《行政法与行政诉讼法（第三版）》课件4章

第四章行政立法与其他行政规范性文件的制定第一节行政立法第二节其他行政规范性文件的制定第三节行政立法的效力等级、冲突及解决第四章行政立法与其他行政规范性文件的制定重点问题：

1、行政立法的概念与分类2、行政立法的原则3、行政立法的权限4、行政立法的程序5、行政立法的效力冲突及其解决6、其他行政规范性文件的概念、特征及种类第一节行政立法一、行政立法的概念二、行政立法的分类三、行政立法的原则四、行政立法的权限五、行政立法的程序六、行政立法的技术一、行政立法的概念行政立法是指特定的国家行政机关依照法定权限和程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政立法的特征主要有：1、行政立法的主体是享有立法权的行政机关。2、行政立法是制定和发布行政法规和行政规章的活动。3、行政立法是行政机关立法权范围内的行为。4、行政立法须依立法程序进行。二、行政立法的分类行政立法立法权的来源主体及适用范围目的与内容职权性授权性中央地方执行性创制性三、行政立法的原则行政立法的原则是指贯穿于行政立法的过程中，对行政立法起指导作用的基本准则。行政立法应当遵循以下几项原则：1、依法立法原则。行政立法必须依法进行。依法立法包括三层含义：（1）行政立法必须依照法定权限。（2）行政立法的内容必须符合宪法、法律、法规的规定。（3）行政立法必须遵循法定程序。三、行政立法的原则2、民主、公开原则。民主、公开原则包含以下几个方面的基本要求：（1）行政立法要把维护最大多数人民的最大利益作为出发点和落脚点，正确处理人民的全局利益与局部利益、长远利益和眼前利益的关系，立法的内容要反映或体现大多数人民群众的意志与利益。（2）立法程序要充分发扬民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。（3）要依法公布已通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义务的行政立法，应明确规定实施时间。（4）应设置专门的行政立法咨询机构和咨询程序，对特别重大的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序。三、行政立法的原则3、维护法制的统一和尊严的原则。我国的国家结构是单一制，中央和地方职权的划分，是遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。而且，立法是广大人民群众意志与利益的反映。体现人民群众意志和利益的立法应当有极大的权威、尊严，必须得到统一的遵守与执行。三、行政立法的原则4、协调、合理原则。协调、合理原则要求：（1）要从实际出发，实事求是地处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际。（2）要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。四、行政立法的权限（一）国务院的行政立法权限国务院的行政立法权是制定行政法规。根据宪法和立法法的规定，国务院制定行政法规的立法权限包括两类事项：1、职权立法事项。（1）《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。（2）国务院为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。2、授权立法事项。所谓授权立法事项，是指将本属于全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院立法，国务院根据此项授权而对此事项制定行政法规进行调整。（二）国务院各部门的行政立法权限国务院各部门有制定部门规章的行政立法权限，这是中央行政立法的另一种形式。《立法法》尚未对国务院与国务院各部委立法权限作出明确的划分。国务院各部门制定规章的权限问题，《立法法》也仅作了原则性的规定，还不够清晰和具体。根据该法第80条的规定，部门规章的行政立法权限应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。（三）有关地方人民政府的行政立法权限

有关地方人民政府（如省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府）依法享有制定地方政府规章的权限。地方政府规章制定权限涉及中央人民政府制定行政法规与地方人民政府制定规章之间的立法权限划分，地方人民政府制定规章与地方人民代表大会及其常委会制定地方性法规之间的权限划分。根据《立法法》第82条的规定，地方政府规章制定权限包括以下两个方面：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。（2）属于本行政区域的具体行政管理事项。五、行政立法的程序行政立法的程序，是指行政立法机关在制定、修改和废止行政法规和规章过程中所应遵循的方式、步骤、顺序等各种要素的总称。根据《立法法》的规定，结合国务院颁布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》及现行行政立法的实践，行政立法的制定一般应遵循以下程序：（一）立项1.行政法规的立项2.行政规章的立项（二）起草1.行政法规的起草2.行政规章的起草五、行政立法的程序（三）征求意见（四）审查1.行政法规的审查2.行政规章的审查（五）决定和签署1.行政法规的决定和签署2.行政法规的决定和签署（六）公布与备案1.行政法规的公布于备案2.行政规章的公布于备案（七）解释1.行政法规的解释2.行政规章的解释六、行政立法的技术行政立法技术是指行政机关在制定行政法规和行政规章的实践过程中总结出来的，能保障和提高行政立法质量的技巧与方法。行政立法技术贯穿于整个行政立法实践过程中，具体体现在行政立法的形式和内容两个方面。（一）行政立法形式方面的技术1、名称要规范、简明、准确。2、标明制定或发布的行政机关。3、序言。4、正文排列要规范。5、签署和附加部分。6、语言必须严谨、简洁、准确。（二）行政立法内容方面的技术1、弄清条文与规范的关系，做到规范明确并切实可行。2、明确列举被废除的法律规范性文件，保持整个法律体系的协调统一。第二节其他行政规范性文件的制定一、其他行政规范性文件制定的概念二、其他行政规范性文件的分类三、其他行政规范性文件的效力四、其他行政规范性文件的制定程序一、其他行政规范性文件制定的概念其他行政规范性文件的制定：是指国家行政机关制定除行政法规、规章以外的具有普遍约束力的决定、命令，规定行政措施等抽象行政行为的活动。其他规范性文件具有以下特征：1、主体的广泛性2、效力的多层级性与从属性3、规范性二、其他行政规范性文件的分类三、其他行政规范性文件的效力其他行政规范性文件虽然不属于法的范畴，但它们能为人们提供行为规则，具有普遍约束力，在行政管理中起着非常重要的作用，其效力主要体现在以下四个方面：1、他行政规范性文件对行政相对人具有拘束力和强制执行力。2、其他行政规范性文件对行政机关本身具有确定力。3、部分其他行政规范性文件是行政复议机关审理复议案件的依据。4、其他行政规范性文件在行政诉讼中可以作为法院审理案件的参考。四、其他行政规范性文件的制定程序根据国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》，参照行政立法的程序，结合实践经验，制定其他行政规范性文件应遵循以下程序：1、起草2、协商和协调3、征求和听取意见4、审核、签批第三节行政立法的效力等级、冲突及解决一、行政法规的效力等级、冲突及解决二、部门行政规章的效力等级、冲突及解决三、地方行政规章的效力等级、冲突及解决一、行政法规的效力等级、冲突及解决行政法规在效力等级上低于宪法和法律，高于地方性法规、部门行政规章和地方行政规章。1、行政法规必须根据宪法和法律制定，或者根据法律制定机关——全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定而制定。2、宪法与法律的效力高于行政法规，行政法规的内容不得与宪法和法律相抵触，否则，是无效的。3、行政法规应当在公布后30日内报全国人民代表大会常务委员会备案，接受该机关的监督审查。4、行政法规如有超越权限、违反宪法与法律规定及违背法定程序的，全国人民代表大会常务委员会有权撤销该行政法规。二、部门行政规章的效力等级、冲突及解决部门行政规章在效力等级上低于宪法、法律和行政法规，但与地方性法规、地方行政规章之间没有效力高低的区别。具体内容是：1、部门行政规章的立法依据是法律、行政法规及国务院的决定、命令，部门行政规章多是为了执行法律、行政法规而制定的。2、部门行政规章发布后30日内应报国务院备案审查，接受国务院的监督。二、部门行政规章的效力等级、冲突及解决3、国务院有权改变或撤销不适当的部门行政规章。4、根据《立法法》第95条的规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。5、部门行政规章与部门行政规章之间、部门行政规章与地方行政规章之间对同一事项的规定不一致的，则由国务院裁决适用。三、地方行政规章的效力等级、冲突及解决地方行政规章在效力等级上低于宪法、法律、行政法规以及同级和上级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，而与部门行政规章之间有同等法律效力等级。具体内容是：1、地方行政规章的立法依据是法律、行政法规及本省、自治区、直辖市的地方性法规，地方行政规章多为执行法律、行政法规、地方性法规的需要而制定。2、地方行政规章的内容不得与宪法、法律、行政法规以及本级和上级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规相抵触。三、地方行政规章的效力等级、冲突及解决3、地方行政规章在公布后30日内应报国务院、本级人民代表大会常务委员会备案，其中较大的市的地方行政规章还应同时报送所在省、自治区人民代表大会常务委员会和省、自治区人民政府备案，以备监督审查。4、地方行政规章与宪法、法律、行政法规以及本级和上级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规相抵触的，国务院有权改变或撤销，本级人民代表大会常务委员会也有权撤销本级政府制定的地方行政规章，省、自治区政府也有权改变或撤销下一级政府制定的不适当的地方行政规章。5、规章内部效力等级也不相同，部门行政规章与地方行政规章具有同等效力，在各自的权限范围内有效施行，部门行政规章与地方行政规章不一致时，由国务院裁决适用，省级政府的地方行政规章的效力高于本行政区域内较大的市的政府制定的地方行政规章。法律应用1、起草行政法规,应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定,与有关部门协商一致;经过充分协商不能取得一致意见的,应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由。起草部门应当对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案,报国务院决定。2、同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。法律应用3、行政法规的解释与行政法规具有同等效力。国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求。对属于行政工作中具体应用行政法规的问题,省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的,国务院法制机构可以研究答复;其中涉及重大问题的,由国务院法制机构提出意见,报国务院同意后答复。4、涉及国务院两个以上部门职权范围的事项,制定行政法规条件尚不成熟,需要制定规章的,国务院有关部门应当联合制定规章。该规章由联合制定的部门首长共同署名公布,使用主办机关的命令序号。法律应用5、规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情形之一的,由制定机关解释:（1）规章的规定需要进一步明确具体含义的;（2）规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见,报请制定机关批准后公布。规章的解释与规章具有同等效力。案（事）例案情简介：2002年7月，某港资企业投资27亿元人民币与内地某市自来水公司签订合作合同，经营该市污水处理。享有规章制定权的该市政府为此还专门制定了《污水处理专营管理办法》，对港方作出一系列承诺，并规定政府承担污水处理费优先支付和差额补足的义务，该办法至合作期结束时废止。2005年2月，市政府以合作项目系国家明令禁止的变相对外融资举债的“固定回报”项目，违反了国务院办公厅《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的精神，属于应清理、废止、撤销的范围为由，作出“关于废止《污水处理专营管理办法》的决定”，但并未将该决定告知合作公司和港方。港方认为市政府的做法不当，理由是：其一，国务院办公厅文件明确要求，各级政府对涉及固定回报的外商投资项目应“充分协商”、“妥善处理”，市政府事前不作充分论证，事后也不通知对方，违反了文件精神；其二，1998年9月国务院通知中已明令禁止审批新的“固定回报”项目，而污水处理