完善我国审计监督的法律思考

精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档完善我国审计监督的法律思考目录：1、完善我国审计监督的法律思考2、完善我国慈善捐助法律制度的几点思考完善我国审计监督的法律思考「内容提要」审计是对权力的制约，审计风暴是一场廉政风暴。如何使审计监督真正发挥职能，公开性是其前提和基础，独立性是其保证，完善审计制度、确立审计问责机制是其关键。「关键词」审计风暴国家审计审计监督2003年6月，一批违规大案在审计署向全国人大常委会所作的审计报告中曝光。这是审计署首次全文公布审计报告。其后的每年年中，国家审计署都会向全国人大常委会做年度审计报告，而这份报告每次都刮起一场席卷全国的超级风暴。媒体称之为“审计风暴”。我们可以看到，所谓的“审计风暴”实质是一场廉政风暴。准确地说，是一场以财政监督与公开为重点的廉政风暴，这在中国财政法治发展史上具有非常重要的意义。然而，风暴过后也给我们留下了不少需要深思的问题。审计监督作为我国法律规定的财政收支的主要监督途径，是否仅仅是一场风暴过去就行了？其审计出来的结果是否能够落到实处？又如何能够落到实处？如何加强、完善审计监督等等，都是我们要研究和完善的地方。一、审计是对权力的制约和监督审计，根据实施的主体和作用的范围，可以分为国家审计（或称政府审计、财政审计）、内部审计（企业内部审计）、社会审计（或称民间审计、注册会计师审计）。三者之间虽有联系和相似之处，但有着本质区别，并且互相独立地作用于不同的领域。国家审计从根本上说是国家权力的体现；内部审计是一种机构内部的自律控制；社会审计是一种中介服务。本文所研究的审计主要是国家审计。古今中外尽管对国家审计所下的定义不尽一致关于国家审计的概念，有以下几种代表性的观念，即“财政财务监督说”、“会计检查说”、“经济监督说”、“合规效益评价说”、“过程监督说”等等。因为本文的重点不在研究国家审计的概念，因此此处不再详述，可参见：李季泽：“论国家审计之界定”，载《中国社会科学院研究生院学报》2002年第3期。，具体的制度也千差万别，但都脱离不了以下几点：（一）国家审计是一种国家权力国家审计首先是一种国家权力，是由审计机关代表国家行使的。在现代国家，国家的各种权力由宪法和法律确认并划分。大多数国家都设置了审计权，只是这种审计权往往并不是独立的，而是隶属于立法权、行政权或司法权，由此也相应地形成了下文所述的不同的审计体制，即立法型、行政型或司法型模式。有个别国家实行了独立型审计，由此确立了审计权的独立地位。在我国台湾地区，审计权属于监察权的范畴，“监察院”设审计长。盖因我国台湾实行的是五权分立的“政体”，审计权事实上仍没有脱离国家权力的范畴。因此，国家审计是一种国家监督，是代表国家行使的监督权。（二）国家审计权来源于人民权利一切权力来源于人民，国家审计权是人民权利在国家权力结构中的体现。因此，国家审计应向人民负责。但历史和现实存在一个认识误区，即国家审计只向国家负责李季泽：“论国家审计之界定”，载《中国社会科学院研究生院学报》2002年第3期。.如果国家审计只向国家负责，而不是向人民负责，那么实际上就会用国家权力剥夺了人民的权利。而且，在实践中，对国家负责往往会流于对国家机关负责，甚至某个行政机关负责。中国在2003年之前，审计报告一直是不向社会公开的，或者给公众看到的和内部上报的不是同一个版本。可以说这种做法就是审计向国家负责或国家机关负责，而不是向人民负责的一种现实表现。2003年审计署开始正式向全社会发布年度审计报告。2004年开始实行审计结果公告制度。这是一种制度建设和改革措施，也是一种审计观念的转变，即审计对人民负责，由人民来行使监督权利。（三）国家审计是对权力的制约和监督对权力进行监督历来是古今中外国家审计的主要职责。中国古代审计的一大特色就是把审计作为治吏的工具。审计职能主要是置于御史监察中，被审计者是各级官吏，御史监察主要是对人审计署科研所课题组：“论国家审计对权力的监督”，载《审计研究》2003年第5期。.而现代国家审计的对象主要是财政和财务收支。如我国《审计法》第2条的规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”。再如日本国《宪法》第90条规定：“国家的收支决算，每年均须经会计检查院审查”。奥地利《审计法院法》第1条规定：“审计法院审计国有经济的全部财务活动”。但无论审计是对人还是对物，都脱离不了一个宗旨，即对权力的制约和监督。这种监督来源于人民以宪法和法律形式的授权，监督也依照法律的规定来进行。国家审计是一种国家监督，也是一种法律监督。总之，形式上看来，国家审计是有权机关对国家财政或财务收支活动或者公共资金的使用进行审查和监督的一种制度；而实际上，国家审计通过其审计活动，以权力（即审计权）制约权力（财权或财政权），同时也是以人民权利制约国家权力（审计权和财政权）。虽然有学者跳出权力的框架而提出“国家审计本质的契约观”邱轶安、倪辉：“审计本质的契约观与国家审计体制的重构”，载《财会月刊》2005年第6期。，而这一契约关系的双方却是公众和政府，因此这一理论仍然没有脱离国家权力和人民权利这一对博弈关系。二、审计公开是审计监督的前提和基础公开性是民主社会对政府透明度的要求，它直接产生于公民的知情权和监督权。审计公开是政府透明度、尤其是财政透明度的重要组成内容之一。政府透明度要求政府将所掌握的个人与公共信息向社会公开，这些信息包括财政信息。而国际货币基金组织发布的《财政透明度手册》，核心就是要求政府定期向公众提供全面并且真实的财政信息，并对公开财政信息的内容、程序以及确保信息的质量进行了规范。手册提出了政府财政透明度的四项基本要求，其中对真实性的独立保证，特别强调了财政信息应受到独立的检查，国家审计机构应向立法当局和公众及时提供政府账户财务真实性的报告国际货币基金组织（编著）：《财政透明度》，财政部财政科学研究所整理，人民出版社2001年版，第81页。.这实际上就是对审计公开提出了要求。从世界范围来看，积极有效的审计公告制度已成为国际通行做法，并且已经成为审计先进性的标志性特征。例如作为立法型审计模式代表的美国，不仅赋予了公众查阅审计报告的权利，而且必要时还由参、众两院召开听众会，专题报告被审计单位的情况，听众会完全公开，任何人均可参加。作为司法型模式代表的法国，审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审计公告的形式，将审计结果公之于众。再如作为独立型模式的日本，会计监察院将审计报告提交国会，抄报内阁和首相，或通过新闻机构公开发表，并且将审计报告改写成通俗读物广为散发黎四龙：“审计公告制度的国际比较及借鉴”，载《广东商学院学报》2004年第6期。.而从中国的情况来看，虽然《审计法》第36条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但我们从规定可以看出审计机关的这一义务并不是强制性的而是选择性的。而且长期以来在实际工作中也没有采取向社会公布审计结果的做法。结果审计实践中被审计的问题往往“大事化小，小事化了”，有的甚至不了了之，导致审计监督严重丧失了权威性和威慑力。在此背景之下，2002年3月审计署颁布并实施了《审计署审计结果公告试行办法》，并从2003年开始正式发布年度审计报告。从2004年开始，审计署又在审计报告公开的基础上，实行审计结果公告制度，最终目标是实现所有重大项目的审计结果都向社会发布公告。不仅如此，审计署《2003至2007年审计工作发展规划》也明确提出，今后五年中国将积极实行审计结果公告，逐步规范公告的形式、内容和程序，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。而且改进现行审计报告的形式和内容要求，建立适合于对外公告的审计报告制度。从审计工作实践来看，审计署近年来报告的透明度越来越高：2002年的审计报告有30页，但点名的案件只有1宗；2003年的报告减到16页，但曝光内容大大增加；2004年的审计报告省略了惯有的综合统计说明，篇幅1.2万字，大批案件被曝光，10多个部委被点名，透明度进一步增强。王永前：“审计暴露六大体制'软肋''黑洞'如何弥补”，news.tom2004年7月24日。从2003年开始，除了向全国人大提交年度审计报告外，审计署还不定期向公众披露专项审计结果。2003年下半年，关于防治非典专项资金和社会捐赠款物的审计结果，已经作为审计署第一号审计公告作了正式公布；2004年6月，审计署又连续发布了2004年审计署审计结果第一号、第二号公告，公布了50个县基础教育经费审计调查结果和对全国50个县财政支农资金审计调查结果。而且从2004年4月之后每年的审计报告实行“直通车”，不论面对被审计机关还是向上汇报只采用一个报告，全面反映情况，表达审计机关的意见，并向社会公布。而往年只是选择其中的一些事项向社会报告，并且备有“不同版本”。总之，我国审计工作正不断走向公开、透明，它正成为我国公民行使知情权和监督权的一个重要平台。需要指出的是，审计报告及审计结果的公开只是完善审计监督的第一步。要实现真正意义上的审计监督，还必须明确审计部门的独立地位。我国作为行政性审计模式的代表，审计经费和审计机关的人事权都受制于政府，政府对于审计公开的行政干预时有发生。应该说我国目前实践中妨碍审计公开、透明的很重要的一个因素就是审计的独立性问题。因此，要真正推行审计公告和审计结果公开制度，确保审计公开、透明，就要确保审计的独立性。三、审计独立性是审计监督的保证审计机关要真正行使其监督职能，必须保持其独立性。独立性是国家审计的根本特征和灵魂所在。没有独立性，审计监督只能是流于形式的空谈而已。正因为此，世界各国都以宪法或法律的形式确立审计机关的独立性和权威性。有学者甚至认为，20世纪世界政府审计发展的主要成就之一是，政府审计在国家政治架构中的地位得到了巨大提高。与此相联，政府审计机关的独立性和职权获得了很大程度的加强余玉苗：“20世纪世界政府审计发展的主要成就”，载《财会通讯》1999年第11期。.例如美国，20世纪20年代以前，其审计机关隶属于财政部，地位低下，审计不力。为此，国会于1921年制定了《预算与会计法案》，据此设置了独立于政府的审计机构——会计总署（GAO）。再如日本，1889年颁布《会计检查院法》，设立隶属于天皇的审计机构。二次大战后，日本通过新宪法，强化了国会对公共财政的控制和监督权，并以此为基础重构了政府审计制度。根据新宪法和新的《会计检查院法》，会计检查院成为一个完全独立的监督机构，并由此使日本成为独立型政府审计的代表。独立于行政机关的国家审计机构或类似的组织应向立法当局和公众及时提供关于政府账户财务真实性的报告，这是财政透明度的一项基本要求。大多数国家都有审计机构，国家审计机构的一个重要特征是，它们不应受到政府的控制。1977年INTOSAI（国际最高审计机构组织）《关于审计规则指导的利马宣言》的首要目的是，呼吁独立的政府审计。该指导原则呼吁在宪法中规定建立最高审计机关，并呼吁其独立性受到最高法院的保护。国际货币基金组织（编著）：《财政透明度》，财政部财政科学研究所整理，人民出版社2001年版，第90页。就中国的情况而言，审计监督是一种行政监督，内部监督。隶属于行政机关的审计部门究竟在对行政机关的审查监督上发挥多大作用，让人怀疑。2003年中央电视台《面对面》记者采访国家审计署长李金华的时候，曾反复追问，刚刚点了财政部的名，“转手你还得跟财政部要钱，你怎么能保证公正？”这的确代表了人们心中的疑问：在我国现行的体制框架内，审计带有浓厚的政府内部监督色彩，既要监督政府又要受政府领导，它的独立性如何能得到保证？的确，虽然我国《审计法》明确规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是我国目前的审计机构实行双重领导体制，事实上上一级审计机关的领导作用被同级政府弱化。而且，审计机构作为隶属于同级政府的一个部门，其人事任免权、调动权以及财权等主要掌握在同级政府手中，它在履行职责的过程中就不可避免地受到行政干扰。从目前的现实状况来看，审计机关主要是监督同级政府管辖的各部门和企事业单位，而很少监督同级政府，即使进行监督也往往是流于形式。而且，越是基层的单位，行政部门对审计部门的控制力就越强，而审计的监督作用就越弱。总之，在现行管理体制之下，我国国家审计的独立性受到了很大制约，其审计监督的职能很难发挥。考察世界各国的审计模式，一共有立法型、司法型、行政性和独立性四种。立法型审计模式以英国、美国为主要代表，审计机关隶属于立法部门。这一模式产生于三权分立的政治体制。司法型审计模式以法国为代表，审计机关虽不隶属于司法部门，但具有较强的司法权，可以对违法或造成损失的事件进行审理并处罚。与立法型模式相比，它更注重对具体问题的惩处。行政型模式，审计机关隶属国家行政机关，是国家加强行政管理的重要手段。我国实行的就是这一模式。独立型模式以德国和日本为代表，审计机关不隶属任何部门，而是一个独立的监督机构，只对法律负责。在这几种模式之中，立法型模式由于其体现了民意机关（立法机关）对行政机关的监督，成为目前世界审计制度的主流。有人因此提出改我国现行的行政型模式为立法型模式，最高审计机关由全国人大直接领导，审计署更名为最高人民审计院，全国审计机关实行垂直管理体制。桂鲁：“我国政府审计体制改革的模式”，载《广西审计》2001年第6期。但审计机关无论是作为人大的专门委员会还是作为人大的工作机构，人大都无法直接领导如此庞大的机构，也无法进行实际操作。而且作为立法型模式的国家，其立法机关在预算管理上的权力很大，这种情况下审计部门设立在立法机构下，服务于预算管理的确更容易发挥作用。而就我国目前情况来看，政府在整个国家经济管理中发挥着非常强大的作用。在这种特定的经济管理模式下，依赖政府则可能更容易开展工作。从一些国家的做法来看，很多国家的审计机关对议会负责，向议会报告工作，但并不隶属于议会。还有些国家的审计机关隶属于政府，但并不完全是政府的职能部门，同时要向议会报告工作。李金华：“对当前审计工作的若干思考”，载《审计与经济研究》2003年第3期。因此，笔者认为，我们也可以在不彻底改变（目前彻底改变也不太可能）我国审计管理体制的情况下，进行改革，加强审计机关的独立性。首先，我们可以考虑让审计部门由现在的对行政机构、即各级人民政府负责，转为对立法机构、即各级人民代表大会负责。事实上，自1999年6月审计长首次直接向全国人大常委会作（1998年）中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，2003年首次向社会公布审计报告，种种举措对于确立审计机关在财政监督中的核心地位，增强国家审计的独立性和权威性，起到了重大作用。其次，要确保审计经费的独立，这是审计独立的重要保证。从2003年开始我国实行审计经费自理，切断了与被审计单位的经济联系，对于保证审计的独立性、加强审计监督起到了重要的作用。但目前审计经费列入各级财政预算，由各级政府予以保证，对于审计机关摆脱行政的干预仍然不利。因此有必要通过法律规定，将审计经费独立出来。我们可以考虑学习其他国家的做法，由审计机关根据职责、任务、计划和定员定额标准编制预算，无需政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大批准后执行。例如日本，其会计检察院的经费预算由国会审定，内阁不得随意削减会计检察院的经费预算。胡帆、李江涛、陈晓红：“日本的会计检查院”，载《中国财经报》2004年3月12日。再次，在业务工作上，我们可以改双重领导制为单纯的垂直领导制；在审计人员上，可以实行审计机关主要负责人由各级人大或人大常委会决定，下级审计机关的人事任免、调动由上级审计机关决定，等等，以尽量减少政府的牵制。2006年新修订的《审计法》第15条特增加了一款规定：“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”这一规定就是为增强审计机关人事上的独立性而采取的举措。总之，独立性是审计监督的本质要求，也是审计监督得以实施的重要保证。有了审计公开性和独立性作为保障，审计监督的权威性和威慑力得以实现。然而，审计监督的职能得以真正发挥，还需要完善各项具体审计制度。四、改革完善我国审计制度，加强审计监督职能（一）事前、事中和事后审计并举审计的作用不容忽视。通过对财政财务收支真实、合法、效益审计，可以督促被审计单位依法执行国家的预算，促进政府依法行政，建设法治政府。还可以通过审计进一步规范政府的行政行为，遏制腐败，促使其公开、公正、公平。但我们也不讳言审计工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后监督，没办法做到事前监督。而从实践中出现的大量问题来看，审计总是在事后才发现国家财政资金被滥用、被浪费，而此时钱已被花完了，损失也已经造成了，很难补救。因此有必要建立一种事前预防、事中控制的监督机制。总之，仅仅事后审计是不够的，我们的审计工作应成为事前、事中和事后的全过程、全方位审计。尤其是对于基本建设投资项目，应采取事前、事中审计为主，事后审计为辅，严格对工程建设的主要过程、主要环节进行审计监督。事前审计主要是作好开工前审计，它是控制项目投资的源头和前提保证。事前审计要坚持“先审计，后开工”的原则。事中审计主要是作好建设期间的审计，它是控制项目投资的重中之重。事中审计要坚持“先审计，后付款”的原则。事后审计主要是要作好竣工结算审计和投资评价，它是控制项目投资的最后手段。事后审计要坚持“先审计，后结算，再转资”的原则。只有这样事前、事中、事后进行“全过程、全方位”审计，才能达到事半功倍的效果，真正遏制项目建设中的违法违规行为，提高资金和投资效果。在这全过程、全方位的审计中，事前审计尤其要引起重视，这也是我们过去常常忽略的环节。事前审计能保证决策的科学化。决策首先应该是正确的、科学的，这样决策之后，才会有效益。但要使决策的科学化成为现实，需要决策的民主化。现实中决策之所以发生错误，并不是没有人认识到，而是决策没有民主化，不少负责人搞一言堂，一个人说了算。因此，要搞事前审计，以提高决策水平。而且事前审计决不能搞形式主义，审计部门或相关主管机关不能仅仅看看项目建议书或可行性报告就够了，还应该要求提供不可行报告，说明此项目的弊端所在、市场风险、经营风险等等。因为我们的可行性研究报告总是为争取上项目说话的，往往会把该项目说得天花乱坠，诸如全国第一、亚洲第几或世界一流等等。因此，要全面考虑项目的可性和不可行的因素，以提高决策的科学性和民主性。（二）效益审计是改革的主要方向审计署曾对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计，发现2001年建成的四川绵阳南郊机场耗资8.99亿元，但却因为客、货流量不足而导致年亏损额高达3800多万元。其机场航站楼相当豪华、气派，各种设施一应俱全，却大都闲置。当地领导承认当时头脑发热，就想把机场建成全国一流以至世界一流的机场。央视论坛：“审计风暴揭出漏洞”，央视国际2003年09月18日.如果说在审计风暴里所暴露的主要是使用资金不当、违规甚至违法的话，那么绵阳机场的建设过程从表面上看来，没有什么不当的行为，但是没有效益，而且造成了巨大的亏损，对国家财政资金造成了巨大的浪费。贪污和浪费都是极大的犯罪。我们平常更多地是关心贪污，而对于浪费关注的不够。事实上浪费的后果往往比贪污还要严重。而且浪费往往打着为地方、为集体、甚至是为社会的名义，渎职的隐蔽性更高，负面效应更大。正因为如此，我们的审计要从一般审计向效益审计过渡。效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全。效益审计是一个更高的境界，更能发挥审计作为国家财产“看门狗”的作用。从我国恢复审计制度近20年来，国家审计一直是以监督财政财务收支的真实性、合法性为主要目标，注重揭露和查处重大违法违纪问题，这是完全正确的，是适应时代的要求的。但今后，在解决了大量的真实性、合法性问题后，社会公众将更多地关注政府使用和管理国家财政资金的绩效，特别是随着社会主义公共财政基本框架的建立，审计目标的侧重点也应随之转移。财政财务收支审计发展到一定水平，必然向效益审计发展。从世界审计发展史看，最初也主要是查错防弊的财务合规性审计，后来发展到合规性审计与绩效审计并重，如今到以效益性为主的绩效审计。叶笃：“试论政府审计在财政监督体系中地位和作用的变化趋势”，载《审计研究》2002年第5期。而20世纪政府审计的范围和内容所发生的巨大变化就是，越来越重视开展绩效审计，这也被学者认为是20世纪世界政府审计发展的主要成就之一余玉苗：“20世纪世界政府审计发展的主要成就”，载《财会通讯》1999年第11期。.正因为如此，审计署在其五年规划中提出，今后五年审计工作的主要任务之一是，积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。而且，在审计内容和审计方式上坚持实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。要注意的是，效益审计应当有很大发展，但真实、合法仍应是国家审计的重要目标，更何况效益审计仍要以财政财务收支的真实合法审计为基础。因此，当前我国国家审计的首要目标正如五年规划中所提出的真实合法审计与效益审计并重，并逐年加大效益审计份量。（三）建立完善事后问责制度从历次审计风暴所揭露的情况来看，很多单位和问题都是“屡查屡犯”、“边纠边犯”。造成这一情形的原因在于，审计之后缺乏相应的问责制度，在无人问责和责任不清的情况下，使得审计署发人深省的报告在某些人眼中真的只是“风暴”而已，风暴过后依然为所欲为。因此，审计风暴只能是审计监督的第一步，最关键的是其后的责任追究。只有建立起审计问责制度，切实地追究责任，审计监督对权力的制约才会实现。正如李金华审计长所指出的，审计是国家治理的工具，而落实责任则是国家治理的关键李金华：“审计是国家治理的工具”，载《今日中国论坛》2005年第1期。.当然，审计报告中披露的问题一般都会得到落实。有记者对2003年审计报告涉及的一些大案要案的处理状况进行了追踪调查，结果显示大部分案件已经得到有效处理。例如2003年审计报告曾揭露的建设银行及其20个分行隐瞒收入、盈亏不实、私设“小金库”以及违规经营的问题；湖北省荆州市长江河道管理局洪湖分局某副局长与他人勾结，骗取私分国债资金206万元的问题，相关部门都已做出处理，而且涉案人员大部也已追究责任。但是，尽管多方努力，记者却很难得到中央有关部门对自身存在问题的处理情况。“审计风暴——'审计风暴'再追问”，南方报业网2004年7月1日。2004年审计报告中透露出来的一些大案要案也已经开始问责的过程，关于一些问题的处理情况不断见诸报端，但这些信息中依然不包括国家有关部委的处理情况。究竟谁将为这些问题负责，公众依然不得而知。在审计公开化进程的同时，事后问责已成为审计部门和社会公众寄予共同期望的发展方向。在此背景之下，新《审计法》作出了相应的修订，例如第34条第三款、第四款规定：“审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权予以制止；制止无效的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。”“审计机关采取前两款规定的措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动。”再如第45条的规定：“对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取下列处理措施：（1）责令限期缴纳应当上缴的款项；（2）责令限期退还被侵占的国有资产；（3）责令限期退还违法所得；（4）责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；（5）其他处理措施。”第46条规定：“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关、人民政府或者有关主管部门在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取前条规定的处理措施，并可以依法给予处罚。”这些规定无疑加大了审计机关的权限，并且提出了相应的处理措施，对于追究被审计单位的责任具有积极意义。但要注意的是，这些规定的实际操作性有待商榷。例如第34条第四款规定采取前列制止措施不得影响被审计单位合法的业务活动和生产经营活动，但又未明确影响与否的判断标准，那么在实践中将导致第三款所赋予的制止权限事实上不可行。再如第45、46条的规定，虽然规定了具体的处理措施，但是把权力同时授予审计机关、人民政府或有关主管部门而又未明确具体程序，那么实践中会导致各有权部门之间互相推诿或者争权夺利的危险。审计问责，实际是向政府问责，向使用国家财政资金或者说纳税人金钱的政府及其下属机构问责。一些国家采取的是监审合一的模式，将对“事”监督和对“人”处理的方式结合起来，如实行司法型模式的国家，审计机关有处罚权。而在我国，审计结果出来后，还必须有纪委、监察、司法、公安等部门介入，对披露出来的问题进行处理、落实，这需要多个部门的协调和紧密跟进。如果说审计是国家财产的“看门狗”，那么单有一只狗是远远不够的，要有许多只狗，国家财产的安全才会有保障。也就是说，仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的，还必须有纪检、监察、公安等部门“排雷”跟进，检察、审判机关、组织人事等部门对“埋雷”者进行责任追究。这些部门与审计部门配合起来，才能形成一个有效的监督体系，审计也才能真正发挥作用。正因为此，2006年新《审计法》增加一条规定，作为第37条：“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”然而这只是一种原则规定，至于如何开展协助的具体制度和程序，还需要进一步明确。而且这只是一种提请协助权，新《审计法》并没有明确规定这些机关的问责权限。总之，问责不仅只是审计一个部门的事情，它有赖于责任政府及其问责制的建立。最后要指出的是，何以有些部门敢于屡教不改？官员问责制的缺失可以说是一个重要原因。当前，官员问责制度正在全国逐步确立，并从安全事故问责逐渐扩大到其他领域。但是，审计问责仍是一个盲点，不少部门违法违规使用资金规模大、范围广、持续时间长，但受到惩处的高官鲜而有之。有的照样升迁，更多的大事化小，小事化了，或内部从轻处理。审计报告一出，立刻在群众中引起强烈反响，要求追究有关人员责任的呼声愈演愈烈。但是，令人遗憾的是，审计报告“榜上有名”的各大部门却一片缄默，没有一个高官站出来承担责任。这种情况不改变，再多的“审计风暴”，也难以改写那一张张触目惊心的审计清单。建立审计问责制度，对责任单位和责任人员进行责任追究，并施以处罚，是保证国家审计真正得到落实的重要举措。新《审计法》第49条规定：“被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知审计机关。”然而，这一规定还是稍显单薄。且不论审计机关给出的建议是什么性质、效力如何，相关部门不遵守又当如何，实践中往往只会落于一纸空文而已。总之，审计只是发现问题的途径，而不是解决问题的金钥匙。审计之后的问责，才是解决问题的良方。只有完善审计问责制度，才能使审计监督在对权力的制约和监督中发挥巨大的作用。其中，责任政府以及官员问责制度的确立也是不可或缺的重要因素。精品文档精心整理精品文档可编辑精品文档完善我国慈善捐助法律制度的几点思考陈颖（法学，03法本2，03024222）指导老师：方益权摘要：近年来，我国慈善捐助事业发展较快，相关法律法规也有出台。但与发达国家相比，法律规范仍不够完善，特别是存在公民慈善意识淡薄、慈善捐助主体缺位、捐助对象分散、监管不到位、现有相关法律法规原则性过强等问题。本文从分析慈善捐助的概念出发，分析了我国慈善捐助存在的问题，并结合国外相关的理论成果和实践经验，提出了完善我国慈善捐助法律制度的意见：（1）引导、激发公民的慈善意识；（2）明确慈善组织独立法人地位；（3）制定《慈善捐助事业法》及配套法规和实施细则，为慈善事业的发展创造良好的法制环境；（4）完善慈善捐助的监管机制。关键字：慈善捐助；慈善意识；慈善组织；监管机制Abstract：Inrecentyears,theenterpriseofcharitabledonatesdevelopquicklyinourcountry,andtherelatedlawsandregulationshaveappeared.Butcompareswiththedevelopedcountry,ThelegalstandardStillnotperfect,Speciallytherearealotofproblems,suchasthecitizenisweaksenseofcharity,themainbodyofcharitabledonatesisvacancy,theobjectofdonatesisdisperse,thesupervisingandmanagingdoesnotarrive,theprincipleofexistingcorrelationlawsandregulationssenseisexcessivelystrong,andsoon.Thisarticlebeginswithanalyzingtheconceptofcharitabledonates,analyzestheproblemsofcharitabledonatesinourcountry,anduniteoverseascorrelationtheoryandtheexperience,thenproposestheopiniontoconsummatethelegalsystemofcharitabledonateinourcountry:(1)Guidingandstimulatingcitizen'scharitableconsciousness;(2)makingcleartheindependentstatusoflegal-personaboutthecharitableorganization;(3)enacting"EnterpriseofCharitableDonatesLaw"andthenecessarylawsandregulationsandtheimplementationregulations,inordertocreategoodlegalsystemenvironmentforphilanthropydevelopment;(4)consummatingsupervisingandmanagingmechanismofdonatescharitableKeyword：Charitabledonates;Charitableconsciousness;Charitableorganization;Supervisingandmanagingmechanism 目录摘要………………（1）关键词……………（1）英文摘要和关键词………………（1）一、慈善捐助概述………………（3）（一）慈善捐助的概念及特点…………………（3）（二）慈善捐助的法律属性……………………（3）二、我国慈善捐助事业存在的问题……………（3）（一）我国公民慈善意识淡薄…………………（3）（二）慈善捐助主体缺位，政府充当运动员、裁判的双重角色……………（3）（三）捐助实施主体多、对象分散，善款利用率低…………（4）（四）善款流向监管制度缺失，物非其用……（4）（五）现有相关法律、法规原则性强，可执行性弱…………（5）三、国内外慈善捐助体制的比较………………（5）（一）国内外慈善组织的发展现状……………（5）（二）国内外慈善组织的监督管理……………（5）（三）国内外慈善捐助优惠政策比较…………（6）四、完善我国慈善捐助制度的构想……………（7）（一）加强慈善捐助宣传，引导、激发公民慈善意识………（7）（二）完善慈善捐助的优惠政策………………（7）（三）明确慈善组织独立法人地位……………（7）（四）制定《慈善捐助事业法》及配套法规和实施细则为慈善事业的发展创造良好的法制环境………（8）（五）完善慈善捐助的监管机制………………（9）致谢……………（9）注释………………（10）参考文献…………（10）一、慈善捐助概述（一）慈善捐助的概念及特点慈善捐助是个人或群体基于人道主义精神通过某种途径自愿地向特定组织机构及个人提供无偿的救助及援助的行为。这些援助包括资金、劳务和实物等。中华慈善总会会长崔乃夫认为，慈善捐助就是互助，就是人帮人的活动，即一部份人帮助另一部分人，反过来又是那一部分人帮助这一部分人的活动。郑功成郑功成．论慈善事业[J].中国社会工作,1997,03．慈善捐助有三个特点：自愿性和无偿性，慈善捐助应出于捐助人自己的意愿，而不得摊派或变相摊派；其无偿性表现在捐助人不能通过捐助行为而获得利益，受助人也无需为其接受帮助而负有任何义务。公益性，慈善捐助的目的是用于公益事业，其受益人是不特定的人。（二）慈善捐助的法律属性现实生活中存在着“一对一”的捐助，这种行为的属性与赠与行为相类似，可以视为特殊的捐助行为。然而慈善捐助并不同于民法上的一般赠与行为。一般的赠与行为是赠与人有赠与的意思表示和赠与行为，受助人接受赠与即可发生法律效力，它是一种个别人私下的进行的民事法律行为。慈善捐助则是捐助人为了特定的目的，向不特定的群体发起募捐，并由受助人接受捐助的行为。由于慈善捐助有发起人这一中介方的介入，使得其具有某种“公行为”色彩，本质上属于一种社会性的“公民事行为”。而且，慈善捐助存在着多重法律关系，如发起人与捐助人，捐助人与受助人，发起人与受助人等。因此，慈善捐助很难完全用民法中的一般赠与法律规范来调整，必须通过进一步立法，使慈善捐助纳入法律的规范，从而使慈善事业更好更健康地发展。二、我国慈善捐助事业存在的问题中华民族素有乐善好施、济世为怀的美德。改革开放以来，慈善作为一项事业在当代中国发展起来，并发挥着独特的功能和作用。但是我国慈善捐助事业的发展还处于起步阶段，和西方发达国家相比，还存在许多问题，主要表现在以下几点：（一）我国公民慈善意识淡薄据统计，我国每年有近6000万以上的灾民需要救济，有2200多万城市人口生活在低保线上，有7500多万农村绝对贫困人口和低收入人口需要救助。而且有6000万残疾人需要社会提供特别的帮助。面对如此巨大的慈善需求，我国富人却少有善举。资料显示，2003年的100位“福布斯”中国富豪，七成没上2004年“慈善榜”。国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐助记录的不超过10万家，即只有1%的企业曾经参与慈善捐助。截至2004年底，我国慈善机构获得捐助总额约50亿元，仅相当于中国同年GDP的0.05%，而美国同类数字为2.17%，英国为0.88%，加拿大为0.77%。王金涛、张泽伟、季明．慈善业何时跳出窘境[J]．瞭望新闻周刊,2006,11,02．在我国，很多人不了解慈善捐助，更不了解其对社会民生的重要性，对慈善组织的运行等具体问题更是没有一点认知。在许多人看来，慈善捐助是政府的事，与普通百姓无关，更有人认为慈善捐助是富人应做的事。这样的基本理解促使很多人不会也不愿参与到慈善捐助这项事业中来，阻碍了我国慈善捐助事业的发展。美国人均收入是我们的38倍，其人均捐助金额却相当于我们的1000倍。据统计，美国约有85%的捐款来自普通百姓，约有10%的捐款来自公司企业，另有5%来自大型基金会。这些数字就很客观地说明了这个问题。（二）慈善捐助主体缺位，政府充当运动员、裁判的双重角色随着我国慈善捐助事业的不断发展，慈善组织逐渐在慈善捐助中发挥重要的中介作用。但是，由于我国的慈善捐助事业起步较晚，并且其发展初期正处于我国社会形态从计划经济向市场经济转轨时期，出于快速地推动其发展的角度考虑，政府支持投入力度大或者说是全盘操控、拔苗助长，及政府角色转换与经济发展趋势的滞后，导致政府盲目的在慈善捐助中充当主要角色，冲淡了慈善捐助事业的社会公益性：既组织、参与慈善捐助，又管理慈善捐助事业。成立于1994年的中华慈善总会就是一个具有政府背景的慈善组织，各级慈善机构是事业性编制，专职工作人员的编制和工资由国家编委核定国家财政负担，同时在基层县(市)、乡(区、镇、街道)的慈善组织完全依附于行政机构“它与政府部门一套人马，两块牌子，其行政化或官方性占主导地位”"于学廉．中国慈善事业研究报告[J],中华慈善年鉴,2001：30．据不完全统计，慈善总会在全国各地分设了各级慈善机构，截至2001年底，全国共建立各级慈善组织413个"其中，省级慈善会(基金会)41个，地级慈善会61个，县级慈善会71个，乡级慈善会240个。“中华慈善总会自成立至2001年年底，累计募集财于学廉．中国慈善事业研究报告[J],中华慈善年鉴,2001：30．于学廉．中国慈善事业研究报告[J],中华慈善年鉴,2001：1．赛拉蒙(莱斯特·赛拉蒙,1998),指出了6个鉴定非营利组织的特征,从而成为该领域较为权威的定义：1、正规性2、私立性3、非利润分配性4、自我控制性5、志愿性6、公共利益性．吉利集团控股集团董事长李书福从事慈善活动中就遭遇过许多令人生气的事。有些受资助的学生竟是地方领导之子，有些家里根本不穷。为了避免出现这种情况，他决定绕过地方政府，亲自去证实穷孩子，再决定资助，结果，寻1000个穷孩子就花掉了200万（见4月16日《人民日报·华东新闻》）。为何做善事都要花如此昂贵的成本呢？本来这笔钱完全可以省下来去帮助更多需要帮助的人！排在胡润榜首位的余彭年至今仍对当年捐助给某地医院的救护车辆被当作领导“座驾”而耿耿于怀，无奈之下，年过八旬的他只好事必躬亲。（见4月16日《南方都市报》）。慈善捐助本是一件让人欣喜的事，然而在现实生活中却出现了如此尴尬的局面，很容易地就挫伤了大众的公益积极性。再者，我国的慈善资金大部分来自政府，这就无法达到“众人拾柴火焰高”的社会效果，限制了慈善公益作用的发挥。中华慈善总会副会长徐永光披露过一组数据：“我国国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐助记录的不超过10万家，99%的企业从来没有参与过捐助；2002年，中国私人捐助人均只有0.92元人民币，不到当年GDP的万分之一。”而西方国家及经济发达地区慈善资金的绝大部分来自私人，如美国捐款的88%来自个人，中国香港则占到70%。因此，为了促进我国慈善捐助事业的发展，政府应该转换自己的角色。(三)捐助实施主体多，对象分散，善款利用率低 目前，我国接受捐助的主体除了民政部门外，还有一些相关政府机构、各种公益社会性团体、基层组织、报刊杂志或个人等。如此繁多的捐助主体，既没有相应的法律政策进行规范，也没有一个统一的主管单位进行管理，这使得慈善捐助所得的资金过于分散，不利于资金的有效利用。而且，慈善资金分散于多个部门，增加了流通环节，为资金的流失提供了条件，加大了监管难度。在现实生活中，我们经常可以看到媒体报道某某得了严重的疾病而无钱治疗或生活极其贫困，然后号召大家捐助，于是媒体就成了实施慈善的机构。当媒体筹集了资金之后，关于这笔捐助资金的实施情况就没有后文了，因而公众无法有效地实施监督，对于多出的钱如何处理也无从知晓。曾经有位大学生在论坛上贴了“卖身救母”的帖子后，其人民币账号得到至少10万元的捐款，还不算外币和邮汇。结果，对于其家庭背景、对捐款的利用问题引发了一场揪辩。中央电视台就报道过两起事件：一是某姑娘的疑难病症治好了后还剩几万块钱，跟保管所捐款项的医院打官司；二是三个成绩优秀的姐妹母亡父病不得不辍学，得了捐款之后不但她们都能够上学了，而且吃穿比同学好，她们的父亲还有钱打麻将。这些现象都严重挫伤了一般大众的社会公益心，反映出我国慈善捐助对象缺乏统一性的弊端。慈善捐助对象繁多，对象选择没有组织目的性，促使慈善捐助不能实现预期的目的，缺少对捐助资金的有效监管，使慈善捐助事业出现乱局。（四）善款流向监管制度缺失，物非其用慈善捐助通常有慈善组织的介入，他们扮演着劝捐人的角色，通过各种方式向社会发起募捐。但是，由于我国目前还缺乏相关监督机制，对慈善组织监督不到位，使得部分捐助资金没有发放到符合捐助人意愿的受助人手中，而作他用。中国社会科学院法学研究所研究员吴玉章讲述了最近发生的一件事，某个慈善组织捐助给复旦大学哲学系的一笔款项，经过某些环节，被转给了该大学法学院。王亦君王亦君.我国慈善事业法律亟待完善.中国青年报,2005-11-22(003)．（五）现有相关法律、法规原则性强，可执行性弱法律滞后是制约我国慈善事业发展的根本原因。目前,我国与慈善捐助事业相关的法律法规主要有：《公益事业捐助法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》。虽然我国也试图用法律来规范慈善捐助事业，但是由于这些法律中大部分都是原则性的规定，很难在实践中予以实施。而且我国还缺少一部关于慈善捐助的基础性法律，现存法律还尚未形成一个完整的法律体系，所以我国的慈善捐助法律体制有待完善与发展。上述问题已经严重阻碍了我国慈善捐助事业的发展。因此，我们必须通过对法律进行创立、修改来完善慈善捐助制度，进而使更多的人参与到这项阳光事业中来，使慈善捐助事业真正成为社会的第三次分配，使更多的人得到这项事业的帮助。三、国内外慈善捐助体制的比较（一）国内外慈善组织的发展现状慈善组织在慈善捐助中是一个非常重要的主体，是慈善捐助活动的策划者、实施者、协调者。慈善捐助行为的起止点是捐助人和受助人，而慈善组织则在这两者之间起着桥梁的作用。现代意义上的慈善捐助事业应该由专门的慈善组织进行组织、协调，只有这样才能促进慈善捐助事业的发展，使其制度化、规范化。NGO(“Non-governmentalorganization”的首字母缩写)是慈善事业的主体，成为沟通政府与捐助人、受捐助人之间的桥梁，如美国的联合劝募者协会、基金组织，香港的香港公益金等。发达的NGO不仅能弥补政府功能的不足，完善官方已经建立的救助体系，还能发挥政府所不能起的作用。在美国，非营利慈善组织致力的一些专项领域可以不需要向任何政府部门登记或由政府批准，而政府的监督也不得干扰慈善组织的管理方式、人员编制及财务运作等，正体现了美国的慈善机构独立于政府之外。这种独立性表明慈善机构可以根据自己制定的规章制度进行运作，而不受政府的影响。与其形成鲜明对比的是，在我国，慈善组织的建立、运作、管理，无不受到政府的干涉和制约，这严重阻碍了我国慈善捐助事业的发展。美国是世界上慈善捐助事业最发达的国家，其慈善组织的相关制度亦相当完善。全美国有各类基金会近4万个，拥有资产约1,900亿元，其中1,740亿美元为7,300家较大的基金会所有。而根据我国民政事业发展统计报告，截止2004年底，全国共登记的基金会936个，其中，在国家民政部门登记的基金会仅有84个。徐麟．中国慈善事业发展研究[M].北京,中国社会出版社,2005．另一方面，美国非营利性慈善组织掌握的资金总额仅在1998年就达到6214亿美元，相当于美国国内GDP的9%。相比之下，我国的慈善组织获得的捐助总额截止2004年底约50徐麟．中国慈善事业发展研究[M].北京,中国社会出版社,2005．（二）国内外慈善组织的监督管理1、国内外监管机制比较监督管理是一种约束，有约束、有限制的自由才是真正的自由，才能使权利、义务更为明确。任何组织或企业，只有在完善的自律和他律的情况下，才能不断地发展。慈善组织作为一个社会的公共组织，关系着很多人的利益，更需要有完善的监督机制。我国的《社团登记管理条例》规定，民政部门、业务主管部门、行政部门、审计机关为社团的官方监督部门。但是由于监督主体多元化，职责分工不明确，结果导致监督主体互相扯皮、互相推诿，产生形式上大家集体监督，而实践中无人监督的局面。再加上我国的慈善组织与政府之间存在着千丝万缕的关系，以致监管部门想监管也无法监管。美国的慈善组织则有着一套完善的监管机制。美国的基金会有着悠久的历史，其之所以能不断地发展和完善，并在慈善捐助事业中发挥着巨大的作用，正是因为美国建立了完善的监管机制。这种机制主要包括五方面：(1)法律保证。美国法律确立了基金会非营利机构的资格，并可享受免税的优惠，因而基金会一成立，其资产就具有公共性质。在美国，州政府慈善事业募集基金的法律规定了两个目的：一是保证募集到的资金根据捐助者的意向用于慈善目的；二是保证公众能够对使用捐助的一些决定得到准确和可靠的信息。(2)政府监管。政府有关部门(主要是国税局、州检察长办公室等)依法对基金会进行管理。(3)社会监督。包括社会舆论、民间评估机构及公民个人监督等。美国的基金会受到公众的广泛关注和严格监督。(4)内部监控。美国基金会大多由高层次的专业人员管理，其内部有较完善的制度，特别是资助的申请、拨付及运营费用的预算、核销都有一套严格的程序。(5)服务体系。美国基金会发展时间长、数量多，因而形成了较完善的服务体系。如各种基金会的联合组织、专门研究机构，免费向需要者提供有关基金会的各类信息和资料等。姚俭建.JanetCollin.美国慈善事业的现状分析:一种比较视角.上海交通大学学报(哲学社会科学版),2003,1．除以上一般监管外，美国的税务局还通过三种方式来监督慈善机构的动作，一是慈善机构提供的年度报表，包括年度收支明细账，其付给董事、执行官、骨干雇员和五个收入最高的员工的薪酬等等；二是通过审计慈善机构的财务和经营状况，审计对象每年会有不同侧重；三是通过评估对违规的慈善机构给予处罚或罚金，最严厉的处罚为取消一个组织的免税资格。2、国内外财务管理制度比较广州的龙辉先生准备给希望工程捐款20万元，在西藏那木措天湖旁边建立一座希望小学。他对希望工程提供的捐款范本提出质疑，认为原有协议没有保护捐款人的权益。龙辉说，他主要是想监督捐款的使用。2003年5月28日，龙辉与广东省青基会双方到市公证处签订协议，并作了法律公证。这是我国实施希望工程有史以来的第一次。那么他为什么要公证呢？原因就在于我国的慈善组织存在着信息不透明、善款运作的不规范、公众不了解慈善组织的各种相关信息等问题。慈善组织的财务非公开性，很容易使善款不能善用。在美国大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，对其活动进行规范，而慈善机构必须经常性地报告其业务活动和财务状况，如果慈善机构的董事未能履行其职责，州首席检察官有权迫使该董事从他们的私人资产中划拨出足够的资金对慈善机构遭受的损失给予赔偿。美国的法律还规定基金会每年只能用去当年资产的5%，所以，他们要经常向国会去报账。1969年的税法规定他们每年要向税务局作报告，陈述他们要做哪些项目，需要多少钱，资产是多少。因此他们每年都有年鉴，在网上也可以查到，所以任何一个公民都可以去查账。许琳、张晖许琳、张晖.关于我国公民慈善意识的调查[J].南京社会科学,2004,5：92．（三）国内外慈善捐助优惠政策比较在很多西方国家，政府都会通过免税政策鼓励捐助。在美国，以现金及产生一般收入或短期资本所得的财产进行捐助的，最大扣除限额为纳税人调整后毛所得的50%；以产生长期资本所得的财产进行捐助且以捐助时的公平市价作为捐助数额的，最大扣除限额为调整后毛所得的30%，选择把捐助额减少为财产调整基值的，最大扣除限额为调整后毛所得的50%。美国联邦公司所得税法对公司捐助的限制规定与对个人捐助的限制规定原理基本相同。公司每年可以扣除的慈善捐助额为按不考虑慈善捐助扣除、净经营亏损结转、资本利亏结转或收受股息的扣除时所计算的应税所得的10%，超过限额部分的捐助可以向前结转5年，结转来的捐助要优先于当年捐助的扣除。英国个人所得税按应税所得乘以相应年度的法定税率来确定，实行超额累进税率制。2002到2003年度个人所得税率就分成三个等级，按照收人水平分别为10%的起始税率、22%的基本税率和40%的较高税率。个人捐助的税收优惠就是捐助款项按照较低的所得税基本税率纳税，并且慈善团体可以从国内税务局获得这部分税收返还。另外，进一步的修改还使得捐助人获得了按10%的起始税率纳税的税收优惠。而且，慈善团体从免税纳税人的捐助款中获得的税收返还，免税的纳税人可以要求慈善团体偿还这些税款。如果捐助人是企业，可以将向慈善团体捐助的全部款项从应税所得中扣除利昂·E·爱力合、靳东升、卡拉·W·利昂·E·爱力合、靳东升、卡拉·W·西蒙.世界银行报告：中国非赢利组适用税法研究.//C.CTI,2005-l1-25．和这些国家相比，我国的税收扣除标准明显偏低。我国现行的《企业所得税暂行条例》规定，企业所得税的纳税人用于公益、救济性的捐助，在年度纳税所得额3%以内的部分，才准予免除；《个人所得税法》也规定，个人向慈善公益组织的捐助，没有超过应纳税额的30%的部分，可以免除。结果，捐的款越多，纳的税也就越多。再者，慈善捐助免税程序太过复杂。民政部司长王振耀曾做过一次试验，他通过中华慈善总会为慈善事业捐款500元，按规定可以享受税收抵扣款50元，但是为此却需要办理十道手续，耗费约两个月。做好事还要多纳税，外加繁琐的程序，这都挫伤了公众的积极性。通过以上几点比较，可见我国现行的法律制度构架明显抑制人们参与慈善捐助的积极性，因此改革和完善慈善捐助事业的法制环境必须尽快提上议事日程。四、完善我国慈善捐助制度的构想（一）加强慈善捐助宣传，引导、激发公民慈善意识公民的慈善意识是发展我国慈善捐助事业的内在因素，对其是否参与慈善捐助活动起着决定性的作用。所以，国家应通过各种方式来提高公民的慈善意识。笔者认为，立法机关可以制定一部《慈善捐助宣传法》，通过法律来规范慈善捐助的各项宣传活动并保证其有效实行。在这部法律中规定开展慈善捐助宣传活动的预期目的、活动的形式以及具体实施活动的一系列步骤，包括活动的策划、向有关部门申请的手续等，从而使各项宣传活动有计划、有规范地进行。1、美德需要引导，没有出生就高尚的人，这就需要政府进行积极地引导，重新唤起人们内心深处的那份善心。我们可以建立这样的激励方式，如记录每个公民或企业参与慈善捐助的金额，并按照金额来划分等级，对达到一定等级的捐助者予以公布（当然要经过捐助者的同意）。2、我们还应充分发挥媒体的宣传、教育作用。通过媒体可以报道慈善家的在慈善在慈善事业中作出的贡献、成功举办的慈善活动以及慈善捐助中的一些典型的感人故事，向公民宣传慈善捐助的意义。并且，国家应当规定商业广告与公益广告的比例，提倡尽可能多的公益宣传，尽量遏止趋利性因素。（二）完善慈善捐助的优惠政策2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《企业所得税法》第九条对慈善捐助的免税制度作了重大修改，规定“企业发生的公益性捐助支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”和原来的规定相比，这无疑极大地鼓励了企业参与慈善活动的积极性，为慈善捐助事业的发展提供了更广阔的空间。但是，该法律没有规定关于慈善组织应当享有的免税政策。虽然财政部、国家税务总局曾下发文件，批准企业、事业单位、社会团体和个人等社会力量通过中华慈善总会、中国红十字会等社会团体进行公益、救济性捐助，可以在所得税税前全额扣除。但是对于这项事业来说，仅仅只有向几个慈善组织捐助才享有免税政策是远远不够的。要想发展慈善捐助事业，就必须扩大免税的范围，使更多的企业享受优惠政策，使更多的企业参与到这项事业中来。除此之外，这部法律没有涉及个人慈善捐助的税收优惠问题。笔者认为，对于个人的慈善捐助，法律规定给予免税更有利于提高公众参加慈善捐助的积极性。在这些的基础上，还应当充分简化免税程序，从事实上让人们感受到慈善捐助不单单是一个我为人人的过程。（三）明确慈善组织独立法人地位在现代慈善捐助事业中，政府起的作用只是通过立法和税收优惠政策来保护、监督和促进慈善组织的发展。因此，要发展我国的慈善捐助事业，我们必需转换政府的角色，使慈善组织脱离政府的管理，确立独立的法人地位。首先，政府应逐渐淡出组织、参与慈善捐助的活动，作出适当的调整，让慈善捐助事业成为一项真正的社会性事业。对于慈善组织的人员编制问题，政府不应当委派人员任职。慈善机构的董事应由有选举权的会员投票选举，得票多者当选。慈善机构的其他职员则通过招聘的方式予以选用。其次，政府应从宏观上管理慈善捐助事。政府应从微观具体操作换到宏观监管，并建立相关的监督体制等等，以促进慈善捐助事业的发展。最后，确立慈善组织的独立法人地位。“Non-governmentalorganization”翻译为中文是“非政府组织”，是指独立于政府之外，不以营利为目的的组织。慈善机构要走向市场化、国际化，则必须建立NGO式样的慈善机构，脱离政府的主管。许多国家的法律都将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而慈善组织则属于财团法人。由于我国现行法律只有“非营利法人”，而没有财团法人，致使慈善组织的独立法人地位难以得到确立。因而，立法机关应加快法律的修改，规定财团法人的相关问题明确其法律属性，为慈善组织确立独立法人地位提供法律上的依据。（四）制定《慈善捐助事业法》及配套法规和实施细则为慈善事业的发展创造良好的法制环境1、制定《慈善捐助事业法》制定《慈善捐助事业法》作为慈善捐助事业的基础性法律。这部法律应系统地规定慈善捐助事业的立法宗旨、立法依据、基本原则；慈善组织设立的条件及法律地位；慈善业务的范围、种类、运作程序、救助的条件；捐助人的权利与义务；慈善财务管理制度；监督管理机制；法律责任，等等，使慈善捐助的各项问题都有法可依，促进慈善捐助事业法律体制更加系统化，更加规范地发展这项事业。《慈善捐助事业法》应吸取我国已有的法律经验，既有原则性规范，又能在微观上具体实施。比如，《中华人民共和国公益事业捐助法》第七条规定，公益性社会团体受赠的财产