了受益水平。尚有许多地方探索住院统筹加门诊统筹,从机制上探索进一步扩大受益面和提高受益水平。起付线、封顶线和补偿比例也直接关系到受益面和受益水平，各地也根据实际情况不断做出一些调整。统筹补偿方案要与基金的规模相适应,提高受益面和受益水平不能超过基金的承受能力,也不能由于盲目紧张基金透支,未经科学测算,人为地缩小受益面，减少受益水平。要科学研究、合理拟定基金的结余比例,提高基金使用效率，既要避免结余过多,也要切实防止基金透支,在此基础上调整统筹补偿方案,逐步扩大受益面，提高受益水平。ﻫ

五、加强合作医疗基金运营管理和经办能力建设。随着新农合的全面推动,基金规模越来越大,监管任务越来越重,财政部、卫生部要研究制订财务会计制度,各地区要不断规范基金监管措施，健全基金管理制度，形成有效的监管机制。审核报付作为基金运营中的重要环节,要不断予以改善,切实做到方便参合农民。采用参合农民就医时先付费后到新农合经办机构报销的地方,要积极发明条件，尽也许采用参合农民就医时由医疗机构垫付费用,医疗机构定期到新农合经办机构兑付的办法。这种办法既方便参合农民,也便于对医疗机构的监管，尚有助于精简经办机构的人员。同时，要积极推行计算机网络即时审核报付办法,提高审核报付工作的效率和质量。

ﻫ六、加强对医疗服务和医药费用的监管。加强农村医疗机构的内部管理，建立健全疾病检查、治疗、用药等方面的规章制度及行之有效的自律机制。有效开展农村医疗机构及其服务行为的外部监管，建立定点医疗机构准入和退出机制,实行动态管理;根据基本诊疗和药品目录以及收费项目和价格,严格监管医疗机构服务行为;采用单病种定额付费、按人头预付、医药费用清单制、加强结算审核和补偿报销情况公示等,有效监管收费行为，切实控制医药费用。对违规行为,要严厉解决，决不姑息。同时,要进一步规范农村药品零售价格和进药渠道。

ﻫ七、整合相关资源，大力推动新型农村合作医疗。另一方面,要着力整合相关制度、政策和社会资源，协同推动新农合制度发展,实行新农合制度与医疗救助制度的有机结合。20２3—20２3年,中央财政共投入１8.5亿元支持农村医疗救助制度建设，在一定限度上解决了困难农民无力参合和无力支付大额医疗费用的问题。一些地方开展的补充商业医疗保险,红十字会开展的贫困农民医疗救助，又进一步解决了这方面的问题。事实上，尚有许多在农村推行的政策,比如计划生育，扶贫开发，“降消”项目,艾滋病、血吸虫病、结核病和地方病等方面的防治政策，都可以通过部门协调,与新农合制度有效衔接。摘要：新型农村合作医疗是中央、地方政府和农户个人多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济组织，自建立以来取得了不少成绩但也存在很多问题。本文从新农合参与主体——农民、政府和医疗机构的角度目前新农合存在的问题，并分别提出了相应的政策建议。ﻫ关键词：新型农村合作医疗大病统筹ﻫ

一.新型农村合作医疗产生的背景和现状

改革开放以来，我国农村医疗卫生条件有了较大的改善，农村缺医少药的问题也得到了部分解决。但是由于农村医疗保障制度的长期缺失，医疗支出完全由农民承担，加上医疗费用不断上涨，广大农民不堪重负,看不上病、看不起病的情况相称普遍。2023年的调查显示，群众有病时,有48.9%应就诊而未就诊，2９.6%该住院而未住院。因病致贫、因病返贫现象在农村非常突出。为了解决农村医疗卫生发展滞后，农民健康得不到保障和由此引发的一系列问题,2０23年中共中央、国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确提出在全国逐步建立适合我国国情和农村群众需要的新型农村合作医疗制度,并于２023年在全国逐步展开了试点工作。

ﻫ新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持,农民自愿参与，个人、中央和地方政府多方筹集，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,重点解决日益突出的农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。

和我国旧有的合作医疗制度相比，新型农村合作医疗有新的特点:一是以政府为主导，由政府负责和指导建立新农合组织协调机构、经办机构和监管机构；二是靠政府投入为主的多方筹资方式，大部分地区都实行中央政府、地方政府和农民个人各承担1/3的承担比例;三是以农户自愿参与为原则，以县为单位进行统筹管理;四是以“大病统筹”为主，重点解决农民因患大病导致的经济承担。ﻫ

新型农村合作医疗开展仅三年时间，就已取得了较好的成效，对农民健康保障作用日益体现。截止20２3年终,我国开展新农合试点的县（市、区）已有678个,占全国县（市、区)总数的2３.７％,覆盖农业人口２．36亿人，参与新农合的农民达成1.79亿，累计筹资１15.4８亿元，补偿资金支出88.12亿元。尽管如此，新型农村合作医疗仍然遭到了一些专家学者的质疑。联合国开发计划署驻华代表处在北京发布的《202３年人类发展报告》中就评价“中国的医疗改革并不成功，中国的医疗体制并没有帮助到最应获得帮助的群体,特别是农民”。从新农合的三方参与主体——农民、政府和医疗机构来看,新型农村合作医疗面临严重的问题和巨大的挑战。

二．新型农村合作医疗参与主体的问题

(一)农民的问题

１.以“大病统筹”为主的模式难以从主线上解决农民医疗问题。新型农村合作医疗以“自愿参保”为原则。虽然人均10元的缴费标准不会给农民带来太大的经济承担,但是健康的青壮年人群患大病风险较小,参与积极性较低,风险较大的高危人群则倾向于参与,这样逆向选择极容易导致农村合作医疗基金入不敷出。在政府投入能力有限的情况下,提高缴费标准将是维持新农合基金运转的唯一选择，但是费率的提高必然使农民的参合率下降,导致新农合基金最终崩溃。同时，“只报销大病”容易诱发农民将“小病当成大病医”的道德风险，导致医疗支出的急速上升。此外,和大病相比，对农民健康威胁更为普遍的是常见病和多发病，1998年全国卫生服务总调查表白,农村约有37．7%的病人发病后并未及时就医,很多农民的大病都是由于耽误对小病的治疗而形成的。只负责大病统筹而疏于对小病的防治和保健工作,必然不能从主线上改善农民的医疗保障状况。ﻫ

2.相同的人均缴费标准对于不同收入水平的农民有失公平。在新农合开展初期,制定统一的缴费标准是操作起来最简便的方法,但是在我国广大的农村地区,农民之间收入差距较大。收入较高的农户往往乐意参合，由于在大多数地区,只需缴纳10元就可获得部分“大病”医疗保障,回报率较高。而对于很多人均纯收入局限性百元的贫困农民群体，１0元参合费仍是一笔不小的开支,并且缴纳后不能立即见到实效，因而参与积极性较低。结果就是——富裕的农民获得了农村合作医疗的好处，而贫困的农民仍然没有得到任何保障,这显然违反了建立新型农村合作医疗防止农民“因病致贫、因病返贫”的初衷。ﻫ

３.农民自愿参合的积极性不高。农民自愿参与是新型农村合作医疗顺利推行的基础和主线保证。虽然记录数据显示试点地区农民的参合率大都达成70％以上，但是这些试点一般都是经济发展相对较好地区，农民的支付能力较强,并且本地政府为了产生示范带动效应,加强了宣传投入力度,有些地方为了高参合率甚至出现在强制参合的现象。然而现实情况是在经济欠发达地区,农民对参与新农合的积极性普遍较差。以欠发达的江西赣州为例，调查结果显示50%的参合农户是在干部到家中说服后才交的,20%的农户只是盲目地“别人交，我也交”。在已参合的农户中，70%的人不了解参合知识,绝大多数农户对农村合作医疗的目的和意义一知半解,普遍对缴纳的１0元参与的新农合抱有较高盼望值，希望能立即得到回报,然而现状（大病统筹）又使农户积极性受挫，参合率自然不高。ﻫ

(二)政府的问题

1.农村合作医疗筹资效率低下,成本过高。由于农民对新农合了解甚少，自愿参保积极性很低，为了保证较高的参合率,很多工作人员不得不挨家挨户进行宣传、说服工作，大部分的参合额都是工作人员一个一个谈出来的。再加上农村地区农民居住非常分散,交通不便，更增长了筹资成本。此外,工作人员办事效率低下也是导致高筹资成本的重要因素。赣州市的调查显示,只有3０%的工作人员积极学习合作医疗知识，大部分工作人员都是按部就班地进行宣传讲解工作，办事效率自然就低。据了解，６0%的农民对工作人员的工作作风不满意，进一步挫败了农民的参合积极性。ﻫﻫ2．农村合作医疗基金管理水平有待提高。现行的新农合基金管理模式重要有独立管理模式、银行(信用社)管理模式和保险公司参与模式三种。大部分试点地区采用的是“小而全”的独立管理模式，即各地区建立一套完整独立的、自上而下的管理系统，并配合一整套软、硬件措施。这样做虽然相对简朴,但是它导致了条块分割、自成体系、互相不能兼容的局面,成为各级地方财政的沉重包袱。特别是在经济欠发达的中西部地区,这种浪费的负面影响是相称大的。部分地区采用了在银行（信用社)设立基金帐户，做到专户储存、专帐管理、专款专用。虽然这样充足运用了银行庞大的业务网络,在收入和支出两个环节减少了管理成本,但是银行(信用社）的介入只是部分的,介入层次也很低，并不能真正提高新农合基金的管理和使用效率。少部分地区在新农合基金的管理中引入了保险公司。虽然保险业参与有助于控制新农合的运营风险,有助于节约政府成本，但是保险公司面临的最大问题就是对医疗机构的管控力度偏弱,对医疗费用上涨的控制还不够,并且引入保险公司又增长了保险公司与政府有关部门、医疗机构和参合农户的协调难度。ﻫﻫ3.农村医疗救助制度和农村合作医疗制度未有机地结合。医疗救助制度是由政府统筹协调，民政部门组织实行，卫生、财政部门配合,对患大病农村五保户和贫困农民家庭的医疗费用按一定标准给予适当补贴,以缓解其因病致病的一种制度。虽然医疗救助和新农合都是为了共同解决农民看病就医问题,但两者各有一套独立的筹资渠道、主管部门和工作对象。医疗救助资金重要来源于中央和地方预算、福利彩票的销售和社会捐助等，新农合资金则是由中央、地方和农户个人各承担1/3。医疗救助制度的运营依靠各地民政部门建立的管理机构，而新农合工作的开展则依赖于政府指导建立的单独的组织协调机构和经办、监管机构。总之,医疗救助和新农合在农村地区是完全割裂运营的，两者在机构设立、人员配备上存在大量的重叠,导致财政支出的巨大浪费。ﻫ

(三）医疗机构的问题

１.农村基层医疗机构服务水平低。在全国大部分省市基本上都实现了乡镇有卫生院，村村有卫生室,但是由于医疗设备条件差，医务人员素质低，并不能满足参合农民的医疗需求。以安徽省16个“新农合”试点县为例，尽管在乡镇卫生院就医可比乡外就医多报销２0%的医疗费用，但由于乡镇卫生院服务水平太低,６0%的农户不得不选择在费用更高的县及县以上的大医院就医。更为严重的是,很多农村基层医疗机构限入了“缺人才——发展缓慢——经营困难——更缺人才”的恶性循环。据四川省卫生厅记录，四川全省乡镇卫生院中无专业学历的医务人员占40％，本科、专科学历的人员仅占９．8%,乡村医生中大专学历为1%,无专业学历的为７２.5％，农村医疗人才匮乏已成为阻碍“新农合”长期安全运营的重要隐患。ﻫ２．农村医疗机构服务监管不完善。目前,新农合医疗费用报销基本上限于公立卫生系统,并选择定点医疗单位时也没有引入竞争机构，这就保护了落后的公立卫生机构，不利于医疗机构工作效率的提高。并且有调查显示，很多医院被新农合选为定点医疗单位后,次均住院费和门诊费用上涨较快,不合理用药、不合理检查问题比较突出,农民从报销中得到的实惠被不断上升的医疗费用抵销了，在一些地区,甚至出现了医患双方共同欺骗新农合组织,骗取医疗补贴的现象。

三.解决新型农村合作医疗问题的对策ﻫ1、在解决农民问题方面，一方面，随着农村经济的发展和农村社会保障制度的不断完善,要有环节的将“大病统筹”模式过渡到“小病统筹”，最大限度地解决农民的健康保障问题。同时高度重视农村的卫生防止、保健工作。另一方面,改革缴费标准,适度参照已经较为完善的城乡职工医疗制度按工资收入缴费的方式，按照地区农民的收入差异分别制定不同的缴费率。最后，要加强农民的思想宣传工作,让广大农民意识到这种制度既不是政府的一项恩惠，也不是农民的一项承担,而是在政府的帮助、主导下的一项农民互助共济保障制度。ﻫ2、在解决政府方面,一方面要提高政府工作人员的素质和办事效率,转变粗放型的宣传工作，从而减少筹资成本。另一方面，因地制宜地建立农村合作医疗基金管理的新方式。既不能完全依靠一套独立的运营体系进行基金管理，也不宜将银行管理和保险公司这种高层次模式直接引入中西部欠发达的农村。并且必须实行基金使用管理的县、乡、村公示制度，保证农民的知情权和监督权。此外，要将农村医疗救助和农村合作医疗进行有效地衔接和融合,合并重叠设立的管理机构,提高运营效率。ﻫ

３、在解决农村医疗机构方面,一方面加强农村基层卫生技术人员培训,提高农村医疗人员的专业知识和技能。另一方面,加大对农村医疗机构的投入力度，引进先进设备，改善医疗环境，从硬件设施上保障合作医疗制度的完善。最后，要建立合作医疗定点医疗机构的准入和退出制度,引入竞争机构,严格控制医疗费用的上涨幅度。妥善解决农民工问题

ﻫ

农民工问题从表面上看是要解决保护农民工的合法权益,消除在就业方面的不合理限制,给予农民工应有的国民待遇等问题,而实质则是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍,构建一个什么样的社会阶层结构，是建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制，还是维持目前城乡分割的二元社会结构的问题。农民工问题解决得好与不好,是关系我国社会主义现代化事业的前程命运的大问题。因此,解决农民工问题已经到了迫在眉睫的时候了。

要从全面建设小康社会，把我国建成富强民主文明的社会主义现代化国家的高度，来结识和解决农民工问题。

现行的农民工的体制和做法，是在计划经济体制向社会主义市场经济转变过程中不得已而为之的权宜之计。在成熟的完善的市场经济体制条件下,可以不要也不应当要这一套农民工体制的做法。农民就是农民，工人就是工人。“农村富余劳动力向非农产业和城乡转移,是工业化和现代化的必然趋势”,（《十六大政治报告》)所有现代化的国家，都有一个大部分、绝大部分农民转变为工人、市民的过程。在当时的国情条件下，农村容不了这么多劳动力，农民要发展,城市也需要用工,但户籍制度等没有改革，不得已，只好当农民工。应当说，农民进城当工人,这是符合历史规律的。但搞这一套，这是计划经济体制后遗症的表现，也是我们改革不及时、不到位的恶果,所以给农民工带来了许多的苦难，给社会给政府导致了这么多的“麻烦”。客观地说,这都是计划经济体制、户籍制度惹的祸，本来可以不是这样的。因此,要解决农民工问题,不能就事论事,就农民工问题解决农民工问题,那是永远也解决不好的,而是应当从主线上改革现在已经形成的农民工这套体制和做法。要釜底抽薪而不能浅尝辄止。当然,现在已经形成了这样的格局,政府和有关部门出面作一些保护农民工合法权益的工作,也是完全必要的，是好事。ﻫ

(1）要改革户籍制度

现行的户籍制度是计划经济体制的产物，是为计划经济服务的，把公民分为农业户口和非农业户口两类,实际是两种不同的社会身份，不科学,也不合理，许多问题由此引发出来。它同现在实行的社会主义市场经济体制很不适应,是到了非改不可的时候了。要“统筹城乡社会发展”,要解决三农问题，要从主线上解决农民工问题，就一定要改革现行的户籍制度。但户口制度是涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题，必须由国家审阅度势，做出决策,在全国实行，才干解决这个问题。这件事已不宜再拖了。迟早要解决，早解决比晚解决好。改革了户籍制度,消除了农业户口和非农业户口的界线，也就消除了事实上存在的农民非农民的身份制，这就给农民工摘掉了农民的帽子,这就为从主线上解决农民工的问题准备了体制性的条件,数以千万计的农民工,早就在盼望户籍制度的改革了。户籍制不改,他们就永远不能转为正式工人,不能成为城市的居民,永远只能当农民工，融不进城市的社会，圆不了他们的梦！

（2）要改革现行的人事劳动制度ﻫ

本来企事业单位使用民工,要通过行政审批的人事劳动就业制度应当及时改革。各地区、各有关部门要取消对公司使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制,不得干涉公司自主合法使用农民工,要逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种特别是特殊行业和工种规定的技术资格、健康条件。对农民工和城乡居民应一视同仁。ﻫ

(３）制定规划,采用措施，逐步从主线上解决农民工问题ﻫ

农民工问题是在特定的历史条件下逐渐形成的,已有２0数年的历史，要从主线上解决农民工的问题，是一项大的系统工程。这不仅涉及到上亿农民工的切身利益，并且也关系到用工单位、用工城市有关部门和城市居民的利益，改革的难度很大。农民工是改革的动力，他们早就盼望改了,但他们势单力薄，无能为力。而有的城市,有的单位和公司,有的同志却认为现行的这一套很好,农民工“物美价廉”,招之即来，挥之即去，对他们最有利,并不想改革。所以此项改革,要靠党和政府，从国家的长远和主线利益出发来推行。要制定一套解决这个大问题的总体规划,出台若干政策和措施。可选择若干个城市进行试点，取得经验后，再在全国实行,从主线上解决农民工问题。“冰冻三尺，非一日之寒”，解冻和消融也需要一个过程。妥善解决农民工问题农民工问题从表面上看是要解决保护农民工的合法权益,消除在就业方面的不合理限制，给予农民工应有的国民待遇等问题，而实质则是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍,构建一个什么样的社会阶层结构,是建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制，还是维持目前城乡分割的二元社会结构的问题。农民工问题解决得好与不好,是关系我国社会主义现代化事业的前程命运的大问题。因此,解决农民工问题已经到了迫在眉睫的时候了。要从全面建设小康社会,把我国建成富强民主文明的社会主义现代化国家的高度，来结识和解决农民工问题。现行的农民工的体制和做法,是在计划经济体制向社会主义市场经济转变过程中不得已而为之的权宜之计。在成熟的完善的市场经济体制条件下，可以不要也不应当要这一套农民工体制的做法。农民就是农民，工人就是工人。“农村富余劳动力向非农产业和城乡转移，是工业化和现代化的必然趋势”,(《十六大政治报告》)所有现代化的国家，都有一个大部分、绝大部分农民转变为工人、市民的过程。在当时的国情条件下,农村容不了这么多劳动力,农民要发展,城市也需要用工,但户籍制度等没有改革,不得已，只好当农民工。应当说，农民进城当工人，这是符合历史规律的。但搞这一套，这是计划经济体制后遗症的表现，也是我们改革不及时、不到位的恶果,所以给农民工带来了许多的苦难，给社会给政府导致了这么多的“麻烦”。客观地说,这都是计划经济体制、户籍制度惹的祸，本来可以不是这样的。因此，要解决农民工问题，不能就事论事,就农民工问题解决农民工问题，那是永远也解决不好的，而是应当从主线上改革现在已经形成的农民工这套体制和做法。要釜底抽薪而不能浅尝辄止。当然,现在已经形成了这样的格局，政府和有关部门出面作一些保护农民工合法权益的工作,也是完全必要的，是好事。（１）要改革户籍制度现行的户籍制度是计划经济体制的产物，是为计划经济服务的,把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份,不科学，也不合理,许多问题由此引发出来。它同现在实行的社会主义市场经济体制很不适应，是到了非改不可的时候了。要“统筹城乡社会发展”，要解决三农问题，要从主线上解决农民工问题,就一定要改革现行的户籍制度。但户口制度是涉及到人口流动、迁徙等全局性的问题,必须由国家审阅度势，做出决策，在全国实行，才干解决这个问题。这件事已不宜再拖了。迟早要解决，早解决比晚解决好。改革了户籍制度，消除了农业户口和非农业户口的界线，也就消除了事实上存在的农民非农民的身份制，这就给农民工摘掉了农民的帽子，这就为从主线上解决农民工的问题准备了体制性的条件,数以千万计的农民工,早就在盼望户籍制度的改革了。户籍制不改,他们就永远不能转为正式工人,不能成为城市的居民,永远只能当农民工，融不进城市的社会，圆不了他们的梦！(2)要改革现行的人事劳动制度本来企事业单位使用民工，要通过行政审批的人事劳动就业制度应当及时改革。各地区、各有关部门要取消对公司使用农民工的行政审批,取消对农民进城务工就业的职业工种限制，不得干涉公司自主合法使用农民工，要逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种特别是特殊行业和工种规定的技术资格、健康条件。对农民工和城乡居民应一视同仁。（3）制定规划,采用措施,逐步从主线上解决农民工问题农民工问题是在特定的历史条件下逐渐形成的,已有２０数年的历史,要从主线上解决农民工的问题，是一项大的系统工程。这不仅涉及到上亿农民工的切身利益,并且也关系到用工单位、用工城市有关部门和城市居民的利益,改革的难度很大。农民工是改革的动力，他们早就盼望改了，但他们势单力薄，无能为力。而有的城市，有的单位和公司,有的同志却认为现行的这一套很好,农民工“物美价廉”,招之即来，挥之即去，对他们最有利,并不想改革。所以此项改革，要靠党和政府，从国家的长远和主线利益出发来推行。要制定一套解决这个大问题的总体规划,出台若干政策和措施。可选择若干个城市进行试点，取得经验后，再在全国实行，从主线上解决农民工问题。“冰冻三尺，非一日之寒”,解冻和消融也需要一个过程。外资运用问题标准表述

“运用外资”背景:ﻫ改革开放以来,我国吸取外资取得举世瞩目的成就。截至2023年终,全国累计实际使用外资金额达６508亿美元,来华投资的国家和地区近200个,世界５0０强公司约4７0家在华投资,外商投资设立的各类研发机构超过７50个。据联合国贸发会议调查，我国仍是对跨国投资最具吸引力的国家。ﻫﻫ改革开放的实践证明,吸取外资促进了国民经济连续快速健康发展,有效填补了我国国内建设资金的局限性，促进了国内技术进步和管理水平的提高,推动了产业结构调整和升级，发明了大量就业机会，培养了大批人才，增长了国家税收,加速了对外贸易发展,提高了我国经济的国际竞争力。通过吸取外资，促进了思想解放和观念更新，推动了我国社会主义市场经济体制改革进程和法律体系的建设。继续积极有效运用外资,是我们始终坚持的基本方针。ﻫ

“运用外资”面临的问题:ﻫ应当看到，当前吸取外资工作中也存在一些亟待解决的问题,重要体现在：ﻫ一、外商投资的产业结构仍需进一步优化。外资仍然集中在制造业领域，服务业吸引外资的比重较低；外资集中在中低档加工制造环节,研发特别是原创性的研发投入较少;部分外商投资于高消耗和污染性的项目，不利于我国经济发展方式的转变和走新型工业化道路。

二、外商投资区域布局不平衡。中西部地区吸引外资占所有外资额的比重仅为13%，东部沿海地区仍是我国吸取外资的重要地区，如不能有效改变这一状况,将有也许加大我国地区发展的不平衡。ﻫ三、一些地区在招商引资方面仍存在重规模、轻质量的情况。将吸引外资和GＤP增长一同作为政绩考核指标层层下达,在吸取外资方面有一定盲目性，也存在区域间恶性竞争、不计成本招商、违反国家有关规定滥用优惠政策等现象，不符合科学发展观的规定。

如何“有效运用外资”:

一、合理引导外资投向，优化产业结构。贯彻贯彻国家宏观经济政策，进一步鼓励外商投资研发中心、高新技术产业、先进制造业和节能环保产业,鼓励外商投资传统产业的技术改造和升级。鼓励外商投资公司引进核心技术,扩大技术溢出效应。要严格限制外商投资高耗能、高污染和对资源环境影响大的产业以及房地产产业。

ﻫ二、大力发展现代服务业，积极承接国际服务外包。积极稳妥地推动服务业对外开放,扩大服务业运用外资比重。引导外资投向附加值高的金融、物流、信息技术、软件及技术研发等现代服务业。抓住国际服务外包发展机遇,进一步完善鼓励服务外包产业发展的政策，加速哺育中国服务外包基地城市和服务外包公司。鼓励跨国公司将我国作为其服务外包业务的重要承接地。

ﻫ三、改善外商投资区域分布,促进区域经济协调发展。贯彻中部崛起、西部大开发、振兴东北的各项政策，适度放宽中西部地区外资准入条件，继续办好中部投资贸易博览会,加强对中西部地区特别是部分欠发达地区的投资促进援助工作,在信息交流、项目推介、技术培训等方面给予支持。推动东中西北部加强协作，鼓励东部地区加快机制创新和产业升级，促进中西部及东北地区承接产业转移；深化沿边开放政策。

ﻫ四、进一步促进国家级经济技术开发区增创新优势。继续发挥国家级经济技术开发区在新形势下的龙头示范作用，促使开发区逐步从生产制造向研究开发、现代流通等领域拓展,引导和鼓励开发区发展高新技术产业、节能环保产业和现代服务业，不断增强自主创新能力，力争再形成若干外资密集、内外结合、带动力强的经济增长带。ﻫﻫ五、健全相关法规制度，引导和规范外资并购。从全球范围的国际直接投资看,以并购方式投资的所占规模超过７0％，在我国吸取外资中，跨国并购所占的比例约占5%左右，外商直接投资仍然是我国吸引外资的重要方式。因此,我们要适应全球跨国