第五讲理解层级制

公共资源管理谭荣浙江大学公共管理学院tanrong@治理结构选择的逻辑回忆交叉路口的例子市场治理结构混合治理结构层级治理结构交易属性交易费用K1K2O来源：Williamson(1991)如何减少交易费用？资产专用性：是指资产的可重复利用程度。具体测算可计为当前投资的机会成本与当前投资资产价值的比值。物理资产专用性人力资源专用性地点专用性时间专用性频率：是指相同的交易在特定的时间内发生的次数。不确定性：是指对交易的结果的不确定。几个题外问题为什么公务员岗位所需知识不高深，但被提供相对高福利且稳定的职位？思考飞行员、大学教授、公务员三种身份的人力资本专用性程度如何，有什么异同。管理模式的选择有投资专用性无投资专用性A理想的市场E政府为主的混合型D组建公司微观经济领域O来源：Williamson(1999)C市场为主的混合型市场内保障B存在风险无保障有保障非市场保障公共治理领域F政府管理从交换到交易长期交换（演化）后的结果专业化再思考Transaction作为社会活动的基础单元思考：有什么新问题会出现？给“市场”下一个定义一种自发的合作机制。它使得在利益上保持独立的个体为了实现各自利益的优化而进行自愿地交换（合作）。因为“1+1>2”。“1+1>2”=比如，专业化分工下的“整合”市场机制的核心：自由平等的利益优化和共赢形成价格促进竞争形成无形的手市场机制≠没有制度，但市场机制要求其核心机制尽可能不被扭曲第五讲理解（理论上的）层级制和（现实中的）政府本节课的主要内容理解层级制一个案例观察一些“交易”的组织形式一个家庭内部生活（transaction）是如何组织的？观察一些“交易”的组织形式然而，这个家庭的transactions是如何组织的？一个拥有39个妻子的丈夫和他的94个儿女及33个孙子（女）/news/detail.asp?articleId=3191

观察一些“交易”的组织形式一个公司公司内部的活动是如何组织的？观察一些“交易”的组织形式一个国家的政府政府内部的活动是如何组织的？BhutanChina理解层级制一种新的交易组织的方式层级制（hierarchy）isanarrangementofitems(objects,names,values,categories,etc.)inwhichtheitemsarerepresentedasbeing"above,""below,"or"atthesamelevelas"oneanother.层级制将一个交易的双方（多方）直接或者间接、纵向或者横向地联系在一起层级制的类型组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构不同等级的职能相同，但管理范围和权限不同（比如随着等级降低而逐渐变小）不同等级的职能不同，管理的范围和权限也不同U型、M型等U型(Unitedstructure)M型(Multidivitionalstructure)U+M型理解层级制通过层级制来组织交易对应于市场的原则——层级制作为组织方式的起源主观估价：also

a

signal

for

pricing从自愿到强制从自然状态到“利维坦”“有形的手”出现了互惠的初始目的但实际中可能受限也导致竞争：特定时间特定活动的层级结构，不同的结构会竞争理解层级制层级制的优势是什么？给具体的交换“定价”什么情况下层级制是一种比市场更优的“定价”方式？有形的手没有“hold-out

problems”组织的“合约”本质失之东隅，得之桑榆理解层级制层级制的劣势是什么?定价的信息成本主观估价的影响客观限制:区位,时机,

…异质性有形的手效率与公平合约下的关系锁定效应（Lock-in）路径依赖（Path

dependence）滥用权力（Misuse

of

power:rent

seeking）忠诚（Probity,uncertainty）小结：理解层级制层级制资源配置层次交换剩余、实现互惠、牺牲局部满足整体（大部分）增加的交易费用与降低的交易费用资源配置层次也是一种组织的形式：为了降低交易费用更关注内部的组织形式强制定价、有形的手、契约本质制度环境层次产权？法律？政府？社会基础层次对权力的认可理解“政府”（与市场对应）公司的视角市场中出现了公司改变了资源配置的手段目的是节省一定的成本市场中出现了政府提供基础规则新的配置规则潜台词：“政府”是一种新的规则该视角解释了“政府”出现的原因，但未能深入“政府”的内部欧美国家：四个层次的层级结构

四个层次的层级结构

选民（Voters）政党代表（Politicalprincipals）行政管理者（Regulators）被管理者（Regulatedagents）交易费用影响到政府内部组织结构的设计结构和过程影响层级制中的激励机制欧美国家：四个层次的层级结构

比如：以欧美国家将基础设施类的公共物品供应向私营化的转变为例Agent私营者必然有倾向性来垄断行业以实现自己的垄断利润消费者无法应对，只能由regulation来实现社会福利的提升

Regulators行政管理者面临着所管理企业（代理人）的信息不对称问题欧美国家：四个层次的层级结构

Political

principal面临行政管理者不直接对消费者负责政治委托者面临管理行政管理者的难题

Voters一般很难对政治委托者为了社会利益最大化而进行激励机制的设计，因为“搭便车”的问题。只有“careerconsiderations”and“thethreatofpoliticaltakeovers”两个因素能够左右政治委托者的激励认识政府：新的视角每个层次上的政府都可以落脚到为“委托代理关系(principal-agentrelationship)”社会以及相应的政府是基于一系列的纵向合约来解决相应的代理问题当层级制设计的激励机制逐层下降(委托)时,lossofcontrol必然会出现集权中的分权：中国土地管理的治理结构一个案例主要内容土地管理的简单背景土地经济管理的“集权中的分权”土地公共物品供给的“集权中的分权”总结与展望土地管理的简单背景法律界定的土地产权城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

——《中华人民共和国土地管理法》土地规划（计划）审批制度在数量上通过从上向下式的指标分配

控制土地在不同用途、时间、区位上的配置三大指标体系建设用地总量的指标耕地保有量的指标土地利用年度计划的指标

土地市场结构地方政府新增建设用地城市使用者农民集体农用地

农地征收“市场”城镇土地一级市场农用地

农地流转市场城镇土地二级市场农民

存量建设用地土地经济管理的“集权中的分权”为什么地方政府会积极行使土地的经济管理权力？中国经济增长之“谜”中国经济为什么能够保持几十年的快速增长？钱颖一（2002）、许成钢（2011）、张五常（2008）、科斯和王宁（2013）……从贫穷落后转变为中低收入的新兴市场经济GDP年均增长超过9%、人均GDP增长超4倍完全贫穷人口从2.5亿降低到5千万，比例1/3到1/25人均寿命从70年代的64岁增加到00年代的76岁1988中国GDP是苏联1/2，1998年俄罗斯是中国1/280年代中印人均GDP相同，现在中是印的2倍中国经济增长之“谜”“自由化、私有化和民主化是经济转型的必备条件”（Summers，1991）匈牙利、波兰、前苏联等的实际经验中国经济增长之“谜”：似乎并不满足这些所谓的必需条件，可为什么中国能够持续增长？中国经济增长之“谜”地区间经济发展的竞争

林毅夫、茅于轼、张五常、许成钢……市场化竞争的体现：地方政府是竞争的主体特征：分权化的经济发展模式问题是：为什么会竞争？集权化的政治和人事管理模式考核：GDP奖励：升迁+奖金“经济分权+政治集权”的模式一定程度上解决了经济增长在理论上的悖论私人产权弱化没有市场竞争政府过度干预问题是，地方政府拿什么来竞争？土地生产要素GDP增长率建设占地变化率从资源到资产老先生的回忆土地有偿使用制度的逐渐形成土地出让金是城市地租的体现，是地价的表现形式与土地税费的概念不同：主张的原因不同资源实现了资产价值从资产到资本资产到资本具有三个特征从有形到无形从贬值性到增值性从当期到未来收益：可融资性两种制度的出现，推进了这个过程商品房制度购买者开发商土地储备制度从调控到参与？抵押？土地的资本作用地方工业化的“原始资本”积累1987年底开始至2014年底，在全国累计收取土地出让金为22.15万亿元

“土地财政”现象土地财政是指地方政府依靠出让、抵押土地使用权来满足地方财政支出的现象中国经济周刊、中国经济研究院（2014）另一方面：要素市场的竞争现阶段市场经济的竞争进入了新阶段政府：“经营体制、价格机制、税制”等改革企业：市场竞争已经从最初的产品价格竞争过渡到产品质量的竞争，进而再过渡到要素市场的竞争引出了各级政府在市场转型中的特殊的地位和作用——土地是为数不多的“调控”类资源不过，地方政府似乎面临着一种循环的挑战

区域竞争需要改善基础设施和投资环境需要“以地生钱”来实现需要卖地需要有区域竞争的优势小结集权背后隐藏的分权式的治理结构中央通过分权的方式让地方政府代以行使土地经济权利，然后通过集权的方式约束地方政府的土地经济决策

激励的作用分权化的土地经济管理与地方政府经济发展总体目标相吻合

一定程度上实现了西方产权理论中“私有产权+市场化”的配置效果地方政府参与了市场化的过程市场机制确实在发挥作用

土地公共物品供给的“集权中的分权”为什么地方政府会积极履行土地类公共物品供给的义务？层级制模式：一般性的认识公共物品供给：典型的层级制管理优势：成本分担机制劣势：委托代理的难题现实中的一些现象早期挪用严格管理后的“上有政策、下有对策”替换日常经费安排更多工作岗位如何解决该问题？再看土地管理的目标孙文盛（2008）：“我国改革开放以来的土地管理制度一直是围绕保护耕地和保障经济发展展开的”。两者本身就是一种矛盾中央的态度：实现土地的经济功能，但又不能忽视土地的非经济功能地方的心态：在未有追责的情况下，只关注土地的经济功能我们很好奇——如果分权对提升经济效率确实有帮助的话，涉及公共物品供给类的土地利用管理困境（比如耕地保护）是否也可以通过分权来解决？

土地财政背后的隐忧新增建设用地的支撑模式经济低效：增长质量与繁荣中的泡沫粮食安全：耕地红线环境退化：边际土地开发社会安全：土地“非农化”与农民“本土化”耕地保护的另一个解决途径土地整理：补充和优化耕地资源

应对耕地资源数量上的减少和质量上的下降土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为（Longetal.，2009）

集权式公共物品供给的弊端地方政府总是有卸责的动机一种“公地悲剧”执行效率低效冗余、低效和实施过程中的信息不对称地方政府的财政负担

200120022003200420051.总规模（公顷）223969244162257014700516345242.总预算（万元）20225240085488806101262311526563.新增耕地（公顷）88644875074171100999936364.新增耕地率（=3/1）39.6%35.8%32.9%21.5%14.8%5.新增耕地地均投资（=2/3）2.284.586.5910.0312.31数据来源：全国农村土地整治专项清理检查资料（土地整治中心内部资料）

分权化的一种治理结构：公共品供给的项目制

此类公共品供给：财政经费的分配是核心层级制的经费分配和使用的绩效不是非常理想中国出现了独立于传统预算和决算制度之外的一种基于项目方式的经费分配方式，即所谓的项目制非官方的名词，仅是学术研究名词（渠敬东，2012）意外的效果：一种分权的效果，实现了激励和约束项目制运行过程的简单示例省级政府建设部

环保部国土部中央政府土地整理项目美丽乡村项目

污水处理项目

市级政府

县级政府

乡镇政府···

建设厅

环保厅国土厅···

建设局

环保局国土局···

···

打包后的整合项目以土地整理项目运作为例中央政府的政策打包和项目发包

中央政府发现只有能够同时实施“增减挂钩”项目，土地整理才对地方政府有吸引力中央政府对政策进行了“打包”：“土地综合整治”（2009年提出，2006年前后试点）中央政府政策创新的目标至少有两个

增加地方激励（获得用地指标），也提供了一种资金

实现土地高效重组和空间优化

省级政府的进一步政策打包以福建省为例造福工程（2011年）指标约束（2010年）交易平台（2012年）县级政府的能动性接包和打包首先上级政府不是全覆盖式地进行投资，如果地方政府认为负担过重，自然不会主动要求开展相应工作。

只有有利可图时地方政府才会主动要求开展土地综合整治的工作

不仅实现了土地综合整治的目标，还有利于地方经济社会其他方面的发展，最终体现为官员的政绩实际上，福建省主动“接包”的是21个开展小城镇综合改革试点镇和6个土地整治试点县。这些镇或者县级政府“先天性地”拥有一些优势，比如在土地政策、财税政策、基础设施投资政策等方面得到了省级政府的重点支持（Pan，2010）

地方政府在开展综合整治上是如何“打包”的？

一个试点县的具体案例：仙游县社硎乡白洋村白洋村共有村庄建设用地84.25亩，涉及旧房107户，拟安置88户，因安置区占用耕地面积5.23亩，最终核定增减挂钩指标79.02亩。

整个项目总预算为3288万元，用于新村建设与配套设施同步建设

总预算对于一个行政村来说是一个非常大的数字

完全由中央的土地综合整治专项资金解决又不现实

中央财政对土地综合整治的预算在2010年只有147.06亿元

按照白洋村3288万元的预算来看，中央的预算一年最多只能覆盖4472个村庄

全国共有637011个行政村（NBS，2008）

白洋村土地综合整治项目预算和资金来源

对白洋村项目的评价白洋村的土地综合整治对于仙游县政府来说是一种“名利双收”的项目完成土地综合整治的项目，满足中央政府土地整理的要求完成省级政府整村搬迁防止地质灾害的要求满足市县政府土地出让挂钩指标的要求甚至还有40.5万元的结余