工程建设标准实施监督责任主体探析(第三子课题 杨瑾峰 张勇)(20123 已改)

PAGE17-工程建设标准实施监督责任主体探析引言：根据《标准化法》和有关工程建设的法律、法规规定，实施标准和对标准实施进行监督，既是工程建设标准化工作的重要任务，同时也是从事工程建设活动各有关单位的法定义务。从2009年住房和城乡建设部标准定额司部署新疆生产建设兵团开展的工程建设标准实施情况试点检查的体会看，进一步明确工程建设标准实施监督的各方责任主体及其职责任务，对于做好工程建设标准的实施监督工作，具有十分重要的作用。工程建设标准涉及各类建设工程的各个建设环节，量大、面广、种类多。作为经济建设和项目投资的重要制度和依据，工程建设标准应当是所有从事工程建设活动以及与工程建设活动有关的单位依法管理或工作的技术基础，都有实施标准或监督标准实施的职责。按照有关部门、机构和单位参与工程建设活动的目的、任务以及扮演的角色和在标准实施监督中发挥的作用不同，笔者认为工程建设标准实施监督的责任主体可以划分为四种类型，即：监管部门、监督机构、执行单位、咨询服务单位。关键词：工程建设标准、标准实施监督、责任主体一、关于监管部门与工程建设标准实施监督有关的监管部门包括两个方面。一是工程建设标准化管理部门，二是工程建设活动的管理部门。这些部门既是实施标准的决策者、推动者，也是实施标准的管理者、监督者。（一）工程建设标准化管理部门。包括国家、行业、地方等专门的或具有工程建设标准化管理职能的部门。在标准实施监督中处于综合监督管理的地位，承担标准制定、修订，构建标准实施监督的管理运行机制，完善有关法规制度和政策措施，建立标准实施监督的工作平台，提供法定的实施监督依据等职责。具体任务包括：确定标准实施及实施的严格程度，即：标准何时实施、哪些标准必须执行或自愿采用以及标准规定实施的严格程度等；组织对标准的技术交底，通过媒体发布标准信息、介绍标准有关情况和内容，组织编制标准宣贯教材、实施指南等辅助资料，组织开展标准培训、研讨、技术交流等，为标准实施监督提供技术支持；协调标准实施监督中的技术事项，如：对标准规定内容的进行解释、对采用不符合强制性标准的新技术、新工艺、新材料进行核准、对采用国外标准进行备案管理等；对标准进行动态管理，收集、汇总、研究标准实施监督中的意见、建议、需求等反馈信息，开展标准实施情况评估，适时调整标准的内容结构；开展标准实施情况的检查，掌握标准实施监督的其他责任主体实施标准和对标准实施进行监督的情况，突出使用标准的有效性、实施标准的全面性、执行标准的准确性等重点，采取奖惩措施，加强引导约束。（二）工程建设活动的管理部门。包括各级建设行政主管部门和其他有关行政主管部门。在标准实施监督中处于强化、促进和监督管理的地位，其职责主要体现在两个方面，一是在依法履行对工程建设活动进行行政管理的过程中，承担着加强标准实施的职责，有义务和责任要求所管辖的单位和个人执行有关工程建设标准；二是在所辖的行政领域或区域内，承担着监督标准实施的职责。在进行工程项目计划、规划、初步设计等行政审批或进行竣工验收时，应当对是否符合工程建设标准进行审查。在开展检查、督察、治理、整顿等活动时，应当对有关标准或个别重要标准的实施情况监督，并依法对违反工程建设标准的行为进行处罚。在处理工程事故时，应当把工程建设标准作为技术依据，并依法对违反工程建设标准的行为进行处理。具体任务包括：在制定有关法律法规和政策规定中，体现工程建设标准的技术依据作用，引导约束本行政领域或区域内的有关建设活动实施工程建设标准；鼓励本行政领域或区域内的有关单位和个人参与标准化活动，提高标准实施监督标准的水平和能力；配合标准化管理部门，完善本行政领域或区域内的标准体系，为实施标准提供前提和条件；结合业务管理活动，掌握标准实施监督情况，采取措施强化本行政领域或区域内标准实施监督力度；收集标准实施监督中的意见、建议等反馈信息，向标准化管理部门提出调整标准的建议；依据有关法律法规和政策规定，对违反工程建设标准的行为进行处理或处罚。二、关于监督机构由于工程建设自身的特殊性，目前，国家尚未成立专门的工程建设综合技术监督机构，工程建设的技术监督任务按建设活动或过程由相应的专门机构负责。因此，与工程建设标准实施有关的监督机构，通常包括政府主管部门以外的规划审查、设计审查、质量监督、安全监督、造价管理、招投标管理等机构。这些机构代表政府主管部门，承担着有关标准具体技术内容实施的监督职责，发挥着重要的技术把关作用，是监督工程建设标准实施的主体。（一）规划审查机构。包括各级规划管理部门委托的负责对报批工程项目规划进行评估、审查的机构。在有关标准实施中处于技术审查把关的地位，具体职责任务包括：熟悉并掌握规划类工程建设标准，了解并掌握与规划有关的设计类标准；依据规划标准和有关设计标准，对工程项目规划进行评估或审查；依法拒绝不符合标准要求的工程项目规划进入批准程序；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查；及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求；根据业务工作需要，可以依据标准，编制规划审查技术要点及计算机辅助软件等。（二）设计审查机构。包括各级建设主管部门和有关部门批准成立的施工图设计文件审查单位以及消防、环保、卫生、劳动、国土等设计文件审查机构。在有关标准实施中处于技术审查把关的地位，具体职责任务包括：熟悉并掌握设计类工程建设标准，了解并掌握与工程设计有关的其他类标准；依据设计标准和其他有关标准，对工程项目设计进行审查；依法拒绝不符合标准要求的工程项目设计进入批准程序；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求；根据业务工作需要，可以依据标准，编制设计审查技术要点及计算机辅助软件等。（三）质量监督机构。包括各级建设主管部门和有关部门成立的工程质量监督机构以及建筑节能、消防等监督机构。在有关标准实施中处于技术把关、现场监督的地位，具体职责任务包括：熟悉并掌握业务范围内的各类工程建设标准，组织开展工程建设标准宣贯、培训；依据工程建设标准，对工程项目施工质量安全进行现场巡回监督，在所辖范围内对在建工程项目，开展工程建设质量安全检查，依法查处和处理违反强制性标准的行为；依法拒绝不符合标准要求的工程项目通过竣工验收；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求；根据业务工作需要，可以依据标准，编制工程施工质量监督技术要点、手册等。（四）安全监督机构。包括各级建设主管部门和有关部门成立的建筑工程安全生产监督机构以及施工现场消防安全、环保、卫生、劳动保护等监督机构。在有关标准实施中处于技术把关、现场督察落实的地位，具体职责任务包括：熟悉并掌握业务范围内的各类工程建设标准，组织开展工程建设标准宣贯、培训；依据工程建设标准，对工程项目施工安全等进行现场巡回监督，在所辖范围内对在建工程项目，开展工程建设安全生产检查，依法查处和处理违反强制性标准的行为；依法拒绝不符合标准要求的工程项目继续施工；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求；根据业务工作需要，可以依据标准，编制工程建设安全生产等监督技术要点、手册等。（五）造价管理机构。包括各级建设主管部门成立的定额、造价管理站。通过落实合理的工程量、价等技术经济指标，在有关标准实施中处于技术支持和把关的地位，具体职责任务包括：熟悉并掌握有关工程量清单计价、工程量计算等工程建设标准定额，组织开展工程建设标准定额宣贯、培训；依据工程建设标准定额，对工程项目概算、预算、合同价、决算等进行监督，在所辖范围内对在建工程项目，开展工程量清单计价等工程建设标准定额检查，依法查处和处理违反强制性标准的行为；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求；根据业务工作需要，依据标准，组织编制工程预算定额等，为实施标准提供科学依据。（六）招投标管理机构。包括各级建设主管部门和有关部门成立的工程招投标管理中心、办公室等。在有关标准实施中处于技术把关的地位，具体职责任务包括：了解并掌握业务范围内的各类工程建设标准；依法拒绝不符合标准要求的工程项目招投标文件；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求等。根据业务工作需要，依据标准，组织编制招投标工作示范文本、评标标准等。三、关于执行单位工程建设标准的执行单位，一般包括：建设、规划、勘察、设计、施工、监理和加固维修等单位。这些单位直接参与工程建设活动，承担着具体实施有关标准的职责和义务，是工程建设标准的实施主体。（一）建设单位。包括各类建设工程项目的投资主体、投资人及其委托代建的机构或单位。建设领域投资主体多元发展，致使建设单位的表现形式多种复杂，但建设单位对特定工程项目建设活动的主导地位却没有变化。因此，在众多有关工程建设的法律法规或政策规定中，对建设单位的法定行为和义务都有规定。在工程建设标准实施方面，概括起来主要有三个方面要求：一是建设单位应当执行工程建设标准；二是建设单位不得明示或暗示设计单位或施工单位违反工程建设强制性标准；三是建设单位应当要求勘察、设计、施工、监理等合同单位按照工程建设标准执行。这三个方面的法定行为和义务，决定了建设单位在工程建设标准实施中的职责任务，具体包括：熟悉掌握特定工程项目的有关工程建设标准，并为落实标准规定提供条件；履行法定标准化义务，对采用的国外标准组织备案论证；针对不同合同单位，具体约定应当执行的工程建设标准及其责任义务；对合同单位执行工程建设标准情况进行督促、检查，并依照合同约定进行处理；拒绝接受不符合工程建设标准要求的勘察、规划、设计、检验等文件，拒绝不符合工程建设标准要求的工程项目通过竣工验收；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（二）规划设计单位。包括编制城乡规划和为编制城乡规划提供服务的各种机构或单位。城乡规划涉及城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划包含总体规划和详细规划，详细规划又细分为控制性详细规划和修建性详细规划，不仅种类较多，而且各类规划的内容深度和侧重点差异也较大。但是无论那一种规划，其编制和为编制服务的计算机软件等，遵守国家有关标准和技术规范的要求却是一样的。《城乡规划法》及其配套的法规或规范性文件规定：编制城乡规划必须遵守国家有关标准规范。结合现行工程建设标准和标准体系的有关内容，与城乡规划的有关标准规范包括两类：一是城乡规划专用标准，二是与城乡规划有关的设计类标准。这些标准都是规划设计单位应当执行的工程建设标准。据此，规划设计单位在标准实施方面的职责任务包括：了解工程建设标准制修订工作信息，组织本单位工程技术人员参加有关工程建设标准的宣贯培训；熟练掌握有关工程建设标准，并在特定城乡规划设计中认真贯彻落实；参与有关工程建设标准的制修订或审查、科研工作，在标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；建立单位内部的技术监管体制机制，严格执行工程建设强制性标准的有关规定；采用符合工程建设标准的计算机软件等辅助工具；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（三）勘察设计单位。包括为建设工程项目提供勘察和设计文件的各种机构或单位。不同类型的建设工程，其勘察、设计的阶段划分和工作深度要求不尽相同，但每一个勘察、设计成果都对建设工程质量安全等产生重要影响，甚至决定工程项目和建设活动的成败。规范勘察设计单位的行为是所有有关工程建设法律法规和政策规定的重要内容，标准是设计的依据，因此，要求勘察设计单位必须执行工程建设强制性标准并对勘察设计质量负责。综合有关工程建设法律法规和政策规定的要求，勘察设计单位在标准实施方面职责任务包括：了解工程建设标准制修订工作信息，组织本单位工程技术人员参加有关工程建设标准的宣贯培训；熟练掌握有关工程建设标准，并在特定工程项目的勘察设计中认真贯彻落实；参与有关工程建设标准的制修订或审查、科研工作，在标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；建立单位内部的技术监管体制机制，严格实施工程建设强制性标准和合同约定的有关标准；拒绝接受不符合工程建设标准的勘察设计要求；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（四）施工单位。包括从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程、装修工程新建、扩建、改建、改造等施工、安装活动的总承包、专业承包和劳务分包企业。就全部施工单位而言，无论是在人员规模、设备装备、技术水平、专业能力方面，还是在管理水平、组织方式、生产特点、人员素质方面，不同单位之间甚至同一单位的不同机构之间，都存在较大差异。由于建设工程不允许因为施工单位之间的差异而影响其质量安全或使用功能，因此，施工单位及其建设活动既是各级监管部门、监督机构等关注的重点，也是能否保证工程建设标准和其他工程技术要求落到实处的关键点。按照有关法律法规规定：施工单位必须按照工程设计文件和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料，在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议。这些规定，明确了施工单位在实施工程建设标准方面应当履行的三项法定义务：一是通过严格执行工程设计文件，确保勘察、设计类标准的规定得到落实；二是严格按照现行的施工技术标准施工，保证施工技术标准的实施；三是在施工过程中，对设计文件实施有关标准具有监督的责任。综合施工单位的三项法定义务，其在标准实施方面职责任务具体包括：熟悉有关工程建设勘察、设计标准，掌握有关工程建设施工、验收标准，并在施工过程中认真贯彻落实；了解工程建设标准制修订工作信息，组织本单位工程技术人员参加有关工程建设标准的宣贯培训；参与有关工程建设标准的制修订或审查、科研工作，在标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；建立单位内部的技术监管体制机制，严格执行工程建设强制性标准和合同约定的有关标准；拒绝接受不符合工程建设标准的施工技术要求；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（五）监理单位。包括从事施工现场监理和重大工程设备、设施监造等单位。国家推行工程监理制度是确保建设工程质量安全的一项重要制度，也是在建设活动中落实国家有关法律法规、政策规定和标准规范的一个重要保障。监理单位作为落实监理制度的责任主体之一，担负着工程监理的重要职责。按照有关法律法规的规定，监理单位在实施工程建设标准中的法定义务包括：监理工作应当执行国家有关工程监理规范；监理活动应当依照法律法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，并对工程质量和安全生产承担监理责任；审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准，实施中发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改。监理单位在建设活动中的这些法定义务，决定了监理单位在实施工程建设标准方面的重要地位。概括起来，其在标准实施方面职责任务应当包括：熟悉并掌握国家有关工程监理规范，并在监理工作中严格贯彻执行；组织本单位工程技术人员参加有关工程建设标准的宣贯培训，了解有关工程建设勘察、规划、设计标准，掌握有关工程建设施工、验收标准；拒绝不符合工程建设强制性标准的施工安全技术措施或专项施工方案实施，禁止不符合工程建设标准的施工行为，杜绝不符合工程建设标准的建筑材料、建筑构配件和设备在工程上使用或者安装，防止不符合工程建设标准的工程通过合格评定或验收；参与有关工程建设标准的制修订或审查、科研工作，在标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；建立单位内部的技术监管体制机制，提高单位工作人员的标准化意识；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（六）加固维修单位。包括从事工程加固改造设计、施工、装饰装修以及维护、修缮等单位。加固维修单位与前述标准执行单位最大的区别是针对既有工程，目的主要是提高工程寿命、调整工程使用功能、改善工程内外部环境或保证工程正常使用等。加固维修单位从事建设活动对象的特殊性，决定了实施工程建设标准的特殊性，一方面应当执行现行的工程建设标准，包括加固维修的专用标准和有关工程加固维修的标准；另一方面也需要根据要求掌握既有工程在建时期所执行的有关工程建设标准，甚至是已经修订或已废止的旧标准。对于前者，有关法律法规已有明确规定，加固维修单位的法定责任义务比较清楚，而后者，现行有关法律法规均没有明确的要求，一般是标准规定、合同约定或文件要求等。按照有关法律法规和实际工作现状，加固维修单位在实施工程建设标准中的职责任务包括：熟悉工程加固维修的专用标准和有关工程加固维修的其他标准，并在加固维修过程中认真贯彻落实；了解工程建设标准制修订工作信息，组织本单位工程技术人员参加有关工程建设标准的宣贯培训；参与有关工程建设标准的制修订或审查、科研工作，在标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；建立单位内部的技术监管体制机制，严格落实工程建设强制性标准和合同约定的有关标准；拒绝接受不符合工程建设标准的技术要求；接受标准化管理部门开展的标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。四、关于咨询服务单位咨询服务单位本文特指为工程建设活动提供技术咨询和技术服务的机构或单位，一般包括：以盈利为目的，为工程项目提供技术文件或评估论证报告的工程咨询机构，为建设活动责任主体提供检测结论的工程质量检测机构，为建设活动各方提供标准文本等技术依据的技术服务机构以及开展工程建设标准培训和技术咨询的其他社会中介机构等。这些单位通过为建设各方责任主体提供服务而影响建设活动的结果，其行为直接关系到标准的正确实施。由于现行有关工程建设的法律法规和政策规定普遍是“重主体、轻客体”，因此，对于这些影响建设活动的单位，较少甚至没有规定其责任义务，这也是咨询服务单位标准化行为不规范的重要原因之一。按照实施工程建设标准的要求和实际工作中存在的问题，结合兵团开展的工程建设标准实施情况试点检查结果，笔者认为，这些单位的行为对工程建设标准的实施与监督具有重要作用，在服务于工程建设各方责任主体并实现本单位经济利益的同时，应当承担实施标准相应的责任和义务。（一）工程咨询机构。包括编制项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告以及对项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、初步设计进行评估、造价咨询和工程项目后评价的机构或单位。工程咨询机构的类型较多，业务范围差别也较大，这些单位的行为和工作成果，直接关系到政府或投资者对拟建或已建工程的正确决策，并对工程项目未来的建设活动和使用产生重要影响，因此，国家和地方有关部门按照各自的职责和管辖权，都制定有相应的管理规章或规范性文件。从所能查到的政策规定看，尚未发现有关咨询机构实施工程建设标准的具体规定，但按照《标准化法》“强制性标准必须执行”的规定，工程咨询机构实施标准的法律义务并非空白。相对于工程建设各方责任主体而言，工程咨询机构除了应当执行工程项目实施阶段的标准外，还应当认真落实，特别是公益类和基础设施类工程项目决策阶段的有关标准。具体职责任务包括：熟悉掌握有关工程项目决策阶段的标准和工程勘察、规划、设计标准，并作为有关报告或咨询文件的重要依据；正式出具的有关报告或咨询文件，符合有关标准的规定；了解有关工程建设标准和项目建设标准制修订工作信息，组织本单位工程技术人员参加有关标准的宣贯培训；在有关标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；拒绝接受不符合工程建设强制性标准的技术要求；接受标准化管理部门开展的工程建设标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（二）工程质量检测机构。包括为施工现场材料、设备、构件、试块、室内空气质量等提供复检、抽检、检验结论和为建设活动提供设备调试、系统试验、检验、检测等结论的机构或单位。工程质量检测机构的行为和检测结果，直接涉及建设工程的质量和安全，建设主管部门对这类机构的管理比较严格，对接受建设活动责任主体委托的检测机构实行资质管理。由于工程质量检测机构工作性质和对象的特殊性，导致在实施标准方面具有两重性，一是接受委托的对象、内容、数量和要求等应当符合工程建设标准的规定，二是实施检测的手段、方法、设备和途径等尚应符合有关产品标准的规定。综合有关工程建设和产品质量检测的法律法规规定，工程质量检测机实施工程建设标准的职责任务包括：熟悉有关工程标准的规定，依据工程建设标准要求进行取样、抽样或见证取样检测；掌握有关产品标准，并按规定方法、手段和要求实施检测活动；正式出具的有关报告或咨询文件，符合有关标准的规定；了解有关工程建设标准和产品标准制修订工作信息，组织本单位工程技术人员参加有关标准的宣贯培训；在有关标准征求意见或审查环节，组织本单位工程技术人员讨论并提出意见；拒绝接受不符合工程建设强制性标准的要求；接受标准化管理部门开展的工程建设标准实施情况检查，及时向标准化管理部门反馈对标准及其技术规定的意见、建议和要求。（三）技术服务机构。包括为工程建设规划、勘察、设计施工、验收以及安全生产管理等活动提供工程建设标准文本、计算机软件、手册、导则等技术依据的机构或单位。技术服务机构不直接参与建设活动，但标准文本的正确程度、计算机软件的标准化水平、手册、导则等工具的质量和水平，很大程度上关系到工程建设标准实施的准确性。到目前为止，除单行的纸质标准文本外，还没有相应的法律法规或规范性文件对这类机构的行为和成果