第7章主要公共支出分析

第7章主要公共支出分析社会保障支出Contents教育支出基础设施投资支出12327.1教育支出教育支出是指政府用于教育事业方面的财政支出。教育支出在各国政府的公共支出中都占有非常重要的地位，并呈现出经济发展水平越高，教育支出占GDP比例越高的现象。发展中国家公共教育支出占GDP比例绝大多数超过4%，发达国家超过5%。3资金来源公共财政预算教育经费各级政府用于征收教育的税费企业办学中的企业拨款校办产业和社会服务收入用于教育的经费其他属于国家财政性教育经费。47.1.1政府介入教育领域的理论依据很多教育服务具有明显的外部收益教育是促进社会公平的重要途径资本市场的不完善5外部性尽管教育具有明显的个人收益，但是教育对全民族文化素质的提高、对社会秩序的稳定、对整个社会技术进步的推动等都具有很强的正外部性。教育对于社会的贡献具有公共产品性质。外部性是政府从效率角度承担出资教育责任的重要依据。6基本上具有公共产品性质的教育具有准公共产品性质的教育具有较强的私人产品性质的教育义务教育特殊教育工读教育以广播电视等形式进行的公开教育-------------------------财政拨款高等教育高中教育中等职业教育成人教育----------------------------政府补贴教育的外部性家教兴趣班补习班企业对员工进行的培训----------------------------市场运作教育产品具有外部性。根据外部性的不同，可以划分为以上三种类型。78高等教育中等教育初等教育外部性弱外部性强政府补贴份额小政府补贴份额大促进社会公平受教育权是公民的一项基本权利，是每一个公民的生活和发展共同具有的必备部分。詹姆斯·托宾的商品平均主义（commodityegalitarianism）认为某些特定商品（如教育、医疗照顾、食品券）应当进行平均主义的分配。这些商品对生命和公民权利是至关重要的，应予以保障。且这些商品的平均分配不仅有助于改善未来人力资本和收入分配，在实践中往往还易于操作。93.资本市场的不完善。虽然教育是一种人力资本投资，应由个人及家庭支付部分成本，但人力资本投资的风险要大大高于有形资本。10有形资本可以抵押，人力资本不可抵押。人力资本回报较高，但不稳定。社会对人力资本投资契约的有效性以及管理费用均不同于有形资本投资。经济困难家庭很难获得人力资本投资所需的贷款，由政府提供教育服务或为教育贷款提供担保、补贴，帮助经济困难学生完成学业，也成为政府介入教育，特别是高等教育领域的一个重要原因。117.1.2教育支出的负担结构多数国家的财政承担了大多数的基础教育经费，而高等教育的公私负担结构存在两极分化。12从OECD各国的平均趋势来看，政府对基础教育的干预力度要大于高等教育。与OECD国家相比，我国政府承担教育经费的比重有所偏低。132010年我国教育经费负担结构14公共财政教育经费在政府间的负担结构实行集权制的国家，中央政府所负担的教育支出比例较高；实行分权制的国家，地方政府承担了较大比重的教育支出。15基础教育政府负担结构的四种类型中央政府既是基础教育资金的最初提供者，又是主要的最终支付者。爱尔兰、新西兰（100%由中央直接承担）、法国等。中央政府是资金的主要最初提供者，但通过转移支付划拨给省级和地方政府。韩国（中央负担68%，但99%的资金最终是由省级和地方政府支付的）、墨西哥和智利。16基础教育政府负担结构的四种类型省级政府是基础教育主要提供者，但通过转移支付拨付给地方政府。如：加拿大（省级政府提供了74%的资金，但将大部分拨付给地方政府使用）、美国地方政府负担了主要的基础教育资金。如：挪威、波兰等（地方政府承担90%以上经费）17在高等教育阶段，绝大多数国家存在基本相似的分工格局：中央和省级政府承担了主要的资金；中央对省级和地方政府的转移支付很少。1820032005200720092011普通高等教育42.2335.8533.4433.5330.65普通中学0.150.100.630.460.72普通小学0.020.020.200.360.5719我国中央政府公共教育支出占公共教育总支出的比重（%）我国基础教育实行地方负责、分级管理。高等教育教育经费的政府责任以省级政府为主，中央和地市级政府为辅。7.1.3我国教育支出分析在校人数入学率高等教育各级各类学校在校人数3.18亿小学学龄儿童净入学率达到99.7%初中阶段毛入学率达到104.1%

高中阶段毛入学率达到86%高等教育学生规模增加研究生规模增加

高等教育大众化20评价教育财政的好坏存在三个标准充足效率公平21

财政性教育经费占GDP的比重：2006年，97个国家平均水平4.7%，2009年，OECD国家平均值为5.4%。221.财政教育支出绝对总量虽然逐年稳定增长，但是以占国内生产总值比重衡量的相对总量仍不足我国公共教育支出总量、结构和效率所呈现的特点公共教育应重点投入到外部性比较强、更有利于社会公平的初等教育或义务教育。高等教育投入应采用成本补偿制度，经费来源应该多元化，不应完全依靠财政性投入。232.财政教育支出在不同教育层次中的配置结构虽然有所改善，但义务教育仍然处于薄弱环节在各级教育中的生均教育经费应相对均衡。我国生均高等教育经费、生均中等教育经费与生均初等教育经费比例尽管呈现下降趋势，但与其他国家相比仍然偏高（1：1.30：3.38）。242009年中国与OECD国家公共教育支出中各级教育所占比例财政性教育支出呈现东部、中部、西部递减的阶梯分布；生均公用经费差异明显。城乡义务教育财政支出差异是我国公共教育资源配置不公平的最突出表现。随着中央财政转移支付力度加大，差距有所缩小，但依然明显。25西部地区中部地区东部地区3.财政教育支出在地区之间、城乡之间差距明显要将教育支出的规模与结构与提升教育质量结合在一起。教育生产函数研究关注教育支出的规模与结构能够在多大程度上促进学生学业成绩的提高，这对制定和评价有效率的教育财政支出政策有重要启示。少数民族转任教师比、专任女教师比、生均公用经费等人力、财力资源对学生成就有显著促进作用。而物力资源对学业成就基本没有显著影响。教学经验、生师比、教师工资等与教师相关的投入要素对教育质量的提升显著为正。264.教育财政效率不高，要不断提高学校资源利用效率7.1.3进一步思考不同教育层次的外部性程度不同以及在促进社会公平上的作用不同，决定了政府在不同教育层次上承担的责任并不相同。对于具有公共产品属性的义务教育，实行免费教育。对于非义务教育实行政府和社会受益各方共同分担成本的方式，并出于社会公平原则对贫困学生进行资助，逐步消除因经济困难带来的受教育机会不公平现象。公共教育资源配置公平是财政支出的重要原则。在平衡地区之间、城乡之间教育经费投入方面，中央政府和省级政府起着关键性作用。Point：构建适合我国国情的因素法转移支付模型通过指标体系衡量各地义务教育财政供给能力、义务教育财政需求以及财政努力程度等，进而构建因素法转移支付模型。27“教育券”制度教育券：政府发放给学生的具有固定面额的有价凭证，学生可以据此选择政府所认可的各种学校就读，教育券可以冲抵部分学费，学校凭券到政府部门换取教育经费。实践：2001年夏，浙江省长兴县教育局：《长兴县教育局关于教育券使用办法的通知》2001年9月起，凡就读民办学校的义务教育阶段新生，可获得一张面额为500元的教育券；2002年秋季，长兴教育券的受益群体扩展为贫困家庭学生。28关于教育经费支出的总结1．教育属于具有外部效应的混合产品，政府应承担一定的经费支出。但不同教育层次的外部性程度不同，因此，政府在不同教育层次中的出资责任并非完全相同。初等教育的外部收益更加明显，政府在初等教育中的责任相应地也更大些。2．保证每个公民享有基本的教育服务，促进社会公平是政府进行教育支出的另一重要原因。公共教育投入不足以及投入结构不合理是我国公共教育支出面临的两大问题，进一步提高公共教育投入比例，缩小公共资源在城乡之间、地区之间以及三级教育支出的差距，是我国教育投入领域未来改革的一个重点。3．发展私立（民办）教育，探索社会力量参与公立学校的新途径、新方法，在我国具有积极意义，一方面可以缓解政府投入不足；另一方面有助于促进竞争，提高教育资金使用效益。29基础设施：通常指永久性的成套的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务。7.2基础设施投资支出公共工程其他交通设施狭义的基础设施文化、教育、科学、卫生等部门提供服务时所需的公共服务设施公共设施电力、电信、自来水、垃圾处理、管道煤气等公路、大坝、灌溉渠道等水利设施铁路、港口、航道、机场、市内交通等307.2.1政府介入基础设施的原因31基础设施是经济增长的前提1有些基础设施规模经济显著，具有自然垄断性2基础设施普遍存在外部效应，难以通过收费弥补成本3良好的基础设施能够减轻贫困，促进公平4基础设施支出是政府调控经济的一个重要手段57.2.2政府投资基础设施的范围及介入方式私人产品公共财产电信城乡公交矿物燃料发电厂地下水城市道路乡村卫生设施（现场处理）地方电力输送铁路、机场、港口服务高压输电管道水供给系统地表水灌溉设施垃圾填埋城市污水处理城市间高速公路（收费公路）农村道路街道清扫交通信号控制俱乐部产品公共产品32非竞争性由弱到强外部性由低到高排他性非排他性外部性市场竞争潜力商品或服务特点收费补偿成本的可能性公共服务的责任基础设施的市场化指数允许市场经营程度的指标33公共产品程度越高，财政需要承担的财务责任越大。一般地，排他成本越低，私人付费的可能性越大。34效率角度市场化指数=1.0不宜在市场上出售，应采取政府公共提供方式。如：农村及城市道路、管道排污与处理、一级与二级灌溉网络。市场化指数=2.0基本适合在市场上出售，政府宜采取混合提供的政策，即政府经营，通过适当收费和政府补贴，达到收支平衡。如：城市自来水管道网络、港口与机场设施、铁路路基与火车站、水净化处理设施市场化指数=3.0最适合在市场上出售，对此类基础设施宜采取市场提供的政策。如：电信增值服务、电力或天然气运输几种基建项目融资方式BOT（Build-Operate-Transfer)建设-经营-转让政府将拟建的基建项目通过招商方式转让给某一公司，由其组建项目公司负责基础设施融资、建设和经营，并在协议规定的特许期内，通过向设施使用者收费方式回收投资，并取得合理收益，特许期结束，基础设施产权无偿转让给政府。TOT(Transfer-Operate-Transfer)转让-经营-转让指委托方将已投产运营的基础设施项目移交给被委托方在一定期限内经营，委托方凭借所移交的基础设施项目在未来若干年的收益，一次性从被委托方那融到一笔资金，再将这笔资金用于新的基建项目。PPP(PublicPrivatePartnership)公共部门与企业合作模式政府与企业签订长期合作协议，授权企业代替政府建设、运营、管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公众服务。适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。357.2.3我国基础设施投资支出分析我国基础设施投资的特点：36基础设施投资总量增长迅速基础设施的多元化筹资格局逐步形成基础设施资金投向长期以来“以城市为中心”的格局逐渐转变7.2.4进一步思考我国公共投资规模明显高于西方发达国家，需进一步提高非政府资金在基础设施投资支出中的比例。政府在基础设施投资的行业结构仍需进一步集中到私人资本不愿意或不能够很好提供的领域，从经营性基础设施领域退出。打破基础设施供给的垄断性，在基础设施领域引入竞争机制，提高基础设施服务质量。公共产品的政府提供并不代表公共产品也必须由政府生产。37关于基础设施建设支出的总结1．基础设施不但可以促进国民经济发展，而且还会影响收入分配，缩小贫富差距，所以基础设施是政府投资的一个重点。2．不同基础设施满足非竞争性、非排他性以及在促进社会公平方面的作用程度并不相同，公共提供应主要集中在农村道路、街道清扫、交通信号控制等私人资本不愿意或不能很好提供的领域，从经营性基础设施领域退出。3．基础设施的公共提供并不意味着基础设施的公共生产，如何在基础设施领域引入竞争机制，国内外改革实践给我们提供了许多经验。4．进一步扩大基础设施筹资中的社会参与力度，加大农村基础设施投入力度，提高基础设施建设、经营、管理中的市场化程度，是我国未来基础设施领域改革的重点。387.3社会保障支出社会保障：是指政府通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配而形成的专门社会保障资金，对社会成员在生、老、病、死、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。39我国的社会保障体系社会保障体系BECDA社会保险社会福利社会救济社区服务社会优抚40我国的社会保障体系社会保险国家通过立法采取强制手段对国民收入进行分配和再分配，形成专门的社会保险基金，对劳动者在暂时或永久丧失劳动能力和失业时的基本生活需要与基本医疗需求在物质上给予社会性自助和保障的形式和制度。社会福利是指国家和社会（包括企事业单位）为全体成员提供的各种福利性补贴和举办各种福利事业的总称，包括一般的社会福利、特殊的社会福利。社会救助是国家和社会对无劳动能力的人或因自然灾害等原因造成生活困难，为维持最低生活水平而向其提供的各种形式的援助，是最低层次的社会保障。社会优抚是国家和社会按照规定对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤的特殊社会保障制度。社区服务是指以城市街道居委会和农村乡镇村民委员会为依托，发动社会力量，倡导居民互助互济，以灵活多样的形式为社区居民提供社会福利和社会服务。41社会保险的含义——社会保障制度的核心保障对象是全体劳动者2资金来源强调权利与义务的对应关系，国家、企业和个人共同担负一定的比例3支付标准是维持基本生活水平4支付期限是丧失劳动能力或丧失工作机会的期间5遭遇风险的原因是在职业过程中丧失劳动能力或失去工作机会142我国社会保险的项目生育保险失业保险工伤保险医疗保险养老保险43社会保险VS.商业保险都要求受保人或其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用，且具有风险共担、互助互济的保险功能。社会保险商业保险目的为维护公民的基本生活需要，保证公民应享有的合法权益，不以营利为目的通过出售保险服务，获取盈利实施方式强制保险，由国家根据立法采取强制行政手段加以实施一般为自愿保险权利与义务关系权利义务对等。只要劳动者依法尽到社会义务，就有享受的权利，且所有人在尽到义务的前提下，享受的权利均等贯彻契约原则，“对等互利”。被保险人享受权利的多少，取决于投保金额的大小447.3.1政府介入社会保障的理由确保社会领域中公民不可或缺的6项基本权利的实现：基本的生存权、健康权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权-保险市场上存在的信息不对称使投保的人往往是那些更有可能获取保险费的人。商业保险无法消除逆向选择，需强制性社会保险。-市场失灵会导致收入分配不公平，社会保障通过其资金的筹集和待遇的给付，把一部分高收入社会成员的收入转移到一部分生活陷入困境的社会成员手中，弥补收入分配缺陷，实现公平分配的目标。1.社会保障体现了对公民基本权利的保障2.克服保险市场存在的“逆向选择”3.实现收入分配公平的需要-作为家长的政府强制增加个人对保险的消费，对未来可能发生的意外做出必要的防范。4.家长主义的表现457.3.2社会保障的资金来源及筹资模式主要针对贫困人群的救济性补助支出，包括社会救济、社会福利、优抚安置等.政府一般公共预算（社会保险基金预算支出）企业和个人缴纳的社保税（费）收入社会捐助社会保险基金投资收入社会保障资金的筹集，国家只作为支持者、后盾的角色，主要还是依靠企业和职工个人的缴费。养老保险：单位缴费工资总额20%进统筹，个人缴费工资的8%进个人账户。医疗保险：单位缴费在工资总额6%以内，分别进统筹和个人账户；个人按工资的2%缴费，全部进个人账户。政府指导下实行的一种强制性储蓄活动，接近于商业保险.慈善基金.社会保障资金的来源46社会保障的筹资模式1现收现付式2部分基金式3完全基金式47根据当期支出需要组织收入，本期征收，本期使用，不为今后的保障支出储备资金。√根据分阶段收支平衡的原则，确定收费率。在满足本期支出需要的前提下，留储一定基金，以备日后意外支出所需。在预测未来时期社会保障支出需求的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率。7.3.3社会保障对经济行为人的影响分析1.养老保险对储蓄的影响48诱导退休效应社会养老金的给付机制会诱使人们提前退休，而这意味着工作期的缩短及退休期的延长，从而要求人们在工作期增加储蓄。资产替代效应因为可以从社会养老保险中获得养老收益，故而会降低为退休消费而进行资产积累的需要，“资产替代效应”会减少储蓄。费尔德斯坦修正的生命周期储蓄模型个人储蓄的净效应取决于两个效应的对比，退休效应强于替代效应，则个人储蓄增加。49巴罗：社会保障的遗产效应

现收现付制下，养老金将由后代承担，为减轻后代负担而增加储蓄，并作为遗产留给后代。通过遗产机制，社会保障对个人储蓄的挤出效应为零。2.医疗保险中的逆向选择和道德风险问题逆向选择：事前的信息不对称导致的事前机会主义。存在于商业医疗保险由于保险公司事前不知道投保人的风险程度，从而导致高风险人群将低风险人群赶出保险市场，造成保险公司亏损。道德风险：事后的信息不对称导致的事后机会主义。既可以存在于商业医疗保险，也可存在于社会医疗保险由于投保人因参保而减少了个人规避和防范风险的动力，从而导致发病概率的提高。由于医疗服务的过度需求和过度供给