2023年基于公共属性的高等教育支出绩效的研究

基于教育公共属性的资源配置绩效的研究广东省教育厅基财处廖开锐本文基于公共教育支出绩效内涵和教育支出过程特性来构建多层次结构指标体系,并运用主成分分析法对这一指标体系进行经验检查,对各省的公共教育支出绩效状况进行整体性评价。一、高等教育的公共属性与政府的责任高等教育对于社会的巨大作用是有目共睹，不管其教学服务,还是科研和社会服务,都具有一定限度的公共物品的属性，教育的这种公共属性在《高等教育法》中得以明确和强化：设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益,不得以营利为目的。当然，高等教育也是政府的社会责任，是政府的公共服务项目之一,它通过设立高等学校,向公民提供高等教育及发展学术研究来履行其“公任务”。也就是说，政府在向公民提供高等教育过程中所行使的权力属于公共权力，是一种履行公共服务的行为。因此，政府在高等教育中,一方面必须承担起其公共责任，有义务、有责任运用教育经费这只看得见的手去介入、影响和校正高等教育改革的思绪、路线和目的，积极参与到高等教育物品的供应活动中来；另一方面要完善以法治为基础的公共治理结构，通过教育立法,贯彻高校办学的主体地位，明确政府与高校各自的责任、权利和义务,实现政府的社会管理职能与高等教育自我管理、发展职能分开,将高等教育权力下放到学校,实现政府对教育由微观管理职能向宏观调控职能的转变，真正使政府由过去对高校“划桨”转向为高校“掌舵”。二、政府在高等教育资源配置中的责任核心:公平与效率高等教育的发展，资源配置是一个不可回避的问题，资源配置对高等教育发展的基础作用决定着拥有核心决定权的政府在高校发展的责任。在“穷国办大教育”的背景下，政府主导教育资源配置模式是其必然选择,正如杨明所说“经济手段是政府向高等学校施加权力影响、渗透意志、获取利益的最有效的手段,拨款权是政府进行宏观调控的一根灵活的指挥棒”〔11〕。但这种选择也规定政府本着教育的公共属性和提供最优化服务的原则,在资源的配置中必须坚持“公平与效率”的原则。吴立保认为政府对教育资源配置的公平,就是公共财政投入和经费管理等要遵循教育发展规律,不改变本来的高等教育总需求状况,从战略的高度配置高等教育资源,常态地、连续地保证高等教育系统的整体质量１２〕。通过主导资源分派,政府积极承担了对高等教育的调控责任，保障政府在高等教育资源配置过程中维护教育公平的作用。但单靠政府权力配置资源所引致的资源管理过度集中、资源管理机构低效和资源分派不公等弊端也就显而易见。从世界各国高等教育资源配置的经验来看,政府权力、市场权力和学术权力的互相博弈与制衡是高等教育资源配置的客观规定。在我国,资源配置经历了计划经济向市场经济的转换，一元权力配置的格局被打破，多元权力格局正在形成，政府的职责不仅是担负起自身应有的资源配置的义务,同时要积极推动多元投资格局的形成,通过引入竞争机制,在有限财政的情况下实现教育资源数量与质量的迅速增长,促使高校不断提高公共高等教育的供应,进一步充实政府社会公共责任的履约能力。因此，教育公平与效率的关系实质上就是“教育资源配置的平等原则、差异原则和补偿原则”与“教育对于个人发展与国家发展的奉献率”之间的关系〔13〕。体现在解决政府与市场各自的失灵问题的过程中,政府与市场的职能发生了交叉与融合,从而维护着教育资源供应的公平与效率,即实现教育公平效率化和教育效率公平化的双重融合。三、绩效管理是贯彻政府资源配置责任核心的工具绩效管理(Pｅrｆormａnce－Ｍａnａgemｅnt，PM)，又称为目的—导向管理。20世纪80年代,引入西方国家公共部门管理理论之中，启动了公共部门从过去单纯追求行政效率和管理秩序，转而侧重服务质量、成本效用、“顾客至上”的新公共管理运动(NPM)。特别是进入90年代以来,对公共支出项目绩效考核从“经济性、效率性和有效性”的“3Ｅ度量”逐步过渡到“经济性、效率性、有效性和公平性”的“４E标准”度量,用多元价值标准体系来考核管理者的管理责任。这种“四维度量”的考核模式,规定管理者通过调整资源配置,以公民为本,强化责任机制，引入“结果导向”，关注终极产品是否符合并实现了既定的政府管理目的，寻求资源为政府效率、效益和公平服务的新途径。现代高等教育资源配置中,教育公平是一种教育权利的普遍化意义，是政府主导资源分派的结果,它使不同性别、社会阶层、种族、语言障碍条件和地区差异的学生规定获得平等的教育机会、资源和产出。但政府在保证全体公民享有均等教育机会的前提下,也在运用市场机制进行资源配置政策的实行与引导,这是由于资源配置在政府的控制下事实上是一种纵向配置，资源配置的内在规定是资源流动的横向化,而政府的过多干预将会割断横向交易,导致政府资源配置的纵向性将资源配置的横向性严重扭曲。同时，市场在自发配置资源时存在诸如市场信息滞后和措施盲目等弊端，会导致教育资源的极大浪费。因此，高等教育公平与效率只是分析资源配置问题的两个维度，没有主次和轻重之分。所谓的教育公平与教育效率都是相对的，没有绝对的“公平”和“效率”。强调政府在教育资源配置中的公平与效率实质就是加强教育财政支出的绩效管理，通过运用精细管理手段和科学的评价方法，对教育财政支出的全过程进行相关分析和控制，使财政资金从分派至使用均遵循提高管理效率、资金使用效益和公共服务水平的原则,实现财政教育支出的公平与效率的最优化组合。四、在政府教育资源配置中实现绩效管理的途径（一)法制化是推动政府在教育资源配置实行绩效管理的前提。美国在1９93年颁布了《政府绩效与结果法案》，而澳大利亚、英国等国也先后都制定了政府在公共资源配置中实行绩效管理的立法,并以此为基础建立起较为完善的政府绩效与管理体系,确立了绩效管理是公共领域改革的重要组成部分。近年来,虽然财政改革在参照国外经验的基础上有所突破，但现行《预算法》强调“遵从预算计划”的规定与实行绩效管理所需哺育和完善的共建共享的预算决策制度、公共利益在资源配置中的核心价值和标准等不适应,不能满足财政体制改革和绩效管理建立的客观需要。因此,运用立法手段,通过颁布如《评价准则》、《评价办法》、《评价工作规程》等法律制度和规范,确立绩效管理在政府资源配置工作的地位,保证绩效评价成为部资源配置的一个重要环节。建立推动绩效预算透明度的参与式预算制度,扩大公众参与渠道、提高公众参与限度,明确预算起草、执行机构在公众参与方面的职责,以保证参与式预算制度落到实处，从而将绩效管理与参与式预算有机联系为一体。（二)完善的契约关系是实现政府在教育资源配置绩效管理的基础经济学家认为，公平不是评判社会资源配置状况的唯一标准,效率也是必须考虑的一个重要因素〔6〕。虽然为公民提供高等教育是政府履行公共服务的责任,但政府在教育服务中的公共责任并不意味着政府在教育方面必须扮演直接生产者和提供者的角色。正如郑秉文所指出的:“政府介入和干预公共物品的生产绝不等于政府生产公共物品，更不等于取代公共物品的‘市场’”［2]。在现代大学制度下,虽然政府与高校都是作为独立的法人,但它们之间还存在一定的委托代理关系。这种委托代理关系反映在两方面:一方面是政府与高校之间是一种以命令与服从为重要内容的内部行政性委托代理关系，在这种关系中，政府既是高校的主办者,也是高校的管理者,同时还是办学者。从规划全国教育发展、划拨教育经费、制定各种教育法规政策，到学校内部事宜,如招生分派、校长的任命、教学经费的使用等，无不体现高校是一个受政府委托的教育执行机构。由于政府全面控制着教育资源,掌握着国家教育权,从而为公平资源配置成为也许;而另一方面是，在市场经济条件下,政府的行为受到严格的法律约束，《教育法》与《高等教育法》授予了高校独立于政府外的学校经营权,这就形成了政府与高校的外部行政委托代理关系。在这种关系里,许多本来政府规定高校提供和生产的公共物品现在可由市场来提供，或者引进竞争机制，高校可以代理也可以不代理,如项目拨款,科研项目等，高校想要承担项目，取得教育资源,必须以投标的方式与其他单位竞争,并将竞争结果以契约的方式将政府所要达成的管理目的固定化、法律化。这种外部行政委托代理关系,由于融入了市场因素，从而在配置资源方面发挥着较高的效率。上述分析表白,高校与政府之间的契约关系，正是实现政府对高等教育调控责任，维护高等教育资源配置过程中公平原则的需要,也是提高教育资源配置效率和教育产品质量的必然结果。(三)建立与教育活动相适应的评价体系是实现资源配置绩效管理的关键绩效评价结果对资源配置具有导向性的作用,只有能找到一套科学绩效评价体系,才干准确地度量出公共资源配置的实际效果。因教育活动结果具有长期性、滞后性和不可测量的特点,因而对教育资源配置的绩效评价必须结合教育活动自身的特点，从过程和结果两部分,来综合反映资源配置在公共教育活动的目的、过程和结果等方面绩效目前，政府通过部门预算将教育资源投入到教育系统并在系统内部被使用、消耗,转化生产出社会所需要的产品，实现对经济和社会产生影响。在此思绪下,通过对教育的内涵和活动过程分析认为，教育投入的公平一方面体现在过程公平，即公共教育资源配置的公平,另一方面就是结果的公平,即教育质量的公平，过程公平是教育公平的条件和保证，结果公平是教育公平的目的。而教育投入的效率则体现在教育支出活动的效率、效益和节约(即“三E”原则)。即公共教育支出的效益是指通过教育活动得到有益的结果，一般表现为教育对经济、社会发展的促进和影响，是一种体现在教育系统的外部的经济和社会效益，可以称为公共教育支出的外部结果绩效。公共教育文出的效率体现为教育活动为了最优地实现教育的外部结果绩效而必须在教育内部中实现的效率,表现为对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率，可以称之为公共教育支出的内部过程绩效。而公共教育支出的节约绩效，是将内部过程绩效和外部结果绩效综合起来考察，以最经济的过程来实现既定的结果。通过对绩效的内涵和教育支出活动过程特性的分析,可以清楚地勾勒出公共教育投入的公平和支出绩效考评指标体系构建思绪。即以绩效内涵和教育支出过程特性为两个构建依据,在内部过程绩效和外部结果绩效的基础上,从投人、过程、产出和效果来架构公共教育支出绩效考评指标体系。如图:从上图可以看出，公共教育支出绩效内涵的拟定规定了公共教育支出绩效考评的内容和目的,是指标体系构建的原则和依据;公共教育支出的过程特性从主线上体现了公共教育支出的内在规律和运作机理,为绩效考评指标按一定的原则进行架构和归类提供了依据。(四)建立资源配置绩效管理的载体。绩效评价的内容和目的是绩效评价指标选择的依据和原则，财政支出绩效评价体系的核心因素涉及:(1)评价指标体系,即反映财政支出绩效总体现象的特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性,揭示财政支出存在问题的重要量化手段;设立科学合理、层次清楚、实用可行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。(2)评价标准，即以一定量的样本数据为基础，运用数理记录的原理进行测算而得出的标准数据。评价标准可以具体将评价对象的好坏、优劣等特性通过量化的方式进行量度,是评价工作的基本准绳和标尺,是最后进行评价计分的依据，它决定了评价目的能否实现以及评价结果是否公平准确。现实中，教育资源通过部门预算的配置后，高校与政府之间形成了实质上的委托与代理关系，教育资源的所有权与控制权由此也形成了实质上的分离;由于委托人（政府）与代理人(各高校校长）之间存在信息颁布上的不对称和偏好取向不同,政府希望各高校的决策和行为尽也许符合社会公众利益需求,而各高校（特别是高校法人代表）也许由于自身的因素或个人目的的不同而产生“逆向选择”或“道德风险”，为解决这种矛盾,就必须完善的代理人约束机制,围绕政府高等教育所追求的公平与效率，根据教育活动内涵与特性，研究和设计出委托人对代理人所控制使用资源的最优考评机制，以实现委托人与代理人双赢的结果。(三）教育支出绩效评价体系绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段,也是编制绩效预算的前提。一个有效的支出绩效评价系统不仅能向公共服务的提供者揭示公众的满足限度和公共预期目的的实现限度，并且也能指明公共支出决策的改善空间和应采用的行动。基于上面的分析，要构建公共教育支出绩效考评指标体系，必须从公共教育支出绩效的内涵以及教育支出的投入、过程、产出和效果来构建公共教育支出绩效考评的指标体系。正如Ｅ．Ａ.汉纳谢克（E．A.Hanushek）在研究教育生产函数中所指出的,“假如学校的‘生产函数’是已知的，那么当资源增长或减少时就应当可以顶侧出将出现的结果，间题在于教育的‘生产函数’是未知的”。但教育过程中的各种经济指标我们是可以观测到的，这些指标就像是影响教育“生产函数”的各个变,对这些变量的系统评价,可以在某种限度上解释公共教育支出活动的绩效。可用于教育绩效评价的指标并非都可以和都需要使用,必须遵循一定的原则，才干保证绩效评价结果的科学性、准确性、可靠性以及全面性，达成预期的评价目的。1、指标的相关性。衡量指标与目的及项目目的有直接的联系，不能由于容易收集就使用,例如投人或产出的衡量相对容易,但假如与项目成果目的的相关性存在问题,单纯的投人指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。重要性原则,是指所选指标应能反映教育支出绩效某一方面的重要信息,而不是次要信息。２、指标的经济性。指标的选取要考虑实现条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息,否则，无论指标多故意义,在无法采集的情况下都没有实践价值;在满足评价目的的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息反复，选定的指标应承载尽也许大的信息量,从而可减少指标信息收集的成本,假如对于一个指标的“及格”和“满分”的标准尚不能形成较为客观的结论,评分就没有了依据。3、可比性原则,指标是用来衡量评价对象的“好”或“差”限度的,做出评价需要参照一定标准假如某个指标在不同国家或不同制度安排下有不同的实质含义,该指标也不适合作为评价指标。但如在一个实行留级制度的国家和一个实行自动升级制度的国家,复读率指标相应的实质含义就有本质不同,该指标就不具有国家间的横向可比性。此外,即使是在同一个国家,假如对待复读的政策前后有所变化,复读率的数字也会缺少可比性4、。目的性原则,教育产生的结果和影响十分广泛,对教育要达成的目的,不同时代、不同国家、不同的人都也许有不同见解，评价的目的在于更好地实现既定的目的。所以,在设计评价指标时，应结合教育支出要达成的目的或目的来设计。对反映目的达成效果的指标不应缺少。根据上述原则，以学科建设专项资金为例,选择适合实际情况的公共教育支出绩效评价指标体系,对各类指标进行解释和说明:所谓投人类指标:用于反映公共部门提供公共服务所投人的人力、物力和财力的变量。例如‘可以用来说明投人一项工作的总成本、投人资源的组合或者数量。对就业培训计划来讲②,此类指」标的例子有:投人的教师数量;投人的培训场地；投人的平常费用。所谓过程类指标:指公共部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况。显然,过程类指标也就是用于反映公共部门在提供公共服务工程中质量控制的限度和执行预算计划的变量。例如,说明公共服务提供工程中，是否按计划进行，财政资金的使用是否有浪费现象等。此类指标的例子有:培训是否按计划进行;根据管理指导方针设立的错误允许限度；培训支出预算调整的限度。所谓产出类指标:用于反映公共部门提供的产品或服务的数量或完毕的工作量等变量。简朴地说，是反映项目产出了什么和产出了多少。通过这类指标的历史比较,可以反映出工作的变动性或稳定性。此类指标的例子有：开设了多少班级;开设了多少门培训课程;开展了多少实习活动。所谓结果类指标:用于反映一项工作、一种做法或计划达成预期目的的限度的变量。结果反映了达成的真实效果和相应的影响。结果指标是从服务对象的角度来衡量的。例如,人力服务计划的效果可以和行为、技能、知识、态度、价值、条件、地位或其他方面有关。结果是参与者在完毕计划后在认知、思想或行为等方面发生的变化。此类指标的例子有:有多少人通过了结业考试;有多少人通过培训找到了工作；再就业后收人提高的限度。仅有上述的初始指标还不能对公共支出直接进行评价。要想对公共支出绩效进行评价,还需使用这４类指标互相间的关系来考核公共支出的效益性、效率性和有效性，这样才干最终对公共支出进行绩效好坏的评价。因此,有了这4类指标还不够,评价绩效还得在这4类初始指标的基础上，根据公共支出绩效评价的内涵构建效益性指标、效率性指标和有效性指标。所谓效益性指标：用于反映公共提供单位成本的变量,它往往可以通过投人类指标、过程类指标和相应标准的比较得出。比较的目的就是通过效益性指标考评为完毕既定质量和数量的公共服务,财政的投人是否最低。例如,公共服务的各项投人是否以最低的价格从市场中获得，公共活动过程是否存在浪费等。此类指标的例子有:一个接受再就业培训的人员所花费的公共资源;投人的培训设施的购买价格与市场平均价格的差异限度;培划11计划的机会成本与实际成本的差异限度。所谓效率性指标:用于反映既定的资源投人是否获得了最大的满足公共需要的公共服务产出，它往往是通过投人类指标和产出类指标比较得出。此类指标的例子有:单位公共资源投人所培训的人员;培训计划完毕的限度;培训支出超预算的限度。所谓有效性指标:用于反映公共支出目的的实现限度，但不仅仅如此，它还考虑相应的财政投人,并往往是将效率因素和效果因素放在一起考虑。例如，“所有修理的单位成本”是一个效率指标,“满意的修理的单位成本”则是一个有效性指标。通常，有效性指标用公式表达有一定困难。正由于如此，新接触绩效评价的部门喜欢一方面强调效果和效率的评价,等对绩效评价纯熟之后，才会进行一些有效性的评价。有效性指标的例子有:培训后找到工作的人员与预期的培训目的的差距;培训计划给地方经济带来的影响限度;培训计划改善居民的贫困的限度。（四）教育支出绩效的考核方法3、建立以竞争价值为核心的高等教育资源配置的策略基于上述分析,要实现资源配置上的公平与效率,在策略的选择上既需要以政府配置为主的公平机制，又需要积极引入市场运作机制通过竞争获得以提高资源运用效率。教育公平是一种教育权利的普遍化意义，高等教育的公共属性决定了政府的投入应当更多地从保证尽也许广泛的高等教育覆盖面出发,以体现高等教育资源配置的公平性。从目前对广东、浙江、江苏等的调查发现，为了高等教育资源配置的公平性，政府在教学拨款中以“综合定额”配置模式，建立生均经费最低保障制度，按照生均成本和学生数进行拨付,以保证基本维持经费对每所学校、每个学生的起点公平，维持学校发展的底线规定;同时，对于基础学科、基础研究和一些冷门学科在课题立项方面和项目上给予特殊资助，从而使每一个从事基础研究人员的基本研究经费有一定保障机制,从而维持维护高等教育资金配置的基本公平。在政府资源增量有限的情况下,通过竞争,以“需求主导”来优化高等教育资源配置，引入绩效机制，实现资源运用的最大化。引入绩效拨款的竞争机制是国际高等教育财政拨款的普遍取向,是通过绩效评价实现高等教育的绩效拨款。从对江浙粤等省的拨款机制调研来看，在现有的财政拨款制度中增长“绩效拨款”,建立“综合定额＋专项补贴＋绩效拨款”的拨款制度，是提高财政拨款的使用效率的重要方式,这也是改革开放以来中国高等教育资源配置总量的变化趋势呈现以增量创新为先导，逐步演进为以存量调整为突破的过程。新增的绩效拨款加大独立性的绩效拨款权重,通过设立发展性专门项目，向各高校招标,通过公平竞标获得接受政府支持的机会。政府与高校间的这种互动促使形成了基于院校水平的数量差别性拨款,使资源流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校,达成政府财政投向和高校经费所需之间的最优化匹配，进而实现经费使用效率的最大化。要科学地度量公共支出的绩效必须要有一套科学可行的指标体系。由于,。所以，选择科学的指标体系也就成为整个绩效评价工作的核心和评价目的实现的关键,这也是公共支出绩效评价工作的特性所在。建立一套绩效评价的指标，一方面要界定绩效评价内涵。由于绩这在相称限度上保障了指标体系的科学性和完整性。图3公共教育支出绩效考评指标体系两层次结构构建相应的我们将指标体系也分解为投人类、过程类、产出类和效果类绩效指标。为了保证指标体系的可操作性,还必须根据各个环节指标的具体类型来进一步分解上述各个类别的绩效,进而给出具体、直接的考评指标。即一个是基于绩效内涵的“三E”原则的内外部绩效的分解，另一个是基于过程视角的投人、过程、产出和效果的分解这时就需要通过与这3方面有关的间接指标。间接指标涉及活动的两个阶段４个方面的内容,即活动的投人、活动的过程、活动的产出以及活动的效果。由于可以